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中国的根基——农村金融重构与改革视角 作 者 : 徐忠  著 出版方 : 中信出版社 日 期 : 2020年6月
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内容简介


中国的根基——农村金融重构与改革视角

徐忠 著

中信出版社  2020年6月

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  农民、农村、农业是中国社会的根基,也是中国经济现代化的难点。如何让金融很好地服务三农、促进农业现代化和农民、农村现代化是金融改革的难题。徐忠《中国的根基》一书集多年政策研究之成果,从市场主导、政策引导、明确政府市场的权责边界、构建激励相容的政策体系和金融生态环境着手,阐述了新技术基础上,乡村振兴战略背景下的农村金融体系构想和改革,值得有志于农村金融研究和了解农村金融的同仁一读。

——人民银行原副行长 吴晓灵


  《中国的根基》为我们详细诠释了乡村振兴背景下我国农村金融服务如何才能满足各类新型经营主体多元化、差异化的新需求,信息技术快速发展基础上农村金融资源的配置效率如何才能助推城乡一体化加快发展的步伐,以及在中国金融改革再出发的当下如何才能构建一个市场主导、政策引导、激励相容、有效竞争、聚焦“三农”的多层次农村金融服务体系。全书以问题为导向,集历史经验、学术研究、理论探讨、政策建议于一体,读来发人深思。

——清华大学五道口金融学院院长 张晓慧


  徐忠博士的这本新书从历史和前瞻的角度探讨了中国农村金融的改革和发展进程,以及金融市场和财政政策、利率政策对农村金融服务的广泛影响,内容丰富,分析透彻,值得一读。

——国际货币基金组织副总裁  张涛


  农村金融可以说是一个老大难问题,改革开始以来也做了很多不同的尝试,但效果似乎并不理想。徐忠一直在宏观经济部门工作,却长期关注农村金融问题,不但对行业有深刻的理解,解决问题的思路也很独到。比如,不能简单地靠引进新机构,关键是要改变农村金融机构的公司治理,同时实现市场化的利率定价,等等。很多思想看起来简单,但来自于实践,又超越了实践。这是我近年读到的关于农村金融问题的最好的一本著作。

——北京大学国家发展研究院教授  黄益平

  农村金融是中国经济的缩影,折射了政府与市场、中央与地方、金融与财政、央行与监管和金融机构的关系,长期面对道德风险与如何建立激励约束兼容机制的严峻挑战。徐忠以专业视角描述其复杂的历史流变与现实困境,无曲笔、有卓见,直陈可建立持续农村金融体系的可能路径,也指出如何避免歧途与陷阱。如果关心中国金融业的健康,关心中国农村,就应当读读他这本书。

——财新传媒创办人、社长  胡舒立


作者简介

  徐忠——经济学博士、研究院,清华大学对外经贸大学博士生导师。中国金融四十人论坛成员,国务院参事室金融研究中心研究院,中国经济五十人论坛成员,中国金融论坛创始成员。现就职于中国银行间市场交易商协会,曾先后在中国人民银行金融研究所、研究局、金融稳定局、金融市场司工作,负责筹建上海票据交易所。


内容简介

  本书立足于我国国情尤其是特殊的体制背景,全面回顾了我国农村金融改革历史,系统描述了中国农村金融发展现状,对现有的政策框架进行了探讨和分析,同时结合农村金融改革发展的历史逻辑和未来前景,对当前争议较大的农村信用社改革、非正规金融改革发展以及其他相关重点难点问题均进行了考察和讨论,最终提出一系列切实可行的政策建议。


目录

代引言

前 言

第一章 我国农村金融改革发展的历程

一、我国农村金融体系发展经历了三个阶段

二、我国农村金融改革发展取得了重要进展


第二章 本轮农村金融政策及创新的主要做法

一、财政金融政策引导农村金融机构体系服务“三农”

二、完善担保和保险创新有效分担风险

三、农村金融机构体系的建设

四、农村支付体系全面推进

五、金融市场服务“三农”取得新进展


第三章 当前农村金融市场和政策框架存在的问题

一、农村金融市场仍不适应农村金融需求的发展

二、政策的精准度有待改进

三、农村金融的市场化水平仍需提高

四、在互联网金融领域对消费者和投资者保护不足


第四章 乡村振兴引领农村金融新需求

一、实施乡村振兴战略离不开金融支持

二、农村产业结构变化将引发金融服务结构性升级

三、金融支持乡村振兴战略的实施应是一个系统工程


第五章 金融科技与农村金融

一、金融科技重塑农村金融竞争格局和风险特征

二、促进数字普惠金融的政策框架


第六章 农村信用社改革研究

一、省联社体制的由来及面临的挑战

二、农村信用社改革的原则与底线

三、农信社改革的目标与实现路径


第七章 非正规金融与新型农村金融机构的发展

一、我国的非正规金融

二、非正规金融的优势及其局限性

三、我国新型农村金融机构的发展

四、我国规范发展非正规金融和新型农村金融机构的意义

五、政策建议


第八章 公共财政、金融支农与农村金融改革

一、贫困地区农村金融机构的经营环境

二、农村金融机构的经营行为

三、金融支农的实际效率

四、政策建议


第九章 利率政策、农村金融机构行为与农村信贷配置

一、问题的提出

二、农村信贷资金的外流和农村金融机构低效并存

三、市场扭曲造成的农村金融机构效率损失

四、市场扭曲下的金融机构行为

五、政策建议


第十章 大型商业银行服务“三农”的模式研究

一、研究思路6

二、文献综述

三、理论分析

四、实证分析

五、政策建议


第十一章 新时代农村金融改革的理念与原则

一、中国经济转型与农村金融

二、建立可持续农村金融体系还需要做什么?

三、完善农村金融的改革方式


前言

  2008年全球金融危机后,如何解决发展、效率与平等关系问题,成为全球的一个难题。发达国家无法推进结构性改革,片面依赖宽松的货币政策,迟迟未能解决问题。中国依靠社会主义市场经济的制度优势,推进供给侧结构性改革取得很大进展。本书以农村金融为例,分析金融在促进发展、效率和平等中的作用,并集中探讨了在农村经济金融治理方面农村金融如何平衡好发展、效率与平等关系,做到可持续发展。新世纪以来的我国农村金融改革以国家加大投入为主要特征,使多层次的机构体系初步得以建立,也探索出以结构化货币政策、财税优惠政策和金融生态环境建设为主的一整套政策工具箱,有力地提升了涉农信贷的投放力度和农村金融服务的综合化、市场导向和覆盖面,在“降成本、控风险、广覆盖”等方面取得明显成效。但是我国农村金融体系也留下了一些计划经济的痕迹,主要体现在农村金融机构公司治理、及时校正高效的金融监管、市场化竞争机制以及风险处置和市场化退出机制均不健全,严重依赖于行政化管理和财政投入,整体看商业可持续和自我约束发展的能力弱。面临乡村振兴战略实施的更高要求,农村金融体系必须进一步深化改革,牢牢把握“金融服务实体经济”的本质要求,坚持“市场主导、政策引导”的基本取向,强化激励相容的政策体系和金融生态,健全有效竞争、以完善公司治理为核心的农村金融机构和监管体系,利用数字技术促进农村金融创新与监管水平提升。

  农村金融体系作为我国金融体系的重要组成部分,是我国农业农村现代化建设的重要支撑。长期以来,党中央、国务院高度重视发挥金融在服务“三农”中的重要作用,始终把深化农村金融改革、健全政策扶持体系、推动金融创新作为主攻方向。然而,与城市金融相比,农村金融交易成本高、缺乏抵押品、风险高,再加上我国地域差异性较大,不仅经营方式上有别于城市金融,而且对制度设计和发展路径提出了更高更难的要求。习近平总书记曾这样形容道“农村金融仍然是个老大难问题,解决这个问题关键是要在体制机制和顶层设计上下功夫。”

  针对这个“老大难问题”,我国农村金融体系改革始终在路上,没有完成时,只有进行时。建国以来特别是新世纪以来,我国农村金融改革以国家加大投入为主要特征,使多层次的机构体系初步得以建立,也探索出以结构化货币政策、财税优惠政策和金融生态环境建设为主的一整套政策工具箱,有力地提升了涉农信贷的投放力度和农村金融服务的综合化、市场导向和覆盖面,在“降成本、控风险、广覆盖”等方面取得明显成效。但是,我国农村金融体系在体制和机制上改革还不到位,部分农村金融机构商业可持续和自我约束发展能力较弱,建立健全的农村金融体系还有很长路要走。

  “时易则事易,事易则备变”。传统农村金融体系正在承受来自需求端和供给端的系统性变化,微观运行机制和宏观政策框架也需要随之做出改变。对此,党的十九大提出实施乡村振兴战略,这是以习近平同志为核心的党中央作出的重大部署,也是新时代做好“三农”工作的总抓手,是金融系统开展农村金融服务工作的根本遵循。

  农村金融体系改革是一项涉及广泛的系统工程  ,需要多方面发力,共同推进。本书立足于我国国情尤其是特殊的体制背景,全面回顾我国农村金融改革历史,系统描述了发展现状,对现有的政策框架进行了客观评估,同时结合农村金融改革发展的历史逻辑和未来前景,对当前争议较大的农村信用社和省联社改革、数字技术的机遇与挑战、非正规金融和非改革发展问题以及其他相关重点难点问题进行考察和讨论,最终提出一系列切实可行的政策建议。

一、我国农村金融改革的历程回顾

  我国农村金融改革进程与整个金融体制改革进程相一致。自建国以来,我国农村金融改革大体经历了单一银行体系、农村金融机构体系逐步完善、农村金融政策体系逐步建立三个阶段。回顾发展历程,先是“填空”式自上而下建立或恢复了农村金融机构——农业银行和农村信用合作社,再是推动农信社进行市场化为导向的改革,同时发展了一批新型农村金融机构和组织,继而借助农村金融的发展倒逼农村金融政策体系以及配套政策体系的逐步成型,迄今初步形成了合作金融、商业金融、政策性金融并存的农村金融机构体系。

  特别是改革开放以来,我国农村金融改革可谓是中国经济改革开放的一个“缩影”。上世纪70年代末,一场始发于农村、推广至全国、最终影响至今的中国经济改革开放开始了,中国历史从此揭开了新的篇章。与此同时,农村金融改革发展中出现风险问题,国家加大了风险处置力度,规范整顿农村金融秩序,打击取缔了农村合作基金会等各种非正规金融活动,并通过央行对农信社的支农再贷款支持农村经济发展。

  2003年,新一轮农村金融改革拉开了帷幕。按照“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”原则,启动“花钱买机制”农信社改革。配套推进了相关改革,扩大农业发展银行业务范围,相继开展了农业小企业贷款、农业科技贷款、农业基础设施建设贷款等新业务。启动邮政储蓄改革,将邮政储蓄从邮政系统中分离出来,成立中国邮政储蓄银行,逐步向全功能微型金融服务机构方向发展。启动农业银行三农金融事业部改革。确定了农业银行“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的总体改革方向。调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策,允许成立村镇银行、资金互助社、贷款公司及只贷不存的小额贷款公司。试点农业保险等。总的来看,这一轮农村金融改革特点在于,主要通过加大对投入的方式进行,包括财政激励、人民银行差别准备金支持,多元化金融机构服务“三农”,并试点了农村金融市场准入的开放,同时鼓励抵押、担保以及发展农业保险。

二、前期改革存在的问题

  虽然2003年以来的农村金融改革发展进展良好,整体上达到了各项政策正向激励农村金融机构加大投入的效果,农村金融仍然是我国金融体系的薄弱环节。但是,从前期改革历程可以看出,我国农村金融体系仍是缺机制而不是缺资金。现有体制有明显的行政化特征,宏观政策上存在重视政策目标、忽视政策手段的倾向,微观上没有真正建立良好的公司治理机制,造成整个体系对优惠政策投入依赖严重,缺乏市场竞争和市场化退出机制,监管责任不落实,发展不可持续。

  第一,农村金融机构公司治理机制普遍缺位。创新是农村金融机构可持续发展的关键。好的治理结构是创新能力基础。目前,农村金融机构治理结构不完善,是其亏损的根本原因。能否建立治理结构完善的农村金融组织是农村金融市场开放成功与否的关键指标。在实践中,监管部门对基层农信社法人治理提出了严格要求,包括“三会一层”设置、独立董事乃至在董事会中成立了专门的人事、薪酬、风险委员会。但是,省联社通过任命农信社高管取得了全面管理权,取代了股东的决策地位,造成农信社法人治理流于形式,从股东大会开始就成为“走程序”的摆设。小股东既难以掌握充足信息、通过董事会代表或股东大会进行主动治理,也难以通过交易“用脚投票”进行被动治理。此外,一些股权实际上是名股实债。

  第二,农村金融有效监管体系缺乏,消费者和投资者保护不足。一方面,金融监管缺位、错位严重。农信社目前处于多级监管、多头监管,监管对象和责任主体都不明确。银监部门既通过各省级、地市级派出机构对省联社、县联社(农商行)进行直接监管,又通过省联社对县联社(农商行)进行间接监管。一是监管部门疏于日常监管。监管部门往往以风险防范责任归地方为由,将监管责任转嫁给省联社,同时也将专业金融监管转变成了地方政府的行政管理。二是造成监管部门责任不明。县级法人机构一旦出现风险事件,究竟是银监分局监管失职,还是省联社出现管理问题,难以区分。三是部分新兴领域存在的监管空白相对更为严重。一些机构借农村金融、普惠金融之名,行影子银行甚至非法金融之实。同时,另一方面,消费者和投资者保护不足。从我国金融监管的布局看,在“一行二会”体制下,金融消费者和投资者权益得到了较好地保护。但是随着金融科技的发展,互联网技术在金融领域的应用越来越广,农村的金融消费者和投资者由于金融素养不高,既不熟悉相关技术,也不了解如何防范金融产品和服务存在的相关风险;当权益被侵害时,多数消费者和投资者缺乏保留证据和维权的意识,也不熟悉仲裁、诉讼等维权途径。而从监管层面看,线上业务产生的各类数据既很难作为监管信息来源,也缺乏法律效力,更不能发挥数据便于实时、大规模采集和分析的优势;分业分段式监管难以适应互联网金融行业跨界混业经营、贯穿多层次市场体系的业务特征,现有的金融监管体系无法有效监管互联网金融产品和服务。

  第三,风险处置和市场化退出机制均不健全。现有机制还缺乏及时校正问题的机制和动力,往往到主要负责人换届或个别机构出现风险事件才能暴露问题。一方面,强调地方政府要承担“兜底”责任,同时无论经营者还是管理者自然希望不到万不得已不要暴露问题。另一方面,地方政府还往往寄希望于通过吸收兼并“消灭”风险。地方政府做大法人机构,将县级农村信用社合并为地市级、甚至省级统一法人机构,其主要理由就是要解决部分机构的风险和包袱问题。按此倾向,必然进入风险越大、机构越大的恶性循环,最终需要中央出手“兜底”。如果因为个别机构出现风险,就推翻一贯行之有效的政策,用做大机构的方法去“兜底”风险,实际上是“以优补劣”、“奖劣罚优”,损害了员工敬业、经营良好的农村信用社的利益,释放了错误的激励信号。

  第四,地域差别化制度设计没有跟上。我国东、中、西部地区发展水平、经济结构以及地理环境迥异,地区之间农村金融需求千差万别,东部地区农村金融的需求主要来自非农部门,中部地区农村的金融需求主要在种养业,而西部地区农村的金融需求在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面盈余调剂。同样是“三农”问题,不同地区之间的侧重点各不相同,东部地区的重点是农村问题,中部地区的重点是农业问题,而西部地区的重点是农民问题。然而,之前的信用社改革中却是一刀切。省联社的设计难以适应农村金融需求多样化的需要。以“一刀切”的方式建立县联社和省联社,或许便于对信用社的管理,但是这样的做法也会将风险集中到省和县,中央政府要求改革的风险由省一级承担。问题在于贫穷的省份是否能够兜底。省联社或许在其他省份适用,却不适用一些有着多种金融需求形式的发达省份,甚至可能会出现扼杀金融创新的情况。在县联社体制下,所有的信用社都无一例外地加入,难以有体制外的竞争,形成了事实上的垄断,而垄断是创新的天敌。

  第五,基础设施和政策支持有待进一步加强。一是支撑金融发展的基础设施尚需完善,关键领域改革协调力度需要加大。体现在农村各类产权确认、登记、评估、抵押、流转机制等尚未完全建立,动产抵押等创新严重缺乏,一些已经行之有效的做法尚未制度化、规范化。二是资本市场在支农方面发挥的融资和风险管理功能都还远远不够。三是农业保险起步晚、底子薄,保障水平低,保险机构服务能力和管控能力有待进一步提升。

三、加快农村金融改革的重要性和紧迫性

  乡村振兴战略的实施,离不开金融系统的支持。既是金融支持农业供给侧结构性改革的重要内容,也为金融创新支农产品和服务方式指明了方向,提出了更高要求。一方面,乡村振兴战略对农村金融体系改革的方向提供了新的机遇。基于对农村、农民和农业生产形态的基本判断,针对我国长期存在的城乡二元结构问题,乡村振兴战略明确提出要通过新型城镇化、农业现代化和新农村建设并举,推动城乡要素的双向流动,实现城乡融合发展。这为农村金融体系提供了新的服务格局,农信社等农村社区金融机构需要不断下沉经营而非上设大机构。这既符合农村金融体系发展的长期利益,更符合乡村振兴战略的需要。另一方面,农村金融体系改革也面临巨大的市场挑战。一部分城市郊区农村将实现城镇化,农村金融服务也自然转向城市型金融服务;一部分边远农村可能通过易地扶贫搬迁或纳入生态保护范围,退出生产生活功能以及相应的金融覆盖面;更多的乡村需要根据本地产业发展和人口结构,与农村基本经营制度、农业支持保护制度、农村社会保障制度、生态保护和补偿制度相衔接,提供更适合农业农村特点的金融服务。农信社等小型法人机构也要应对好利率市场化、混业经营限制逐步放开、互联网金融创新等金融改革推进带来的跨域、跨界、跨业务竞争压力,通过改革找到突破。在此情况下,加快农村金融体系的改革具有突出的重要性和紧迫性。

  第一,数字技术及其商业模式对重塑农村金融体系而言,既是机遇也是挑战。一方面,数字技术能够改变金融的供给行为特征。金融机构或其他金融服务提供商的供给行为特征,决定着农村金融服务的成本和风险水平。供给曲线的位置,既取决于各类相关金融基础设施的发展程度,更重要的是取决于金融服务提供商的管理能力和金融产品创新能力。数字技术具备高效、共享、低成本、低门槛的特点,在解决普惠金融传统问题,即小额涉农金融服务的高风险、高成本问题过程中具有天然优势。近年来实践也证明了这一点,数字技术促进农村金融基础设施不断完善,农村金融服务供给曲线向下大幅移动,农村金融服务供给成本(风险)下降,我国农村金融供给端发生了很大变化,农村金融市场的全局面貌已经发生系统性改变。另一方面,“数字鸿沟”正在考验农村经济金融政策体系和产品服务能力。在传统农村金融难题(主要是高成本高风险导致的农村金融覆盖率不高和覆盖深度不够)可望得到根本解决的同时,新的问题已随之产生,农村金融市场的主要矛盾正是来自数字技术及其商业模式对这一领域的冲击。农村金融机构数字技术能力培育缓慢,稳定的存款来源被大量手机端产品撼动,争取存款的成本大幅度上升。广大农民面对“数字鸿沟”和令人眼花缭乱的风险产品正在考验监管部门综合监管、穿透监管和行为监管能力。

  第二,经济组织形式的变化带来了新的金融服务需求,也对农村金融服务提出了更高的要求。从经济组织形式看,农村经营模式主要可分为四层,一是以种养大户和家庭农场作为规模经营的基本模式;二是农民合作社。这是集生产主体和服务主体为一身,融普通农户和新型主体于一体的组织。在农业供给侧结构性改革中,农民合作社自身既能根据市场需求做出有效响应,也能发挥传导市场信息、统一组织生产、运用新型科技的载体作用,把分散的农户组织起来开展生产,还能让农户享受到低成本、便利化的自我服务,有效弥补了分散农户经营能力的不足。三是龙头企业和各类农业企业。在高端农产品生产方面,此类企业具备显著的引导示范效应,不仅自身能够生产中高端农产品,也能带动普通农户和其他新型经营主体有效对接市场。四是传统的小农生产方式。与传统小农经济融资需求不同,新型农业经营主体既全面继承传统农业的“弱质基因”,又不断向现代化农业产业经营体演进,生产经营显示新模式,融资需求亦呈现新特征。但目前社会化中介服务不健全,使得新型主体在财产评估、登记交易以及处置变现环节受到双重约束,严重阻碍金融资源的客观投入。融资担保平台尚未构筑完成,担保中介机构数量少、规模小、运作不规范,导致整体风险抵御能力偏低。农村征信体系不健全,信息处于零散、分割状态,信用评级缺乏公平性和公开性,频繁使用非市场型增信手段。农村产权交易和退出机制欠缺,抵押物进行再流通和交易困难,农村产权市场发育的长期性和复杂性也必然带来金融机构风险定价能力培育的长期性和复杂性。对此,不能简单地把“三农”作为一类服务对象,要求所有的金融机构为“三农”提供同样的金融服务并不可取,应根据需求主体分层提供金融服务:对于公司化和规模化的新型农业经营主体,农村金融机构要丰富金融产品、改善金融服务、提高资产质量;对于传统的小农,金融服务风险大、成本高,要采取多种政策设计降低风险和成本,比如政策性金融机构要成为资金批发的机构和小型金融机构结成合作关系。同时,利用金融科技的优势降低农村金融平均成本和风险水平,降低由于信息不对称以及距离远带来的交易成本;加大贴息力度,加强信用体系建设,强化消费者权益保护。

  第三,电商平台等农业产销新形式对农村金融服务和新的业务形式提出了新的需求。实施乡村振兴战略以推进农村供给侧结构性改革为主线,内涵上则以产业兴旺是重点。当前农村产业已从第一产业为主逐渐向第二产业、第三产业发展。在一二三产业融合发展的背景下,农村新产业新业态新商业模式快速发展,农业产业链条延伸,生产、加工、冷链物流、销售一体化发展。再加上近年来随着电子商务的发展,网络消费模式不断改进,降低了商品集散的规模等级和门槛,降低了仓储成本,提高了流通效率,改变了农村地区由于人口密度低、人员数量有限而导致的零售业发展不足的局面,也大大推动了农村商品走出去。在此背景下,各种“金融机构+农户+电商平台”合作模式不断涌现,农村金融服务需求和新的业务形式必然有利于涉农信贷资金投入的不断加大。一是形成了一批“生产商+批发商+农家店+农户”的数字平台,打通了工业品下乡、农产品进城的“最后一公里”,农村小额贷款业务由劳动密集型向科技密集型转变,实现了自动授信和自动审批的全流程线上化操作,极大地简便了客户申请使用贷款的流程,集电商、金融、消费、结算于一体的新型农村金融生态圈正在形成。二是农村支付促进农村电商发展。伴随着农村支付平台的推广,“线上支付+线上交易+线下取货”模式基本形成。此外,通过农产品网络直播、社群化互动、内容营销等创新的线上营销方式,极大地农产品电商的影响力,提升消费体验。

  第四,伴随着乡村振兴战略实施,三大要素供给的提档升级,都会导致传统农村金融市场需求结构发生重大改变。在乡村振兴战略实施过程中,要重塑城乡关系,走城乡融合发展之路,离不开农民、土地和资金等三大要素供给。农村基础设施建设提档升级、农村教育事业的发展、农村劳动力转移就业和农民增收的实现、农村社会保障体系建设的加强、健康乡村建设的推进、农村人居环境的持续改善,以及全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系的逐步健全无不需要金融提供资金支持。此外,农业生产规模化、现代化、以及产业化程度逐年提高,也会大大提升对资金的需求。

四、观念上,要突破五大束缚

  推进农村金融改革中,当务之急在于突破传统观念的束缚,以更长远的眼光、更开阔的视野、更深入的探索,不断创新发展与完善农村金融体系建设。

  第一个传统观点认为,农村金融“风险大、成本高、易亏损”,需要各种政策来支持。事实上,从国际经验看,往往盈利高、回报高、经营好的并不是大银行。换言之,虽然农村金融“风险大、成本高”,但如果允许市场化利率来抵补风险与成本,同时有保险分担机制作为保障,并不意味着必然“易亏损”,甚至会高盈利。

  第二个传统观点认为,“三农”属于弱势群体,农村金融与“三农”之间是支持与被支持的关系。事实上,农村金融与“三农”之间应当是共生共荣的关系,二者之间相互依存、相互促进。一味强调支持“三农”,而不考虑农村金融可持续性,显然忽略了一个事实,即一个无法可持续发展的农村金融体系是无法长期支持“三农”、服务“三农”。只有农村金融可持续,才能长久地、可持续地为“三农”发展做出贡献。一味实施低利率,而罔顾农村地区贷款高交易成本和高风险的事实,不仅会导致金融机构不愿意在农村地区发放贷款,还可能会加剧道德风险。对于这些短期、小额为主要特征的贷款而言,虽然表面看利率高,但相比于风险和成本而言,其实际支付利息并不高。此外,利率政策还需要与开放市场准入相结合,否则垄断格局下实施利率自由化,可能会发生扭曲,金融机构会把经营低效产生的高成本转嫁为客户融资的高利率,最终背离政策的初衷。总之,应更多是从体制机制上入手,以市场化方式为主,以政策支持为辅,强化激励相容,促进农村金融机构不断提升自身商业可持续性。事实上,无论是商业性金融机构还是政策性金融机构,都首先需要实现自身的可持续发展,特别是财务可持续。如果对金融机构投放涉农贷款比例、存贷比等指标加以硬性约束但缺乏针对性的激励,效果就可能大打折扣,甚至反而逼迫金融机构最终撤离县域;道德风险也会随之产生,危及金融机构财务健康,长期看并不一定真正利于服务“三农”。

  第三个传统观点认为,支持“三农”等同于支持农村金融机构。这种观点背后根源在于没有将政府的目标和实现目标的手段区分开,其危害在于可能会引发道德风险。政府的目标是解决“三农”问题、增加农民收入,然而实现这一目标的手段却是多种多样的,不能简单等同于支持农村金融机构。这种观点实质上是预设式、选择性政策实施思维的一种体现,这也是长期以来我国农村金融支持政策效果不彰的一个重要原因。具体表现为由政府指定机构、获得专项政策或资金支持、从事专项政府指定业务的选择性做法,或者采取严格控制措施限制农村金融机构的资金用途,这些不当的政策方式造成了农村金融机构激励扭曲、农村金融市场扭曲,也不利于引导各类机构服务“三农”。

  第四个传统观点认为,在组织模式问题上,力图在全国采取单一模式,越规范越好。如果说城市经济具备较大共性,主要为城市服务的商业银行、非银行金融机构还可以按统一组织模式发展的话;由于我国地区差距很大,不同地区信用社发展水平和面临的发展障碍也不一样,发达地区的农信社模式在贫困地区或牧区不但经营成本会高昂,也阻碍农村金融组织形式因地制宜的创新。

  第五个传统观点认为,推进农村金融改革主要依靠“正规军”,漠视甚至无视非正规金融的重要性。应认识到非正规金融也是农村金融的重要组成部分,正规金融和非正规金融各有优劣势,非正规金融过分正规化也会有问题。此外,非正规金融为借贷双方提供了贴近实际资金供求状况的定价机制,弱化了商业银行垄断的市场地位,拓宽了资金融资渠道,有助于提高银行之间的竞争能力,形成市场化的定价体制,有效解决了资金供求双方的需求,提高了金融市场的资源配置效率,是一种自下而上的利率市场化形式。

五、行动上,要把握四大关系

  结合前期改革的经验与教训,在未来深化农村金融改革的过程中,还需要处理好政府与市场、财政与金融、中央与地方、整体与局部的四大关系。

  第一,政府与市场的关系。更好认识和处理好政府和市场关系是农村金融体制改革的核心问题,如何使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,对新时代推进农村金融改革具有重大意义。从某种意义上,我国农村金融体制演变史也是一部政府和市场关系争论的历史。溯其源,政府的目标与实现目标的手段混为一谈,是政府和市场关系错位的根源所在。比如,信贷支农只是农村金融机构支持“三农”、服务“三农”的一种形式。但如果将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构,无疑会影响农村金融机构利润最大化的经营目标,损害金融机构的独立性和效率,也为政府直接干预金融机构运行提供了依据。再如,新型农村金融机构设立过多强调区域限制(如村镇银行只能在一个县经营),金融机构无法实现规模经济,处于亏损状态,自身可持续性尚且堪忧,更遑论支持和服务“三农”。在政府的目标与实现目标的手段相混淆之下,不仅严重影响了农村金融机构的商业可持续性,而且助长了道德风险。目前大多数中央的税收和其他优惠政策及支持资金都是针对特定机构,已经形成了一定的道德风险。从目前情况看,对农信社改革侧重于花钱,在改革机制方面功夫不够,尤其是存款保险制度、农业保险和其他财政扶贫政策等配套措施不到位,也影响了农村金融机构的商业可持续性。

  第二,财政与金融的关系。作为两大主渠道,财政与金融在资源配置中作用存在差异又互为补充。从我国实际情况看,“三农”作为市场机制容易失灵的领域,需要公共政策介入。但与此同时,也需要正确处理财政与金融的关系,否则财政与金融的关系一旦失衡,彼此之间相互渗透甚至越位,都有可能会带来资源配置的低效和浪费。一是财政职能金融化。从我国前期实践来看,在公共财政未发挥应有作用的情况下,金融承担过多的财政职能,特别是将金融机构作为支农的工具,混淆了金融机构的商业职能和政策性职能。一方面,严重扭曲农村金融机构的经营行为,造成了农村金融机构严重的道德风险,也助长了政府部门的道德风险。更有甚者,曾出现过难以分清农村信用社和农行的历史包袱成因,即哪些是政策性因素造成的,哪些是自身经营不当形成的。另一方面,因职能错位,农村金融机构非但无法达到金融支农的政策目的,反而成为农村资金外流的渠道,成为亏损、贪污、在职高消费的载体。二是多元目标冲突下,农村金融机构经营绩效低下。目前农村金融机构主要经营目标包括但不限于以下几个方面:首先是政策性目标,即支持三农目标(农村、农业和农户);其次是多数农村金融机构追求的赢利性目标;再次是作为金融机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标;最后是其他目标,比如合作制目标,即主要为社员服务原则等。事实上,试图同时达到多个目标的行为往往无解。此外,多元目标还会造成农村金融机构经营和管理中的机会主义问题。在呆帐贷款增加或亏损严重时,不是主要从自身管理寻找原因,而是倾向于以自己所承担的政策性义务和非赢利性,与监管当局讨价还价。

  第三,中央与地方的关系。党的十九届三中全会指出,治理好我们这样的大国,要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性。对于推进农村金融改革来说,理顺央地关系,尤其是理顺中央宏观调控职能与地方发展经济职能,具有积极的现实意义。一是监管与发展职能错位,地方层面农村金融管理的主要矛盾。省级政府(及其代表省联社)既有监管任务,又有支农和发展任务,还有风险处置任务,在发生目标冲突时可能选择性履职,要么以行业管理和行政干预代替监管,导致发展与监管二元目标的严重冲突,要么过于强调金融支农的特殊性,从而带来道德风险。二是谁来“风险兜底”。实际上,地方政府的“风险兜底”能力和机制在不同省份情况是不一样的。历史上,类似教训屡见不鲜。从上一轮改革可以看到,由于中央与地方财政关系没有理顺,财权事权不对等,地方政府出于发展经济的需要,干预金融机构自主经营和地方金融资源配置,让金融机构承担财政职能,导致农信社大面积亏损的问题,引发系统性风险,最终还是把化解风险的包袱甩给中央政府,流动性风险处置仍然依赖中央银行。三是如何实现“因地制宜”。对于分散的农村金融市场而言,需要将自上而下和自下而上的改革有机结合。否则就会出现此前的农村金融改革主要是中央政府主导,各地试点,而多数试点是只能成功不能失败,导致试点成功而复制却很难。实际上,2003年的农信社改革试点的初衷是赋予地方政府更大的自主权,同时承担相应的自主决策后果,以实现权利与义务相对等。但是在全面推广时,并未能很好坚持因地制宜、分类推进的原则。此后,村镇银行等新型农村金融机构的建立也遭遇同样的问题,即在政府和监管机构的大力协助下试点“成功”,推广却需要行政命令。为何农村金融改革方案实施结果与方案大相径庭呢?总体上说,农村金融改革之所以步履艰难,是我国渐进主义改革中惯用的自上而下方略,与需要更多考虑基层政府、民间自发力量的自下而上方略之间的冲突所致。归其因,虽然在政策设计之初强调“因地制宜”,但实际中当自认为公正超脱的中央部门遇到地方利益抗衡时,就不知道如何因地制宜了,最后要么仍自上而下的全国一刀切,要么就使改革陷入僵局。事实上,需要在中央层面明确几条红线的基础上,鼓励地方农村金融改革的创新。比如说:应以完善公司治理为核心;保持农村金融机构县域法人的长期稳定;地方政府对存量农村金融机构的健康性负责;地方健康的农村金融机构可以纳入存款保险制度后,地方政府的主要责任变为为农村金融机构健康发展创造良好的发展环境,避免行政干预。等等。

  第四,整体与局部的关系。农村金融体制改革是一个系统工程,仅靠农村信用社单兵突进无法解决,应该整体规划、全面推进才能取得成功。回顾农村金融改革历程,最大问题在于没有根据农村金融的现实需求,全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题。一是农信社不能包打天下。从供需双方来看,农村地区的金融需求不仅仅是存贷款,供给部门也绝不能仅仅是农村信用社。农村信用社是“主力军”,但不能独家垄断,否则就会出现服务质量下降、不良资产增加等问题。二是存量改革与增量改革的关系问题。农村信用社、农发行、邮储、农行的机构改革是存量改革,村镇银行等新型农村金融机构创新试点是增量改革。有观点认为,农村信用社不行,就引入新机构,来代替农村信用社,实践证明这是行不通的。这是因为存量改革不到位,会严重影响增量改革效果。2003年以来,改革后的信用社体制具有合作制的外壳(如合作制要求股权较为分散)、集体企业的运作方式(经营者的责权利不统一)和政府的脑袋(管理当局按照政府的目标而不是商业目标管理农信社),这样的制度安排在现有的企业理论中是找不到任何根据的。一个地区如果农村信用社完全不考虑成本,不考虑机构的商业可持续性,就会形成恶性竞争,如果农村信用社不改,新型农村金融机构生存就存在困难。可见,不重视农信社的改革(存量改革),指望成立新型农村金融机构(增量改革)来解决农村金融问题是望梅止渴。三是非正规金融与正规金融的关系问题。正规金融和非正规金融各有比较优势,一定程度上可以互补,应将非正规金融纳入到整个农村金融体系中。正规金融资金实力雄厚,组织制度完善,内控严密,人员素质相对较高,在提供大额和长期贷款方面有优势。非正规金融由于操作简单,有灵活、便利、小规模等特点以及信息方面的优势,更适合向居民提供零星、小额贷款。当然,我们也必须认识到,非正规金融的优势是相对的,也受到信息、交易成本等因素的制约。这种制约决定了非正规金融活动职能在较小的范围内才有效率,这也是非正规金融的劣势。四是软信息与硬信息的关系问题。引入信息系统框架有利于解决农村金融体系中信息不对称问题。一般而言,企业越大,能提供的硬信息就越多。中小型农村金融机构服务涉农中小企业有其天然优势,因为可以掌握更多的软信息。从这一点出发,无论是鼓励越来越多的中小银行发展成全国性金融机构,还是发展本质上仍是金融机构分支机构的村镇银行,都不能真正解决融资难的问题。从软信息与硬信息的关系来看,进一步开放金融市场,允许更多的民营资本进入,成立真正意义上的民营银行,同时规范引导非正规金融发展,都有助于解决涉农中小企业融资难的问题。此外,大力发展直接融资,尤其是公司债的发展,会迫使大银行更多关注涉农中小企业。

六、正确把握农村金融本质,深化农村金融体系改革创新

  当前和今后一段时期,面对乡村振兴战略实施的更高要求,农村金融体系必须进一步深化改革,牢牢把握“金融服务实体经济”的本质要求,坚持“市场主导、政策引导”的基本取向,更好的厘清各相关主体的权责边界,强化激励相容的政策体系和金融生态,健全有效竞争的农村金融机构和监管体系,利用数字技术促进农村金融创新与监管水平提升。我国农村金融改革的总体目标应该是,实现金融支持经济发展方式的根本转变,建立一个符合市场经济需要的、有自生能力的、能够与农村经济发展同步成长的现代农村金融体系新框架,形成富有弹性、竞争性和负责任的监管体制。

  第一,形成市场导向的政策和基础设施体系。一是理顺促发展与强监管的关系,处理好财政税收、货币金融、金融监管以及促进金融业发展等政策之间的关系。各相关主体职责划分是,财政负责基本发展和基础性公共服务,地方政府负责当地各类促进农村发展工作和农村金融中消费者保护等行为监管工作,各类涉农金融机构(组织)按商业化原则(或不同层次的可持续运营)运作,金融监管部门负责农村金融审慎监管和行为监管工作,中央银行在稳健货币政策前提下经严格审议程序提供补充性支持。二是推动政策实施方式由选择性向功能性逐渐转型。增加普适性、功能性、竞争性政策支持。应就政策支持制定引导和鼓励的标准,任何金融机构开展符合标准的涉农金融服务都可以得到相应的政策支持,不预设机构。此举可强化金融机构支农的内在激励,形成公平竞争的市场氛围。同时,应按照市场规律,允许农村信用社提高贷款的风险溢价,整合差别化存款准备金率、支农再贷款、涉农贷款增量奖励等扶持政策,加速从“补差补机构”转向“奖优奖业务”,并通过财政贴息等方式对贷款进行风险补偿,从而强化金融机构的内在激励,真正增强农村金融服务的可得性。综合考虑地区差异、金融风险以及健全金融市场等多种因素,优化、细化正向激励措施,根据形势变化完善金融机构支农水平的考核指标体系。三是理顺央地关系,坚持“金融管理主要是中央事权”的前提下,整合市(县)以下监管资源。科学合理的地方金融管理体制应坚持金融事权主要归中央、分离发展与监管职能的原则,地方层面特别是市(县)以下应对现有监管资源进行整合,形成监管合力。对小额贷款公司等7类机构“由中央金融监管部门制订规则,地方金融监管部门实施监管”;强化地方金融管理部门对投资公司等4类组织的监管,提高准入门槛,严格限定经营范围等;对于互联网金融这种具有跨区域跨行业特征的活动,应当加强地方政府和中央监管部门的协调与配合。四是农村金融改革要有过渡性措施。好的农信社依靠存款保险制度。差的农信社交给地方政府和省联社负责。差的农信社改革重组变好后再纳入存款保险体系。省联社改革可有两种思路:一个是将省联社改造为独立经营、面向基层农村信用社提供科技系统服务和金融市场投融资服务的公共平台,打破农村信用社的“科技鸿沟”和“市场鸿沟”,省联社由基层农村信用社“自下而上”入股,并引入有技术能力和经营能力的机构参股;另一个是省联社作为自律组织承担行业自律协会职能,但不宜作为监管机构。

  第二,建立竞争性的农村金融体系。一是建设更加多元的农村金融机构体系。从长远看,这一多元化的金融组织中,将包括从非正规到正规金融、从私营到国有金融、从小型到大型金融机构共存的完整的金融机构光谱。不同金融组织形式之间公平竞争,由市场而非政府或监管部门决定什么地方适合什么样的金融组织形式。在制度创新的基础上,使不同的金融机构能够较好地依托不同的运作平台发挥各自的优势,满足不同层次的金融需求。按照金融分层的原则允许不同形式的金融组织平等竞争,通过市场机制选择优胜者。二是农信社不能包打天下,要因地制宜设置金融机构。继续按照放宽准入、深化改革、健全风险防控机制的原则,促进农村金融适度竞争。大型商业银行在一些民营企业、小微企业金融服务发展较好的地市分支机构,可引进民资和外资,改造成子行。同时,可探索员工持股,充分调动和发挥员工的积极性。探索“控股公司——村镇银行”模式,如中国银行与新加坡淡马锡共同出资设立控股公司,在各地发起设立村镇银行;这以模式还需进一步完善。这两种模式形成的中小银行既能发挥大型商业银行网络、品牌、科技上的优势,又下沉基层,贴近市场,发挥本地化的信息优势,相对大银行能更好地服务民营企业、小微企业。以强化竞争深化农村信用社改革。打破县以下(乡镇层面)农村信用社作为唯一金融机构的垄断,允许农村信用社在同地市相邻县区开展服务,强化市场竞争。深化开发性政策性金融机构改革。厘清政策性业务与商业可持续业务的边界,财政部应明确政策性业务范围并落实政策性业务的补贴责任,两类业务分账管理或设立子公司实现法人隔离,加强监管,完善公司治理。发挥非存款类放贷组织的积极作用。推动《非存款类放贷组织条例》出台,按是否吸收公众存款而非是否金融机构的理念,规范监管小贷公司等非存款类放贷组织,对其牌照管理、设立条件、业务经营、法律责任等都做出明确规定。三是完善农村金融生态环境。通过健全农业保险体系,建设农村各种形式的担保体系,完善农业灾害风险转移分摊机制。深入总结和推广经验,推进农村信用体系建设、完善农村支付体系和工具等金融基础设施建设,更多利用互联网等电子信息平台,向现代农业经营主体提供多种信息服务,帮助其实现有效的资金配置和风险管理。推进金融机构产品和服务创新,加大对重点领域支持力度。鼓励金融机构结合处于不同经济发展阶段地区的需求,开发适合新型农户创业、消费、家庭理财的微型金融产品和服务,适合规模化农业经营主体的覆盖产业链的融资、风险管理、资本化经营等多种需求的产品和服务,支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。深入推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务。持续推进农业保险扩面、增品、提标,扩大银行与保险公司合作,发展保证保险贷款产品。加大对农业规模经营、绿色农业、农村电商和乡村休闲旅游产业等新产业新业态的支持力度。结合落实G20数字普惠金融高级原则和互联网金融专项整治,大力发展规范可持续的农村电子商务平台以及相关金融服务。

  第三,建立及时校正和市场化退出机制,构建“有进有出”的市场秩序。一是完善农村金融机构的公司治理机制。由于农村金融机构比较分散,监管起来比较困难,信息的真实性存在疑问,必须健全农村金融机构的治理结构,增强其经营的透明度,有效的监管机制才能发挥作用。二是放宽准入条件,加大农村中小金融机构和民营银行的开放力度。适当放开农村中小金融机构(农信社和村镇银行)的经营区域限制,允许符合条件的机构在相邻县区开展服务。积极探索利用金融科技有效扩展金融服务覆盖面,实现以较低成本更高质量服务于乡村振兴等国家战略。三是建立及时校正机制。有效的监管机制应是正向激励的机制,监管正向激励机制最关键的政策是“及时校正措施”。当金融机构资本充足率或其他绩效指标超出某临界值,监管部门就应马上采取措施限制其业务发展和限制分红等,使信用社感到非常强的紧箍咒作用;如果再往下滑,监管机构就应要求收购兼并;最后要在资能抵债之前关闭问题机构。四是建立及时有效的市场化退出机制。建立退出机制的关键是对中小存款人如何保护和补偿的问题,需要更好地发挥存款保险机制的作用。针对农业和农村中小企业贷款以及农村中小金融机构的特点,加强监管部门、存款保险机构和地方政府协调联动,形成市场化的退出机制。鼓励优质的农村中小金融机构兼并高风险机构。但要特别注意,这种兼并必须是基于优质机构的市场选择,而不是行政“拉郎配”,更不能用于掩盖风险和逃避追责。

  第四,借助数字技术变革,推动农村数字金融发展。一是重视数字普惠金融可能带来的数字鸿沟问题。农村金融的服务对象主要是弱势群体,由于受教育程度低、收入低、年龄大,对数字技术的理解能力低、互联网金融应用水平低、承担风险能力弱,需要金融部门加以特别关注。金融“数字鸿沟”实质上是技术进步给大多数人带来福利的同时,可能使少数弱势群体利益受到一定影响。这在历史上屡见不鲜,也是自然规律使然需要从供给侧推进金融机构改革,鼓励金融机构开发针对弱势群体的互联网金融产品和服务。同时注重普惠金融发展形式的多样化,线上线下相结合,传统金融、数字金融相结合,不搞千篇一律。二是加强基础监管制度建设,补齐监管短板。要针对数字金融风险传播速度快、范围广、隐蔽性强等特点,在流动性风险、信用风险、操作风险防范上,加快健全有效的基础监管制度,加强综合监管、协调监管、功能监管。同时加大监管技术创新力度,充分运用大数据技术丰富监管信息,完善监管手段、改善监管方式,努力提升数字金融监管有效性。三是防范打击披着数字普惠金融外衣的非法金融活动。数字技术是中性的,数字普惠也是中性的,先进技术在促进普惠金融乃至整个金融业发展的同时,也有可能被不法分子利用。地方政府和相关监管部门应采取断然措施,依照《刑法》和有关司法解释有效识别这些伪金融创新,区分创新与犯罪,打早打小打准,依法惩处非法金融活动。自律机构要规范数字普惠金融机构的信息披露,严厉打击虚假违法宣传,落实投资者适当性管理,强调“卖者有责”。四是积极探索综合性的消费者保护机制,建立多元的金融消费纠纷解决机制。动员社会各方力量共同普及数字普惠金融知识,提高公众金融素养,加强风险提示与教育,引导树立“买者自负”的投资理念,构建金融消费者教育的长效机制。五是加强大数据背景下的数据安全和个人隐私保护。当前,全球都面临技术发展迅速而数据保护不足的问题,个人隐私信息泄露重大案件频发。如何使数据主体获得尊重和安全感,也推动数据市场的有序发展,成为提升金融创新和服务能力的重大课题。要利用数字金融发展普惠金融,首先要能保障数据主体的保密权,以及获取、利用、支配其信息的权利,允许或者不允许他人获悉或者使用自己信息的权利。

  本书的初稿完成于2018年。在不断的修改过程中,作者发现农村金融的很多问题近20年并没有取得根本性的突破。本书也收录了笔者之前发表的一些文章。读者会发现作者10年前甚至15年前在文章中提出的结论在当前仍然适用。

  本书得到了杨骏博士、雷曜博士、钟震博士、程恩江博士和赖金昌先生的大力支持和帮助。本书内容主要是基于中国金融四十人论坛课题“农村金融改革与重构”、国家自然科学基金重点项目“中国金融体系的演化规律和变革管理”(项目编号:71733004),以及国家自然科学基金重大项目“防范化解重大金融风险——宏观视角与政策应对”(项目编号:71850001)的研究成果。