中国式产能过剩：风险•症结•治理

纪志宏 纪　敏 等著

中国金融出版社 2018年4月

推荐语

王昌林（国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长）

　　本书理论联系实际，分析全面深入，数据资料性详实，逻辑结构严密，是目前我所见到的在产能过剩研究方面比较好的一部书。作为一个长期从事产业经济、宏观经济研究的学者，看了该书，使我增长了许多有关去产能方面的知识，深受启发。我相信该书对有关从事经济管理和研究的工作者具有重要参考价值，值得大家一读。

祝宝良（国家信息中心首席经济师）         
                       
　　适应新常态，逐步化解过剩产能和构建长效机制，是新时期深化供给侧结构性改革的重要方面。本书在全面梳理产能过剩的概念、测度及特征的基础上，深入分析了我国产能过剩的成因和风险。特别是，作者总结了国内外去产能的经验和教训，并提出了一系列创新性的解决方案，对下一步改革的推进做了有益探讨。

苗长兴（工业和信息化部中小企业发展促进中心主任）

　　本书内容丰富，从产能过剩的衡量标准，到我国产能过剩的现状特征、形成原因、引发风险和治理措施，以及国外经济体治理产能过剩经验等均有涉及，比较全面地分析了我国产能过剩的阶段性特征和治理思路。该书在产能过剩本身数据较少的情况下，从人民银行掌握的设备利用扩散指数角度对产能过剩现状进行全面分析，很有新意；并针对我国产能过剩复杂特征，从国家宏观经济层面多角度分析了产能过剩的形成原因及治理措施，特别是在金融方面提出了一些创新性措施，很有参考价值。
 

作者简介

　　纪志宏：中国金融四十人论坛成员。1995年以来，先后在中国人民银行货币政策司、研究局、金融市场司工作。清华大学五道口金融学院博士生导师，中国人民银行金融研究所博士后流动站学术委员会成员。主持写作的《城镇化融资创新机制》被评为中国金融四十人论坛年度金融书籍。

　　纪敏：中国金融四十人论坛特邀成员。曾在高校任教。1993年以来，一直在中国人民银行研究机构工作。中国人民银行金融研究所博士后流动站学术委员会成员。主要参与写作的《城镇化融资创新机制》《新货币政策框架传导机制》被评为中国金融四十人论坛年度金融书籍。
 

内容简介

　　本书为中国金融四十人论坛课题“产能过剩风险评估及化解方案研究”的成果，以20世纪90年代以来我国四次较为明显的产能过剩现象为背景，从理论分析、历史比较、国际比较、经济周期、发展阶段变化以及体制机制等多维视角，对中国式产能过剩的现象、成因、风险以及背后的体制机制症结作了全景式剖析。同时对中国经济从高速发展转向高质量发展过程中，如何构建产能过剩治理的市场化长效机制，提出了以深化供给侧结构性改革为政策主线的系统性治理框架及具体建议。

目录

第一章 产能过剩的界定与衡量

一、产能过剩的定义
二、产能过剩的测度方法
三、产能过剩的衡量标准
四、产能过剩的细分差异

第二章 中国产能过剩的现状特征

一、国家发展改革委对我国产能过剩状况的判断
二、中国产能过剩的主要特征
三、工业产能利用率贡献度分析

第三章 “中国式”产能过剩的成因分析

一、有关我国产能过剩体制性成因的文献综述
二、产能利用率影响因素的实证分析
三、“中国式”产能过剩的成因及政策启示

第四章 产能过剩的风险

一、制造业产能过剩制约了经济增速回升
二、产能过剩加剧可能带来经济通缩风险
三、去产能带来失业率上升的风险
四、产能过剩行业杠杆率持续上升增大债务风险
五、产能过剩行业资金链断裂可能引发系统性金融风险

第五章 产能过剩治理的境外经验

一、美国产能过剩治理的主要做法
二、日本产能过剩治理的主要做法
三、德国产能过剩治理的主要做法
四、韩国产能过剩治理的主要做法
五、台湾地区产能过剩治理的主要做法
六、经验启示

第六章 去产能的环境特征变化及历史经验梳理

一、本轮去产能面临的环境特征
二、产能过剩治理环境的优劣比较
三、两次去产能的成效和问题
四、历次去产能的经验、不足及启示

第七章 产能过剩治理的总体思路

一、健全市场出清机制是化解过剩产能的根本
二、市场化产能调节机制的关键是深化供给侧改革
三、转变政府职能有助于更好地市场化去产能

第八章 产业政策与产能过剩治理

一、产业政策中市场与政府的关系
二、产业政策转型的基本方向
三、化解过剩产能的产业政策设计

第九章 税收与产能过剩治理

一、税收角度的产能过剩成因
二、国外利用税收化解产能过剩的经验
三、运用税收化解产能过剩的政策建议

第十章 金融与产能过剩治理

一、金融支持化解产能过剩要处理好几个关系
二、金融支持化解产能过剩存在的具体问题
三、进一步加强金融支持化解产能过剩矛盾的政策建议

第十一章 企业“走出去”与过剩产能化解

一、中国企业“走出去”的机遇与挑战
二、推进“一带一路”战略与国际产能合作
三、金融支持企业“走出去”的政策建议

参考文献

前言

　　20世纪90年代末至今，我国已有四次较为严重的产能过剩，而且程度一次比一次严重，可谓 “屡犯屡治，屡治屡犯”的痼疾，是中国经济传统增长方式下典型的“旧常态”特征之一。当前，中国正逐渐告别以高增长、高投资、高出口、高污染和高能耗为特征的“旧常态”，开始步入速度换挡、结构优化、动力转换的“新常态”，正由高速发展转向高质量发展阶段，发展的体制机制、国际经济和国内经济环境正在发生深刻变化。如何主动适应新常态，对症下药，标本兼治，逐步化解过剩产能和构建长效化治理机制，是新时期深化供给侧结构性改革的重要方面。

一、20世纪90年代以来中国的四次产能过剩

　　2０世纪90年代中后期，改革开放下的中国经济持续高速增长，有效供给能力显著增强，长期存在的一般性商品供不应求状态基本结束，买方市场格局初步形成。与此同时，部分行业非理性扩张严重，产能过剩问题悄然累积，并表现得越来越突出。从1998年开始，政府先后对产能过剩进行了四次集中治理。

　　第一次集中治理产能过剩是1998—2000年。这次治理产能过剩的背景，是1997年亚洲金融危机爆发后，中国经济内外需均较为低迷，国内出现通货紧缩，有些行业开工率降至35％~45％，大量企业出现经营亏损，产品积压严重。ꎮ 这一时期化解过剩产能的主要措施包括限产压库、限制投资，同时大力淘汰有关行业过剩产能，如对纺织业限产压锭，对煤炭、冶金等部门“小厂小矿”强制关停等。ꎮ

　　第二次集中治理是2003—2006年。在此期间，中国经济内外需增长强劲，一些部门投资过热，通货膨胀压力加大。这次治理突出了对钢铁、电解铝、水泥三部门的调控，采用供地、融资、核准、行政检查等手段限制这些行业投资。

　　第三次集中治理是2008年国际金融危机爆发以来到2013年。2008年下半年，受国际金融危机爆发影响，中国经济增速急剧下滑，产能过剩迅速显现。在这一背景下，国家出台了一揽子经济刺激计划，包括新增4万亿投资，以及10大产业振兴规划等，力图从供给和需求同时发力化解过剩产能。经济刺激计划一方面有效扩大了需求，有力促进了中国经济回升；另一方面短期内投资的迅速扩张，也会不可避免地加剧产能过剩。2009年9月，国务院下发了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，强调部分行业产能过剩需引起高度重视。

　　第四次集中治理为2013年10月至今。2013年10月，国务院再次下发 《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，主要措施包括: (１) 强化产能过剩行业供给管理，针对过剩行业新增、违规在建、违规建成以及责令淘汰的各环节过剩产能ꎬ 制定详细治理对策。(２) 重视需求端管理，多渠道为过剩产能创造需求。(３) 对产能过剩行业分类施策，有的通过市场机制和环保杠杆淘汰；有的以促进产业升级为主；有的着力培育市场需求。同时在政策上强调综合配套，通过完善金融、财政、土地等全方面支持政策，积极推进产业兼并、重组和海外转移。该意见是第一部治理产能过剩的综合性政策文件，体现了中央政府高度重视治理产能过剩以及强调综合治理的新思路。特别是2015年末召开的中央经济工作会议，将去产能列为“三去一降一补”的供给侧结构性改革五大任务之首。随后2016年初，ꎬ 国务院确定了钢铁、煤炭两个重点去产能行业，先后印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出了未来5年煤炭行业减少10亿吨产能，钢铁行业淘汰1亿~1.5亿吨产能的总目标。过去两年，钢铁、煤炭淘汰过剩产能目标均已超额实现，产能利用率明显提升。

二、中国式产能过剩的特征及成因

　　从全球主要经济体经验看，无论是微观上的竞争策略需要，还是宏观上的周期波动使然，产能利用率都不可能达到100％。不同行业由于经济技术特点差异ꎬ 产业利用率也有所不同，适度的、符合行业特点的产能过剩，是市场经济下的一种常态。此外，传统产业向新兴产业转型升级阶段，主要发达国家传统产业产能利用率都经历过大幅下降，例如美国钢铁工业产能利用率就从高峰期的80％ 以上，下跌到60％ 左右，这一变化幅度显然超出了正常的经济周期波动，更多是经济发展阶段变化导致的产业结构转型升级。ꎮ

　　我国的产能过剩明显不同于发达国家。过去30多年来，产能过剩始终与高速成长的中国经济如影随形，涉及行业范围之广、程度之深、频率之高、持续时间之长，都不是企业竞争策略、宏观周期波动以及正常的产业结构转型所能解释的，必须从中国经济增长模式这一大背景出发，寻求内在的体制机制成因。仅从时间跨度上看，产能过剩矛盾变得逐渐突出，始于20世纪90年代后期；但从整体经济波动幅度看，20世纪90年代末以来则逐渐缩小。二者之间的不一致，需要我们跳出需求周期，从发展阶段、供给侧变化等更为宽泛的视角寻求答案。

　　从发展阶段看，20世纪90年代以来到本世纪前10年，是我国工业化、城镇化快速发展时期。这一阶段尽管钢铁等重化工业产能高速增长，但过剩问题并不突出。以钢铁产业为例，1998—2006年这一时期，尽管粗钢产能产量增长最快，增速都在15%以上，最高可达27%以上，但多数年份表观消费量仍高于产量，产能利用率一般在80%以上，被业界称为“黄金十年”。之所以如此，除周期性政策调控因素影响外，主要得益于出口大幅增长和住房制度改革的推动，这两方面因素显然都与发展阶段特征有关。同样，2009年以来，尽管钢铁产量增速逐渐下降，但除了实施大规模刺激政策的2009—2011年外，2012年以来，钢铁产能利用率迅速下滑到70%，2015年下滑到66%。甚至在经历2016年、2017年连续两年的大规模去产能之后，产能利用率也只回升到76%左右的水平。以上两个阶段的对比，背后可能反映了我国需求结构、产业结构的阶段性特征变化。事实上，尽管GDP增速从过去的两位数逐渐放缓到一位数，但仍有6.5%以上的速度，名义GDP总量10年来更是扩大了近3倍，但钢材表观消费量从1995年的1亿吨持续增长到2014年的7亿吨后，近年来已开始出现绝对下降，单位GDP增长的吨钢消耗更是已持续下降多年。这一变化与近年来我国服务业占比持续上升是一致的，也说明部分行业的产能过剩，可能是再也回不去的绝对过剩，是工业化、城镇化发展到相当程度后，再往前发展必然要经历的阵痛。

　　尽管经济发展过程中需求结构变迁可能导致结构性产能过剩，但不可否认多年来居高不下，至今仍高达50%左右的投资率，无疑是我们观察中国式产能过剩问题的一个重要视角。事实上，中国的投资率之高，不仅较之美国等发达经济体，而且较之印度等新兴经济体30%左右的水平，也高出很多。持续的高投资在带来高增长的同时，也必然会带来产能供给的持续性大幅增长。只要观察一下钢铁、煤炭、电解铝等行业的产能已是全球表观消费量的数倍，就明白问题的答案，显然已不是周期性需求波动乃至发展阶段变化所能解释的。

　　进一步探讨投资持续高增长背后的动因，需要观察投资增长与投资回报率变动的关系。通过增量资本产出比计算的投资产出弹性，由2000年的4.03下降到2005年的3.05、2013年的2.08、2016年的1.68。尤其从2008年至今，虽出现了一定反弹，但资本回报率总体呈下降趋势。投资持续高增长的同时投资回报率却显著下降，表明本应对产能供给形成约束的投资回报率并没有充分发挥作用。

　　进一步探讨投资回报约束机制为何失效？就不能不联系到一系列体制机制问题。诸如GDP挂帅的考核体系，地方政府的增长锦标赛，市场主体的预算软约束，刚性兑付的金融市场，不尽合理的工业地价、能源价格、税收激励，过于宽松的环境约束等，都可能使得本该发挥作用的市场约束变得软弱无力。于是无论是传统产业还是新兴产业，在不尽合理的价格和激励机制下，经历过一个短期繁荣后，最终似乎都难逃过剩的宿命。

　　在讨论中国式产能过剩时，另一个难以回避的问题，就是产业政策。稍加观察就不难发现，大凡产能过剩行业，往往也是产业政策聚焦的领域，从钢铁、煤炭、电解铝等传统产业到光伏、电动车等新兴产业，莫不如此。尽管产业政策的是非功过并无定论，是否继续保留也有争议，但普遍认为实施方式需要转型。理论上，如同计划经济一样，由政府事先确定优先发展重点，并给予各种资源倾斜的选择性产业政策，往往难以摆脱信息不对称和激励不相容的制约，一来政府确定的优先重点可能并不符合市场需求，尤其是容易将周期性短缺当作趋势性变化，将经济增长较快时出现的一些供给瓶颈，当成常态化、趋势性的短板来补，结果产能过剩行业越来越多，短板也补成长板。比如钢铁、煤炭、电力产能的大幅扩张，就始于对2004年经济过热时煤电油运暂时性紧张造成的误判。钢铁细分行业中产能过剩较为严重的板材，原先就是最大的短板。但事实上以智能手机为代表的数字技术的革命性发展，就可能导致对视听设备以及相应板材需求的大大下降，这可能是板材生产至今仍处于严重过剩的原因之一。二来即使优先发展产业的确定侥幸正确，政府确定并大力倾斜的具体企业也不一定是真正的行业龙头，整个行业结构也往往不尽合理。以上两点叠加起来，就容易出现产业政策越是关照的行业，越容易过剩，行业整体竞争力反而弱于市场自然选择而形成的强势产业。

三、中国式产能过剩的风险及治理对策

　　产能过剩的危害无须赘述，价格下跌、利润下降甚至亏损、债台高筑等种种表现，说到底是资源配置的浪费。除此之外，容易被忽视的一点，则是不合理结构或体制扭曲的固化，以及对新动能、新产业的挤出。事实上，产能过剩之所以屡治屡犯，一次比一次严重，固然有体制机制的沉疴痼疾，但自身的“大而不倒”也是一个重要因素。每次集中治理过剩产能，都倾向于在原有技术路径基础上提高准入标准，整顿后行业集中度虽不断上升，但也会因此固化行业发展的技术路径，人为错过一些颠覆性创新。即所谓“大者为王”的生存法则虽屡受诟病，但在历次清理整顿中倒也屡试不爽，幸免于“去”。钢铁、化工、船舶、电信等产能过剩行业之所以大而不强，既有产业政策对市场需求和技术发展路径的误判，也是对现有利益格局的人为迁就使然，新技术新产业新动能的发育空间自然受限。

　　以上关于中国式产能过剩症结的种种分析，投资回报软约束也好，要素价格、税收激励不当也罢，甚至包括产业政策转型不及时在内，归结到一个基本点，就是政府和市场关系的失衡。与此同时，随着中国经济步入新常态，治理过剩产能已从过去简单的数量增减、转移和创造需求，转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。这一背景下，治理产能过剩风险的总体思路，也要围绕党的十九大指出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的总体目标，以市场化为导向，围绕让市场出清机制如何更好地发挥作用展开；政府的作用，也要相应转向创造优质的市场环境和市场秩序，退出微观领域的过度干预。正如党的十九大所指出的，经济体制改革要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反映灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。按照这一改革方向，未来一个时期治理产能过剩在体制机制上的改革重点是：

　　搞对价格。以市场供求为基础，正确、灵活反映资源稀缺性的价格形成机制，是市场经济实现资源优化配置的基础。如果市场有效，量上的扭曲（产能过剩）和价上的扭曲实际是同一问题的两面。尽管产能过剩行业的产品价格早已放开（PPI持续下跌就是明证），但形成产能的土地、能源、资金以及税费等要素价格仍受到不同程度管制，需要加快改革。需要指出的是，较之20世纪改革开放中早期以放为主的价格改革，当今的价格改革需要更多触动体制机制等深层矛盾。比如提高工业用地价格固然有利于抑制产能过剩，但如果不改变至今仍然基本沿袭的计划经济土地供应体制，形不成有效的土地市场，则可能带来新的扭曲而影响资源配置效率。再比如利率市场化改革如果不能有效解决国有企业和民营企业信用评价的双轨制，则放开资金价格就仍可能有利于国企不利于民企融资，抑制产能过剩和提升产能效率就仍可能受到影响。正因如此，这里所强调的搞对价格，并非狭义上商品和服务价格放开，甚至也不是更为广义意义上要素价格放开，而是包括市场公允价格形成机制在内的要素自由流动、企业优胜劣汰的公平竞争环境的创造。

　　转变职能。价格等市场机制对资源配置发挥决定性作用的前提，是政府更好地发挥作用。为此政府职能要从直接的资源配置，转向为市场竞争机制发挥作用创造良好环境。这其中，首先需要完善中央政府对地方政府的政绩考核体系，重构地方官员激励机制，弱化以GDP为导向的政绩考核指标，强调就业、环保和民生改善等项目的重要性，促使地方政府由生产型、建设型政府向服务型政府转变。其次，创造公平竞争的营商环境。根据世界银行发布的基于截至2017年6月1日数据进行评估的营商环境报告，我国总体得分在190个经济体中位列第78位，排名与上年持平。其中，中国通过改革，在开办企业和企业纳税两大方面进步较大。但在信贷获取、办理破产、执行合同、保护少数投资者和财产登记方面，仍有较大提升空间。应围绕党的十九大提出的产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序等要求，不断改善营商环境。最后要理顺中央和地方政府的关系。从宪法层面明确各级政府的职能、权限和责任，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例，在现行财政分权制度下，建立弹性转移支付制度，增强地方财力的稳定性；同时在精减财政层级的基础上，实现各级预算相对独立自求平衡。通过多种途径加强政府能力建设，提高决策的科学性。

　　鼓励创新。创新是从根本上提升供给质量和产能竞争力的关键。一是创新重在市场需求、重在应用、重在调动市场主体积极性，相关政策支持应更多向企业倾斜。通过深化科技体制等改革，建立以企业为主体、从市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系。二是重在营造宽容、公平的营商环境，倡导创新文化，加强知识产权保护，容忍失败，舍得花钱买小概率事件。比如鼓励创新的税收政策，要从中后端向前端转移；加大研发费用加计扣除力度，健全鼓励创新的股权激励税收优惠；有效保护知识产权等各类产权，保障创业创新的积极性。三是创新重在人才，要从制度上尊重人力资源对创新的关键作用，大幅度提高科研经费支出的人力资源比重，加大对创新人才在住房、教育、医疗等方面的保障和支持力度，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才。

　　政策转型。总体看，我国经济总供求关系已发生深刻变化，着力提升产能质量成为主要矛盾。同时市场化程度明显提高，产能利用率与产品价格以及要素可得性、要素成本的关联性明显增强，环境约束也逐步趋紧。这一背景下，产业政策功能定位，应从选择性向功能型转变，即产业政策不再或不仅仅是政府选择产业优先重点，而是给市场试错创造一个公平竞争、容忍失败的良好环境，让优先发展的产业在市场创新和竞争中被自发地“选择”出来。一是政府主导的选择性产业政策应大幅“瘦身”，逐步从一般竞争性领域退出，聚焦于抢占国际竞争制高点的战略性前瞻性领域、国家安全领域、技术受制于人的领域以及补短板的领域等。二是在支持对象上，要从过去重点支持大企业、国有企业，向一视同仁支持各种规模、各种所有制企业转变。三是在实施方式上，要从“事前审批、以批代管”为主向“负面清单+事中事后管理”模式转变。四是创新政策支持方式，尽可能避免破坏市场公平竞争，少用倾斜性补贴等不公平措施，多用普惠性减税等手段；少用事前补助支持方式，多用市场采购、以奖代补等事后奖励措施；少用直接补贴企业方式，更多转向为企业提供及时有效的信息、创造外部发展环境等公共服务。

　　激活市场。当前不同行业、企业市场竞争标准、环境约束标准不统一，准入上有严有松，门槛有高有低，税费优惠有多有少，招商引资措施五花八门，必然造成市场不公平竞争从而丧失市场活力。一是要深化“放管服”改革，全面实施市场准入负面清单制度。除少数国防军工等涉及国家安全的行业外，绝大多数竞争性行业的准入，应从正面清单逐渐转向环评、土地使用、技术标准、公众安全等负面清单。二是要深化国有企业改革，在分类基础上，改革国有资产授权经营体制，依托资本运营公司和投资公司平台推动混合所有制改革和企业重组。加快国有企业布局优化、结构调整、战略性重组，通过国有企业有进有退的优化调整，提升资源配置效率，做强做优做大国有资本。三是要规范地方政府投融资行为，实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，消除资源浪费、重复建设和产能过剩等不良后果的微观基础。四是要健全企业市场化法制化退出机制，大力完善配套政策，推进企业破产重组。

　　强化约束。环保成本不完全，是产能过剩的重要因素，也是构建防范产能过剩风险长效机制以及构建绿色低碳循环发展的现代化经济体系的重点。一是要在完善污染排放、能耗、技术测定标准基础上，逐步提高准入门槛；二是在深化环评机制改革的基础上，逐步加大环境执法力度；三是在深化环境资源税费改革的基础上，实施总量配额限制下的碳排放交易试点，扩大试点地区和行业，有效提升环境排放权的市场价值，运用市场化手段减排；四是在健全碳排放权交易市场的同时，大力发展基于排放权、交易权的抵押融资，加快构建有效的绿色金融体系，拓展融资渠道。

　　金融创新。去产能和去杠杆是一枚硬币的两面。去产能过程中的债务处置既是难点，也是机遇。难点在于损失分摊，机遇在于未来收益。如何将难点转化为机遇，损失转化为收益，关键在于处置方式是否市场化。从当前看，无论是大的体制机制环境，还是金融市场本身，市场化程度都有了显著提升，去产能过程中的债务处置，更有条件在市场化、法治化的轨道下进行。一是坚持稳健中性的货币政策，把握好总量松紧力度，维护流动性合理稳定，为去产能去杠杆创造良好的货币金融环境。二是发挥金融市场在信息处理和风险管理上的优势，优化产能配置。比如可在财政贴息等手段支持下，鼓励企业或金融机构在金融市场公开或定向发行与去产能数量挂钩的重组基金或并购债券，然后用募集资金实施兼并重组，同时基金或债券能够在二级市场交易，并可发行对应的信用衍生工具对冲风险。真正将该留的留下，该去的去掉，该改的改好，在去产能过程中实现资源优化配置。三是从法律、制度和政策上完善不良资产处置的制度安排，一方面要改革不良资产考核的监管制度，鼓励金融机构及时充分暴露不良资产；另一方面要健全不良资产以及债券违约的风险损失分摊机制。四是健全金融市场退出机制。发挥存款保险制度等保护机制的作用，按照市场净值而非预期收益率发行理财及资产管理产品，鼓励打破刚性兑付；大力运用破产方式处置僵尸企业，同时实现对具有拯救价值的企业的规范救助，完善破产处置中涉及的债务处置、信用记录、税收、职工安置等政策，在化解过剩产能风险的同时改善营商环境。

　　鼓励“走出去”。本轮去产能外部环境的一个巨大变化，就是经济金融全球化的深入发展，创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易投资生产网络成为必然。我国外汇储备充足，装备制造业较为发达，基础设施建设能力强，劳动力较为充足，这些条件为开展国际产能合作奠定了坚实基础。近年来，在“一带一路”战略支撑下，我国对外投资快速增长，2015年和2016年已连续两年超过外商直接投资，投资范围几乎涉及国民经济所有重要行业。从金融支持看，下一步应按照国家适当引导、市场主导、企业和金融机构自主决策自担风险的原则，加快构建多元化、广覆盖、可持续的对外投资金融服务体系，为企业开展国际产能合作提供必要的规模大、期限长、利率适度的融资和风险对冲管理服务，推动国际产能合作走向深入。

　　最后需要指出的是，以上所列健全市场化治理产能过剩的种种要义，要能够得到有效实施，还需要一个正确的宏观政策环境。比较本轮去产能和过去几次去产能，一个重要变化是宏观政策，特别是决定总需求的货币政策，从实际偏松逐渐转向稳健。近年来，无论是M2以及社会融资规模增速的逐渐放缓，还是利率水平的逐渐上升，都是各种去产能措施能够有效实施的必要条件和合理结果。如果货币及债务增长这个总闸门管不住，过剩产能就会因缺乏必要的压力难以去化；即使在行政高压下暂时去了产能，也会因供求关系及价格变化起死回生，重新陷入产能过剩。从这个意义上说，本轮去产能的效果能否持续，还取决于今后一个时期宏观政策能否保持定力，货币政策和宏观审慎的双支柱调控框架能否健全，以供给侧结构性改革而非扩大需求作为政策主线的方向能否坚持。唯其如此，我国经济从高速增长转向高质量发展的转型才能真正实现，产能过剩问题的治理也才能走出屡犯屡治、屡治屡犯的怪圈，真正回归为市场经济体一个正常的周期性波动现象。