金融秩序与行为监管——构建金融业行为监管与消费者保护体系

孙天琦　等著

中国金融出版社　2019年04月

作者简介

　　孙天琦，男，陕西韩城人，经济学博士，国务院特殊津贴专家，中国金融四十人论坛特邀成员。先后担任人民银行西安分行调统处处长、办公室主任和研究处处长，中国人民银行研究局局长助理、金融消费权益保护局（上海）副局长，国家外汇管理局经常项目管理司司长、综合司（政策法规司）司长，2018年8月任国家外汇管理局总会计师。

本书简介

　　金融消费者、投资者乃金融业之“本”。唯“本”固，“业”方安。加强行为监管，是金融秩序得以维护的保证，否则必失序、出乱象。次贷危机后，加强行为监管和金融消费者保护成为国际共识，也成为我国金融业改革的重要内容之一。本书详细介绍了危机后，相关国家和国际组织从法律、规则与监管架构等方面强化金融消费者保护和行为监管的良好实践。

　　本书为中国金融四十人论坛课题“我国金融监管改革中行为监管体系的构建”的研究成果，对目前我国金融业行为监管中存在的主要问题进行剖析，主要包括：法律体系不健全，横向部门间、纵向中央地方间监管空白填补慢，对日常行为监管和具体的消费者保护工作能推则推避而远之，抓住问题后罚则太轻威慑太小，消费者金融知识欠缺，市场供求双方的诚信意识还有待加强等等，导致市场乱象周而复始，教训深刻。

　　“九层之台，起于累土。千里之堤，毁于蚁穴”。鉴于此，本书提出，在本轮金融监管改革中，我国应通过完善金融业行为监管和消费者保护法律体系，加强行为监管，强化金融机构行为风险管理，增强市场诚信意识，重视金融知识普及，提高金融消费者素养等，建立有效的行为监管和金融消费者保护体系，从长远巩固金融风险攻坚战、金融乱象整治的成果，夯实金融稳定与安全的微观基础。

目录

第一章 行为监管与金融消费者保护的理论分析
 
一、从政治学角度的分析 
二、从经济学角度的分析 
三、从法理角度的分析  
四、行为风险、行为监管和金融消费者保护 
五、审慎监管和行为监管
六、小结 
                                          
第二章 行为监管与金融消费者保护的国际改革进展
 
一、世界银行发布《金融消费者保护的良好经验》
二、世界银行扶贫咨询组织（CGAP）发布《在新兴市场和发展中经济体实行消费者保护——对银行监管者的技术指导意见》 
三、世界银行发布《消费者保护与消费者自身金融素养的全球调查报告》
四、国际复兴开发银行发布《金融消费者保护的制度安排》 
五、二十国集团（G20）发布《数字普惠金融高级原则（2016）》
六、巴塞尔框架下的行为监管理念
七、重视行为经济学在金融消费者保护中的运用
八、重视对特殊金融消费者群体的保护实践 
九、典型国家行为监管与金融消费者保护的实践

第三章  我国行为监管与金融消费者保护的现状、问题与对策建议

一、我国行为监管与金融消费者保护的现状 
二、目前我国行为监管与金融消费者保护体系中存在的主要问题
三、政策建议

第四章  我国金融科技发展中的行为监管与金融消费者保护 

一、我国金融科技发展中监管部门重视行为监管和金融消费者保护
二、我国金融科技发展中行为监管和金融消费者保护面临的挑战 
三、着重需要解决的几个问题

第五章 富国银行“200多万幽灵账户”的案例分析
 
一、背景
二、基层员工责任分析 
三、高管层的责任 
四、公司治理和公司文化层面的分析
五、金融监管部门、行业协会及金融消费者视角的责任分析
六、“幽灵账户”案的启示 

第六章 我国外汇批发市场的行为监管
 
一、我国外汇批发市场行为监管现状
二、加强我国外汇批发市场行为监管具有现实必要性
三、外汇批发市场行为监管的国际经验 
四、完善我国外汇批发市场行为监管的政策建议

第七章  我国跨境金融服务领域的行为监管

一、何谓“跨境金融服务”
二、实践中“跨境交付”模式下的跨境金融服务的新发展——以外汇保证金交易为例
三、金融科技对跨境金融服务与金融开放具有“双刃剑”作用
四、加强“跨境交付”模式下的跨境金融服务的行为监管

附件一：富国银行独立董事及公司销售行为调查报告

附件二：英国金融业批发市场行为监管银行同业拆借市场、外汇交易市场、大宗商品交易市场

参考文献

致谢

摘要

　　金融消费者（本书取广义概念，包含投资者）乃金融业之“本”。唯“本”固，“业”方安。加强行为监管，是金融秩序得以维护的保证，否则必失序、出乱象。2015年以来，我国金融业行为监管日趋严格，但仍然存在一定不足。本书建议，应通过完善金融业行为监管和消费者保护法律体系、加强行为监管、强化金融机构行为风险管理、提高金融消费者素养等方面，建立有效的行为监管和金融消费者保护体系，从长远巩固金融风险攻坚战、金融乱象整治的成果，夯实金融稳定与安全的微观基础。

一、加强行为监管和金融消费者保护的必要性

　　（一）从政治角度看：习近平总书记在党的十九大报告中203次提到“人民”，并指出坚持以“人民为中心”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。强化我国行为监管与金融消费者保护体系，正是从行动上落实“以人民为中心”、践行新时代中国特色社会主义思想的重要举措。

　　（二）从经济学角度看：一是金融消费者在交易中处于弱势，需要倾斜保护。二是市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以给金融消费者提供一种保护，但因市场失灵，无法从根本上解决金融消费者保护问题。近些年行为经济学的研究也表明，消费者的行为具有系统性、长期性和可预测的偏差，需要通过市场化手段、准市场化手段（柔性政府干预）和加强监管等多种方式纠正。三是需要政府（监管者）提供监管保护，但也要不断提高监管者保护的有效性，防止政府失灵/监管失灵。四是加强金融消费者保护需要掌握好平衡，防止逆向选择、道德风险，防止阻碍创新。

　　（三）从法理角度看：人类社会在手工作坊小商品生产、简单物物交换时期，消费者和经营者博弈力量基本均等，政策取向就是丛林法则、自由竞争。当人类社会发展到全球化分工、社会化大生产、数字经济时代，单个消费者、投资者往往面对的是庞然大物----公司法人，个体消费者与经营者的博弈力量严重不对等。这个过程中，各国立法思想从形式公平向实质公平演化、从契约自由向契约公平和契约正义演化，向保护个体消费者扩展、深化。这是人类文明进步的表现。

二、目前我国金融业行为监管存在的主要问题

　　我国金融业改革、发展和开放过程中，金融服务质量不断提高，行为监管和金融消费者保护不断加强，越来越多的金融消费者享受到了金融业改革发展的好处。

　　随着金融新业态的蓬勃发展，跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务的不断增加，金融消费纠纷快速增长，涉众类案件时有发生，部分极端案件成为社会舆论关注的焦点，例如操纵股市、“e租宝”、校园贷“裸条”、各类非法交易所等。这些大致可以分为三类：第一类是操纵市场、内幕交易；第二类是经营行为不规范，误导销售，暴力催收，个人信息泄露等；第三类是非法经营金融业务，集资诈骗、资金传销等。这三大类，线上、线下都有存在，威胁经济金融安全。

　　综合分析，目前行为监管存在的问题主要有：

　　（一）法律体系方面。一是立法滞后，缺乏金融消费者保护专门性法律法规，现有规定层级低。二是机械适用“谁主张谁举证”，金融消费者举证责任过重。三是现有公益诉讼、集体诉讼无法兼顾公共利益和个人利益，且存在司法实践障碍。四是非诉第三方纠纷解决机制建设分散，缺乏统一规划，传统调解效率低、效力弱。五是以互联网为平台的跨境金融服务增多，跨境金融消费纠纷中，现有管辖方式难以保护我国消费者和投资者权益，缺乏跨境监管合作。

　　（二）金融监管者方面。一是行为监管理念存在偏差，重审慎监管、准入监管，重“出交规”，轻“上街执勤”，行为监管成为“没人要的孩子(unwanted child)”。经费和人员不足，尤其是地方，行为监管专业人员力量非常薄弱。二是存在监管真空和监管重叠，跨部门协调成本高、效率低。央地权责不清，经常出现相互推脱的现象。对新型金融服务提供商的监管上尤显突出。三是监管的三个环节上表现为“在促发展、准入管理上都很积极，有人管、甚至抢着管；出问题后的后市料理有人不想管也得管；日常行为监管都想避而远之，一推了事，监管远远不够”。各方争着想干能够显政绩、促发展的事，都想把麻烦的日常行为监管推给别人，推不出去了，就推给地方。很多地方政府也没有专业的金融监管力量的积累，有的试图推回给中央，更多的只能是层层往下推：省一级推给省会和地市，省会和地市又推给县区，重大群体性事件出来后才会重视，表现为事后、被动的运动式整顿，周而复始，教训深刻。四是行为风险发现预警不足，缺乏投诉数据分析和行为偏差监测体系。五是行为监管部门“准司法权”机制欠缺，行政处罚轻、力度小、威慑弱。六是大多监管部门对于具有检验政策是否真正落地执行的传感器功能的消费者投诉工作，能躲则躲、能推则推，不当回事，演变为涉众事件后才灭火，没有站在人民的立场考虑问题。

　　（三）金融机构方面。一是监管部门的监管指引、金融机构的内控制度执行不到位，存在政策执行的“最后一公里”问题。二是缺少行为风险管理的企业文化，合规部门在机构内部比较弱势，一些业务部门只顾业务、不顾合规。三是公司治理机制不完善，未建立行为风险监督管理和有效制衡机制。四是寡头垄断易造成“店大欺客”。五是绩效考核激进、不符合实际，激励机制不科学，导致一线经理和柜员频频“铤而走险”。六是一些新型金融服务提供商以“大数据”为名对金融消费者个人信息过度采集、滥用，有的发生严重泄露。

　　（四）金融消费者方面。一是消费者存在系统性行为偏差，容易为金融机构用以谋利。二是金融素养不足、风险意识不强，维护自身权益的能力不够。三是一些消费者责任意识和诚信意识较弱，存在“逆向选择”（交易之前的不负责任行为）和“道德风险”（交易之后的不负责任行为）。四是相关管理部门各自都开展各自的金融知识普及活动，基层金融机构全年应接不暇，疲于应付，有效性需要提高。

三、政策建议

　　“九层之台，起于累土。千里之堤，毁于蚁穴”。2008年次贷危机后，行为监管与金融消费者保护正日益成为全球金融监管改革的重要内容，更多的国家和国际组织从法律与监管架构上强化金融业行为监管。本书认为，应充分借鉴域外良好实践，针对我国行为监管和金融消费者保护存在的实际问题，精准施策，不断提升我国行为监管和金融消费者保护工作水平。

　　（一）完善金融业行为监管和消费者保护法律体系。一是出台《金融消费者保护法》，完善相关法律法规，倾斜保护金融消费者，明确举证责任倒置的适用标准和集体（公益）诉讼机制安排。二是建设统一的线上金融消费纠纷非诉解决机制（ADR）平台，线下维持现有分部门ADR模式，条件成熟时也可统一。三是互联网无国界，金融牌照必须有国界，跨境提供金融服务必须持牌经营。四是探索行为监管“域外效力”，拓展跨境监管合作和司法合作。

　　（二）加强行为监管。一是重视行为监管，处理好其与审慎监管的关系，明晰中央金融监管部门间、央地金融监管职责分工。功能监管要落地，重点是对非金融企业违法违规开展金融业务的治理不能相互推脱。二是强化行为监管能力，提高法律背景人员的比重，增加行为监管在机构准入、业务准入、高管准入等事项上的发言权重。重视金融科技在行为监管中的应用（RegTech/SuperTech）。三是建立分级监管模式，重点加强对高市场占有率机构、高风险业务的监管。四是监管部门建立全国性呼叫中心，作为“政务服务一网通办、企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次”的措施之一，便利消费者咨询和纠纷解决，把矛盾化解在基层，化解在“早”、“小”阶段。重视投诉数据库建设和数据分析，发挥投诉作为金融监管政策执行情况的温度计和传感器的积极作用。五是借鉴国外做法，建立对举报揭发（whistle blower）的重奖机制，充分发挥人民群众的力量。六是增强监管协同，探索行政、民事与刑事的有效对接、合作。七是加大对违法违规行为的处罚力度。八是在防范风险的前提下，降低市场准入门槛，提升金融业的竞争性。

　　（三）金融机构应强化行为风险管理。一是在公司治理层面强化行为风险管理体制机制。二是科学设定业绩考核目标，完善对一线柜员和管理层的激励机制。建立绩效薪酬延期支付和追回制度，对销售业绩突出或异常的员工不能只是重奖，要加强对其合规检查。三是确保监管政策和自身内控制度的执行落地。

　　（四）重视金融知识普及。受过良好教育的金融消费者是金融市场稳定的基石。一是引导金融消费者主动学习金融知识和风险特征，尤其是数字金融知识。二是通过金融知识普及，引导消费者树立“自享收益，自担风险”的意识，不断提高诚信意识。三是整合“一行两会”开展的金融知识普及活动，统一于每年九月集中开展，很多省份已经先于中央层面进行了整合。四是发挥好消费者协会、行业协会、新闻媒体、学校等其他组织在行为监管和消费者保护、金融知识普及方面的建设性作用。

　　我国金融业改革、发展和开放的深化，必须要有有效的金融业行为监管与金融消费者保护体系护航。行为监管和金融消费者保护工作非常具体，不显宏大，在长期形成的“抬头朝上”讲大故事、大战略的工作习惯下，这些工作很难进入很多人的视野，但它又是确保政策落地、防止市场失序、维护金融稳定的关键基础。只有将更多注意力转移到金融交易的需求侧——金融消费者权益的时候，而不是仅仅重视金融交易的供给侧——金融机构的发展与利益，金融乱象才能从根本上得到长久遏制，金融失序状态才能得到扭转，金融稳定才会长久实现。

致谢

　　本书是中国金融四十人论坛课题《我国金融监管改革中行为监管体系的构建》的研究成果，课题组成员包括武岳、刘宏玉、曹啸、张晓东、王昀。

　　本书得到了人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜、原人民银行纪委书记王华庆、原副行长李东荣、原副行长郭庆平的悉心指导，本书中的许多研究思路、研究结论受到领导们的启发，许多研究灵感直接来自几位领导的思想。在多年的工作中，领导们对我的关心帮助，让我受益良多。

　　感谢张晓朴、钟伟、黄益平、李东荣、张承惠等评审专家的指导，感谢课题论证会上王海明、裴光、李仁杰、许多奇等专家的意见和建议，感谢陈贵律师、王锐、张韶华、杨洋等专家的支持帮助，感谢中国金融四十人论坛金石为和中国金融出版社张铁为本书出版所做的周到安排。

　　由于水平所限，本书不可避免地存在不准确乃至谬误之处，恳请各位读者不吝赐教。