中国金融改革路线图——构建现代金融体系

径山报告课题组　著

中信出版集团　2019年4月

作者简介

　　本书由综合报告和六个分报告组成，写作成员主要包括：黄益平、殷剑峰、张斌、徐忠、纪志宏、洪磊（按章节顺序）。参与写作成员均以个人身份参与研究。

　　黄益平：中国金融四十人论坛学术委员会主席，北京大学国家发展研究院副院长，北京大学数字金融研究中心主任，主要研究领域为金融改革与数字金融。

　　殷剑峰：对外经济贸易大学金融学院教授，国家金融与发展实验室副主任，浙商银行首席经济学家，曾获孙冶方经济科学奖和胡绳青年学术奖，研究方向为宏观金融。

　　张斌：中国金融四十人论坛高级研究员，“浦山优秀论文奖”获得者，主要研究方向为中国和全球宏观经济，重点关注中国经济结构转型、人民币汇率等问题。

　　徐忠：中国金融四十人论坛成员，中国人民银行研究局局长、中国金融学会秘书长、《金融研究》主编，长期从事政策制定、金融改革和宏观经济金融研究工作。

　　纪志宏：中国金融四十人论坛成员，中国人民银行金融市场司司长。清华大学五道口金融学院博士生导师，中国人民银行金融研究所博士后流动站学术委员会成员。长期从事宏观经济形势、货币政策和金融市场研究及政策制定工作。

　　洪磊：中国金融四十人论坛理事，中国证券投资基金业协会党委书记、会长，从事基金业管理与监管工作20余年。

本书简介

　　《中国金融改革路线图》是中国金融四十人论坛主办的《径山报告》项目2018年的研究成果。由综合报告和六个分报告组成。该书围绕深化金融供给侧改革、经济增长方式转变、完善货币政策框架、资本市场改革等金融改革领域的焦点话题展开讨论，分析了金融改革政策近40年来的发展历程、现状、存在的问题及未来可能的改革方向，并围绕“构建中国现代金融体系”提出了政策建议。本书提出，政府可以从以下措施入手，来构建适应创新要求的现代化金融体系：

　　第一，真正实现让市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用；第二，进一步推进银行的商业化改造；第三，围绕信义义务发展功能健全的资本市场；第四，建立支持创新与产业升级的金融政策；第五，金融监管要守住不发生系统性金融风险的底线；第六，货币政策要从数量型向价格型框架转变；第七，完善现代金融的法律体系。

目录

一　中国金融改革的大方向

重规模、轻机制
旧模式、新挑战
三个方面的短板
融资结构、配置机制
改革的方向

二　国际视野中的中国现代金融体系建设

比较金融体系的两种视角
两种金融体系辨析
中国现代金融体系建设的方向

三　深化金融供给侧改革

实体经济转型与金融服务新需求
供求失衡与金融服务绕道
金融供给侧改革

四　构建新时代的金融体系

完善金融法律体系
构建金融调控体系
健全金融监管体系
改革金融机构体系
建设现代金融市场体系

五　构建适应创新驱动发展的金融市场体系

经济增长方式的转变
直接融资更适于支持创新驱动型经济增长
与要素驱动型经济增长相适应的金融市场体系
创新驱动型经济增长需要新型的金融市场体系
如何构建适应创新驱动型经济增长的金融市场

六　构建适应现代金融体系的货币政策框架

金融体系与货币政策
市场主导型金融体系的货币政策框架
当前金融体系对货币政策的影响
构建符合中国金融体系的货币政策框架
相关政策建议

七　推进资本市场改革

创新资本形成能力是现代金融体系的基石
发展以资本市场为主的现代金融体系
我国资本市场现状与问题
建设现代资本市场的政策建议

附录   专家评论

参考文献

后记

序 言

中国金融体系改革要明确顶层设计、具体目标和实施路径

姜建清[1]

　　《中国金融改革路线图》（又简称《2018·径山报告》）是一部深入、全面论述中国现代金融体系建设的著作。习近平总书记在党的十九大报告中提出“建设现代化经济体系”这一战略目标，而现代金融体系是现代化经济体系中的一个重要的、核心的组成部分。在改革开放四十周年这个具有重要历史意义的时间节点，对“构建现代金融体系”进行系统研究是非常必要的，具有理论意义和现实意义。

发展中国家的金融体系需要理论和实践层面的深入研究

　　发展中国家的金融体系，无论在理论还是实践层面上，都有待进一步深入研究，这也是全世界金融体系研究的短板。特别是对中国这样一个经济、金融体量如此庞大的发展中国家，这类国家的金融体系改革在全世界范围内是难有经验可仿效的。

　　很多比较金融体系的研究，常将中国对焦发达国家。但应该看到，中国与很多发达国家金融体系中的一些技术性指标，例如基础金融工具等方面差异已不是很大，主要的、比较大的差异体现在不同国家的政治体制、社会阶段、历史发展、信用文化、公司治理等方面，金融体系的差别实际上也植根于此。

　　西方国家的金融体系经历了数百年的发展，经历了许多次的危机，才逐步发展到今天。中国与西方国家金融体系的发展历程存在很大的不同。建国前，中国是一个半殖民地、半封建国家，民族金融发展比较落后。改革开放以前，我们走的实际上是“苏联式”的金融道路。苏联走计划经济道路，“前期漠视金融规律，后期漠视金融风险”，曾造成了巨大的金融风险。改革开放40年，中国经济发展取得了非常大的进步，走上了社会主义市场经济道路，但期间经历了多起重大的金融风险事件。1995年以前就经历过三次较高的通胀。为治理通胀，中国出台了包括《中央银行法》在内的一系列法规、政策。从20世纪90年代中期到现在，宏观金融方面对通货膨胀管控得很不错，但在20世纪90年代早期到21世纪初期长达10多年的时间里，金融体系中的微观主体——银行出现了重大问题，按照五级分类标准，不良贷款率一度高达40%甚至50%左右，其实很多银行技术上已经破产了。关键时刻，我们的社会制度发挥了重要的作用，金融改革突破难关，化解了重大不良贷款风险。同时，没有造成社会危机、政治危机，不像1997年东南亚金融危机中许多国家出现的问题。

　　我们国家的金融体系经过多年的改革，取得了非常大的进步。回顾改革初期，如果没有财政和金融体系的分离，没有人民生活改善及金融市场发展带来的资金，没有信贷的快速增长，中国经济不会有如此快速的发展。当然，这也带来了宏观、微观层面的一些失控。微观层面，最主要的失控就是“软约束”问题，国有企业和银行都存在“软约束”问题。之后通过金融改革，完善金融制度，解决了银行机构一度存在的巨额不良资产问题，一些金融和实体企业也实现了改制上市，建立了初步的公司治理，但仍存在很多问题。宏观层面，虽然我们过去若干年很好地控制了通货膨胀，但金融和实体、政府部门杠杆上升的速度过快。此外在市场化改革、完善风险管理和监管方面都还存在许多问题。

　　在总结40年经验教训的基础上，要深入地研究中国金融体系的未来该如何改进。本书对技术层面的创新着墨较多，但改革开放40年以来，金融改革不仅仅是一系列的技术创新，很大程度上是制度创新。尽管技术层面的革新非常重要，但立足于制度的创新意义更为重大。

金融体系研究需要坚持问题导向

　　针对上述内容，金融体系的研究一定要坚持问题导向，重视实践中具有可操作性的方案。中国金融体系在资源配置方面，以商业银行为主导的状况在短期内难以改变，优化直接融资、间接融资的比重仍要有具体量化的时间表，以改变金融结构扭曲，存在潜在风险的状况。我国以商业银行为主导的金融体系，政府股权在金融体系中占据了很大的比例，政府对金融机构的影响力很大。中央的报告多次提到了要减少政府干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在改革开放40周年这个新的时点上展望未来，微观金融体系的长期发展，应该有一个更加明确的顶层设计、具体目标和实施路径。

　　在微观金融领域，如何贯彻金融的本质属性，发挥银行“三性”原则，提高资金的配置效率，仍要深入研究，将金融政策、宏观调控与市场化运行有机统一起来。例如，中小企业融资难的问题是存在的，我们应该设法找到一种具体的解决方法。事实上，中小企业融资难和融资贵有时候可能是两个问题。如果市场上的资金能够按照真实的风险水平进行定价，一定程度上有可能促进融资难问题的解决。如果用行政的手段，要求银行降低利率，设定银行中小企业贷款的比例，权宜之计可行，但难以可持续。是否可以利用商业银行中小企业业务利润的上缴部分，建立中小企业担保基金，由财政部门总体统筹统管，商业银行给中小企业贷款发生的损失由金融机构和担保基金共同承担？实际上，国外已经有很多类似的成熟做法。

　　经过四十年来的改革开放发展，中国金融需要解决的问题十分复杂，如现在讨论比较多的金融监管问题，涉及P2P、互联网金融及表外金融业务风险问题，与我们监管体制有一定关系。当前的监管正在从机构监管走向功能监管，由准入性监管走向持续性监管，但在这个过程中还有很多不适应的地方，包括监管机构设立、人员配备、数量质量、专业及科技水平等等。让地方金融监管机构负责监管，有些可能还不具备这个能力，也不具备相应的机制体制、激励措施等等，因此只能把监管重点放在准入这一环节，持续性的监管难以做到。而不能做到专业性、持续性（24小时）监管，上述金融风险的产生、爆发是难以避免的。此外，一般的政策研究报告有一个通病，就是政策建议要么过于空泛，要么面面俱到，对具体问题的剖析不够深入。本书相当程度上克服了这一通病，从理论上或国际经验对比，提出了金融改革与发展过程中的种种不足并提出了富有建设性的政策建议，但仍然存在改进的空间。比如，如果能有技术上可行的方案提交有关部门，供其参考，那么对于解决问题可能会发挥更为重要的作用。

中国的金融体系研究需要紧扣现实逻辑

　　针对中国金融体系的相关研究要紧扣中国的现实逻辑。近一段时期以来，中国强调金融风险的防范。但过去的金融风险与当前的金融风险并不是一回事。过去我国的金融体量比较小，20世纪90年代末期，虽然商业银行的不良贷款率高达40%甚至50%以上，但银行规模很小。例如中国工商银行当时的信贷规模只有三万亿，但发展至今，中国工商银行信贷规模已经高达28万亿以上，中国银行业金融机构资产规模体量去年已达252万亿，每年的信贷增量较大。今年以来，尽管表外业务有所下降，社会融资总额有所降低，但表内业务仍上升很快，杠杆率不降反升。

　　对于上述问题，很多专家学者都在讨论，但尚未找到解决问题的好办法。我认为，解决好信贷的问题，要从现在的信贷增量管理走向信贷流量管理。不能只强调每年新增的十几万亿信贷增量，金融机构及地方争夺和比较的也都是信贷增量。2017年末，中国的信贷存量已达到129万亿，每年收回再贷的周转比例已经很高，每1块钱的信贷增量，差不多对应着2块钱的存量收回移位再贷信贷。而这部分资金与信贷增量没有任何区别。金融机构应当逐步加强信贷流量管理。流量管理对于提高商业银行的流动性、降低杠杆率、处置僵尸企业、提高资金效率都会起到很大的作用。随着商业银行的信贷存量越来越大，从增量管理逐步发展到增量、存量管理并举，最终发展到以流量为主、减少增量的金融宏观管理一定是未来发展趋势，杠杆率也会逐步下降。

　　总体来说，本书围绕“如何构建现代金融体系”，基于翔实的数据、有力的论证，通过国内外横向、纵向的比较，一针见血地提出现存的问题，观点鲜明地进行历史总结，给出未来改革的若干方向，为政府的决策提供很多有价值的建议，值得肯定。

是为序。

《2018径山报告》后记

（2019年1月）

黄益平（《径山报告》项目协调人）

　　这是第二份《径山报告》。2017年的《径山报告》聚焦中国金融开放问题，得益于天时、地利和人和，所产生的影响超出了课题组的预期。研究报告发布之时，正逢国务院制定新一轮金融开放政策之际，报告中提出的一些政策主张直接为决策部门提供了参考。同时，报告将对金融开放问题的公共政策讨论推向新的高度，区分金融服务业与跨境资本流动两个领域的开放的观点，逐步变成了共识。一些国际组织甚至通过仔细研读《径山报告》把握公共政策意向、判断金融政策走向。

　　2018年的《径山报告》聚焦中国金融改革问题。在课题准备阶段，《径山报告》协调小组征求了许多专家的意见，张晓朴、徐忠和廖岷等都建议集中探讨一下金融体系改革的问题。决策部门提出要构建现代金融体系，但这个现代金融体系究竟应该是一个什么样子？它的现代性主要体现在什么方面？建设这个新的体系需要从那几个关键环节入手？认真地研究这些问题，不仅有助于厘清未来改革的方向，同时也可以勾画一张路线图，有助于把十八届三中全会和十九大提出的金融改革愿景转化为政策实践。

　　协调小组在确定了研究主题之后，很快组建了一个学术能力与政策经验兼备的课题小组，包括浙商银行的首席经济学家、中国社会科学院金融研究所原副所长殷剑峰、中国人民银行金融市场司司长纪志宏、中国人民银行研究局局长徐忠和中国基金业协会会长洪磊，中国银保监会创新部主任李文红对研究工作提出了许多意见和建议，中国金融四十人论坛高级研究员张斌也在后期参加了课题组并提供了十分重要的一章。

　　大部分的研究特别是写作是在2018年3月至9月之间完成的。在此期间，课题组组织了多次的交流与评审会议。课题组秉承《径山报告》的一贯原则，即允许课题组成员在一些具体的问题上保留各自的观点与主张，但在大的方向上需要达成一致。在课题研究过程中，课题组成员之间在一些问题上也存在不同的意见甚至较大的争议，比如下一步改革的重点是增加金融市场的比重还是提升市场机制的重要性？金融业务是应该保持分业经营还是逐步走向混业经营？中国的监管体系应该实行“双峰模式”还是“大央行制”？综合报告所反映的是课题组的一些基本共识，但在一些具体问题上尽量求同存异。

　　《2018径山报告》于2018年9月下旬在杭州发布，中国工商银行原董事长姜建清、中国人民银行原行长助理张晓慧、中央财经委员会办公室经济一局副局长张晓朴、国务院发展研究中心金融研究所原所长张承惠等数十名专家参加了课题的评审会，并提出了许多很好的意见和建议。同时，四十余家中央和地方媒体的记者参加了报告的发布会。报告也被作为重要政策建议送达重要决策部门。报告发布之后不久，国际货币基金组织亚太部主任李昌镛到北京大学拜访我时提到，他们已经再次组织力量全文翻译《2018径山报告》。另外，课题组也已于2019年1月24日在纽约的CF40-PIIE中国经济论坛上发布《2018径山报告》英文版。

　　根据最初的计划，径山报告项目为期三年。第一年聚焦金融开放，第二年聚焦金融改革，第三年的初步打算是聚焦金融创新。元旦之后，协调小组已经开始确定主题并组建新的课题组。如果一切顺利的话，2019年9月将在杭州发布第三年的《径山报告》。之后协调小组会广泛地征求各方的意见并对项目做一个总结。

　　与前一年的报告一样，《2018径山报告》的研究比较仓促，不过这个项目的定位是智库研究，其学术分析与框架肯定还有很多需要进一步完善的地方，很多观点也可以仔细斟酌、推敲。但我们的目的是抓住当前金融改革中的一些重大问题，提出既至关重要又切合实际的政策建议。如果以这个宗旨来衡量，《2018径山报告》应该说是比较好地达成了最初设定的目标。2018年适逢中国改革开放四十周年，《2018径山报告》以如何构建现代金融体系作为主题，也可以算是课题组为纪念四十周年所做的一项工作。

　　《2018径山报告》能够顺利完成，除了要感谢各位课题组成员，也要感谢径山报告项目协调小组的几位成员，特别是王海明、徐忠、管涛、张斌、刘晓春，他们在确定研究、组建课题组其它工作安排方面，付出了很多的努力。浙商银行为径山报告项目提供了为期三年的资助，使研究计划得以落地。中国金融四十人论坛秘书处的同事们承担了所有的会议组织和行政工作。因此，如果径山报告项目能够取得一点成绩，应该归功于所有为这个项目作出努力的个人和机构。

　　让我们一起期待2019年报告的发布。

注：

[1]作者系上海新金融研究院理事长、中国-中东欧基金董事长。