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农村金融重构与改革——从省联社改革说开去
时间:2020-11-05
音频:农村金融重构与改革——从省联社改革说开去

近日,“十四五”规划建议重磅公布。建议提出,优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。作为深化农村改革的一个重要方面,建议强调“健全农村金融服务体系”。

在8月初央行召开的2020下半年工作电视会议上,央行对外传递了下半年的五大重点工作,其一就是深化金融领域体制机制改革,深化农村金融机构市场化改革。

而早在年初,银保监会首席风险官兼办公厅主任、新闻发言人肖远企在媒体通气会上曾就《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》进行回应时,提到,“下一步要推进省联社改革,并将采取多样化改革模式。”

据媒体报道,省联社改革相关文件已经下发各地省政府,这次改革方向很明确,就是不搞一刀切,各家省联社可在改革原则的总体要求下,根据自身实际情况,自行制定改革方案,经省政府报送银保监会,银保监会审核各省联社改革方案,然后给出答复。

央行工作会议不禁让人对一直充满神秘感的省联社改革再次充满期待。不过,不过自年初推进省联社改革的消息公布,其方案久未公布,这或许从一个侧面凸显了农村金融机构市场化改革之难。

农村金融机构的体制机制改革为何这么难?省联社改革有多复杂?

今天给大家带来的书或许能帮助大家解答这个问题。它就是由中信出版社出版的——《中国的根基——中国农村金融的重构与改革视角》。

徐忠 著

中信出版社  2020年6月

这本书的作者是中国金融四十人论坛成员、中国银行间市场交易商协会副秘书长徐忠。徐忠博士一直在宏观经济部门工作,长期关注农村金融问题,对于行业有深刻的理解。

在书中,作者曾专门提到省联社体制的由来及面临的挑战。

简单来说,省联社其实是农信社的归口管理部门,所以,它天然带有行政色彩。不过农信社的第一个归口管理部门并不是省联社,而是央行,伴随着改革进程的发展,农信社的管理部门几经变化。

1979年2月之后,农信社被划归农行代管。后来央行在1984年颁布《关于改革信用社管理体制的报告》,由农信社入股组建了县联社。1996年农信社与农行脱离了行政隶属关系,划归县联社管理。

在那之后,全国各地开始探索组建市联社、省联社。终于,2001年,江苏省组建了全国第一家省联社。从此,省联社便担负起组织协调省内农村金融机构的重要职责。

用历史的眼光看,省联社也算是中国农村金融改革进程中的一个历史产物。按照原银监会2003年第14号文的规定,省联社承担着对辖区内的农信社以及农村合作银行的管理、指导、协调和服务职能。

在农信社法人分散、弱小、极不规范的特殊时期,省联社体制在推动改革、改进经营、健全内控、化解风险等方面发挥了重要作用。可以说,20年来,省联社为辖区农信社在甩掉历史包袱、搭建系统平台等方面贡献良多。

不过,伴随着农信社向农商行的改制转型,省联社内涵的行政管理与市场化改革目标之间的矛盾日益突出。

一大表现就是,省联社的治理体系与农商行的独立法人地位之间严重冲突。

徐忠在《中国的根基》一书中指出,省联社通过对农信社高管的任免权实际上取得了对农信社的全面管理权,基层社法人治理实际上处于缺失状态。

14号文给了省联社介入农商行高管任命的权力,但现实中对辖内农信社的管理却几乎是面面俱到,从战略发展、高管任命、员工招聘、到薪酬确定、费用控制、系统接入,几乎无所不包。某些地区的省联社设立市联社,甚至控制辖区内农商信贷审批权,但又不承担业务后果。常熟农商行曾在17年4月第六届董事会第一次会议上,否决了省联社提名的两名副行长人选,便是这种冲突的公开体现。

再者,省联社的某些政策属性与农商行的商业原则相冲突。

从省联社的职能来说,其中一条就是督促农信社贯彻执行国家金融方针政策,落实支农工作。农信社确实也是这么做的。截至2018年底,作为农村金融机构的主要力量,农信社约60%的贷款余额投向涉农领域,提供了全国30%的涉农贷款和55%的农户贷款。

然而,与城市金融相比,农村金融交易成本高、缺乏抵押品、风险高,再加上我国地域差异性较大,所以涉农贷款业务开展成本高、收益低、风险较大。改制后的农商行更多面向股东利益负责,不愿再承担这类“低收益高风险”业务。

此外,早期的县联社大多不具备投资能力,因此资金由省联社统一管理,但省联社的投资并非完全出于商业原则。而现在农商行已具备投资能力,且投资范围更广,也不愿再将资金交给省联社打理。

在《中国的根基》一书中,徐忠博士将省联社面临的挑战归纳为四点:

一是基层农信社治理失效与资本失能;

二是金融监管缺位,错位严重;

三是缺乏及时纠正的机制,问题积重难返;

四是行政管理取代了资本、监管、市场竞争和风险处置等全部约束。

数据显示,截至2019年年底,在全国30家省级联社中,北京等4个直辖市和江苏、湖南等8个省已实现辖区县联社全部改制为农商行,其余省、区辖内多数县联社亦改制为农商行。在当前全国过半县联社已经改制为农商行的背景下,城商行和省联社二者之间矛盾愈发突出。

一句话,省联社的机制已经无法跟上农村金融机构体制改革的步伐,改革省联社已经迫在眉睫。

2016年,中央1号文件首次提出“开展农村信用社省联社改革试点,逐步淡出行政管理,强化服务职能”,2017、2018年,中央1号文件连续点题“省联社改革”。从2016年的“开展省联社改革试点”、到2017年的“抓紧研究制定省联社改革方案”,再到2018年的“推动农村信用社省联社改革”,结合今年年初肖远企的发言,省联社改革如今只差临门一脚。

其实,改革的方向比较明确,就是不搞“一刀切”,纠结的在于“模式”,这正是省联社改革的艰巨性之所在——各省经济发展水平不相同,各地农信社的发展程度不等,省联社具体采取哪种模式,这是一道没有标准答案的选择题。

在这本书中,徐忠博士对省联社改革提出了两种思路:

一个是将省联社改造为独立经营、面向基层农村信用社提供科技系统服务和金融市场投融资服务的公共平台,打破农村信用社的“科技鸿沟”和“市场鸿沟”,省联社由基层农村信用社“自下而上”入股,并引入有技术能力和经营能力的机构参股;另一个是省联社作为自律组织承担行业自律协会职能,但不宜作为监管机构。

除了农信社和省联社改革问题,这本书还结合农村金融改革发展的历史逻辑和未来前景,对数字技术的机遇与挑战、非正规金融和非改革发展问题以及其他相关重点难点问题都有考察和讨论。

总体上,这本书立足于我国国情,对我国农村金融改革历史做了全面回顾,并系统描述了发展现状,对现有的政策框架进行了客观评估。

用人民银行原副行长吴晓灵的话说,《中国的根基》一书集多年政策研究之成果,阐述了新技术基础上,乡村振兴战略背景下的农村金融体系构想和改革。

坦率地说,我国的农村金融体系迄今仍是政策性最强的金融部门。这主要是由于,首先它脱胎于计划经济体制,二是由于“三农”领域的特殊性。因此,农村金融其实是中国经济的缩影,折射了政府与市场、中央与地方、金融与财政、央行与监管和金融机构的关系。

对于农村金融,我们的改革始终在路上。凡是有志于农村金融研究和了解农村金融的同仁都值得一读此书。

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