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财政支出日益向民生倾斜
中国金融四十人论坛成员 贾康 文章来源:人民日报海外版 [ 2008-12-23 ] 共有0条点评

  财税改革是中国经济改革的重要组成部分,中国从1980年起实行财政管理体制改革。从财政包干制到分税制,再到1998年,决策层明确提出了“积极创造条件,尽快建立公共财政框架”的要求,中国的财政管理愈来愈注重对社会民生的服务。为了理清中国财政改革的清晰脉络,探讨财政改革在30年改革开放中所发挥的作用,本报记者日前专访了财政部财政科学研究所所长贾康。

  财政高度集中显现弊端

  记者:改革开放前,中国的财政管理是怎样的状况?

  贾康:改革开放之前,中国形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明,这种财政体制的出现具有一定的必然性,又存在明显缺陷。

  首先,以非税收入为主的财政收入制度。其内容包括以低价统购农副产品和低工资制;国营企业利润几乎全额上缴;国有、集体经济税收收入居次要地位等。

  其次,事无巨细大包大揽的财政支出体制。在传统的计划经济模式下,全社会如同一个大工厂,国家财政类似大工厂的财务部,其大而宽的财政支出机制具体表现为:财政成为社会投资主体,财政包揽各项社会事业。

  这种高度集中的财政体制和运行机制,其弊病在中国经济社会发展中逐渐显露,由于中央政府基本上实行统收统支和高度集中的管理,忽视了各部门、各地方和企业的经济利益和经济自主权利,成为妨碍中国经济发展活力的重要因素,所以在改革开放时代成为经济市场化改革需要打破其约束的重要环节。

  建立分级财政体制框架

  记者:改革开放30年来,中国的财政管理体制改革大致经历了哪几个发展阶段?

  贾康:在中国以渐进性为显著特点的改革中,财政改革的过程可大体划分为两个阶段。

  第一阶段,财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口,以行政性分权的方式,通过逐步退出传统的资源配置领域,推动经济运行机制的市场化,并探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前,这是中国从计划经济向市场经济转轨的一个比较长的量变积累期和试验期,时间跨度大致是从1978年到1992年。

  第二阶段,自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式起,初步建立社会主义市场经济体制的基本框架,进入市场经济体制的全面建设和完善时期,财政方面相应于1994年进行了根本性的制度改革,通过经济性分权,建立适应市场经济体制要求的以分税制为基础的分级财政体制框架,其后又将财政公共化的目标明确定为弥补市场失灵,在这一过程中,财政管理以增量拓展和存量的结构性调整,继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭,以及对改革全局的促进与配合。

  从“分灶吃饭”到“分税制”

  记者:第一阶段的财政改革有哪些成效和弊端?

  贾康:在财政改革初期的一些举措中,最具重要性和代表性的,是财政预算管理体制的“分灶吃饭”。国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》。新的财政体制由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”,分为中央一个灶,地方20多个灶,打破了吃大锅饭的局面。在财力的分配上,由“条条”为主改为“块块”为主,大大增加地方的财政权限,有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。

  但是随着改革的深化,它的弊端也日益明显,主要表现为:仍然束缚企业活力的发挥、无法实现真正的公平竞争;强化地方封锁、地区分割,客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀;中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性;运行结果带来财力分散,地方缺乏必要的税权和稳定财源,中央缺乏必要的宏观调控主动权。

  记者:伴随经济的发展和改革的深入,财政改革又做了哪些调整?

  贾康:1994年,中国实行“分税制”财政体制改革并延续至今。这次改革的关键内容是,以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系,为适应市场经济要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的改革奠定基础。实行分税制,调动了各级地方政府的理财积极性并促进了企业的公平竞争,开启了后续深化改革推进公共财政转型的空间。

  加强财政支持民生力度

  记者:财政收入体系改革后,财政支出体系有哪些跟进?

  贾康:1994年财税体制改革取得初步成功后,财政支出管理体系的改革提上议事日程。1998年,决策层明确提出了“积极创造条件,尽快建立公共财政框架”的要求。在公共财政导向下,1999年后,包括部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度在内的预算管理制度改革和侧重于支出的制度创新全面铺开。我国财政转移支付制度在1994年“分税制”改革后实现了重大的进步,并在其后建设公共财政框架的过程中进一步改进完善;转移性支出成为财政支出中的重要组成部分。

  记者:近年来,我国的财政管理已经越来越注重对社会民生的服务,这一特点有哪些具体体现?

  贾康:在公共财政导向下财政分配职能的发挥愈益向“公共性”倾斜。主要表现为:

  1,运用财政政策促进城乡协调发展。公共财政框架建立后,在继续支持城镇发展的同时,财政政策更加注重在解决“三农”问题和统筹城乡协调发展中发挥积极作用,显著加大投入,采取了一系列支农、惠农的重要措施。

  2,运用财政政策促进区域经济协调发展。包括支持西部大开发、支持东北地区等老工业基地振兴等。此外,还通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾,将增值税转型扩大到中部等,支持中部地区崛起。

  3,运用财政政策促进经济社会协调发展。近些年,财政通过增加社会公共领域的支出和相关机制创新,不断加强对社会保障、科学、教育、医疗保健、住房、政府服务、环境保护等项目的支持力度,使公共财政满足社会公共需要的特征日益显现。

  4,运用财政政策促进人与自然的协调发展。不断加大对环境保护和生态建设的支持力度。对天然林保护、退耕还林(草)和防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助,主要由中央财政直接拨付;对因实施天然林保护工程、退耕还林(草)工程而财政收入受影响的地方财政,中央财政在一定时期内给予适当补助。

  财政管理改革还有空间

  记者:回顾30年来中国在财政管理方面的变化,您有什么感触和期待?

  贾康:近年不断听到关于中国体制改革走向的话题,很多人在反思中国渐进式改革的得失。如果我们从财政“加强、改进管理角度”切入,把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好,中国的渐进式财政管理改革还是有继续深化的空间的。在现实生活中,近年来,已有不少自下而上的“参与式预算”的实验,有上下要求相呼应而推出的公共事务决策事项的听证会,有越来越多的“政务公开”和通过充分民意表达形成科学化决策与管理方案的要求与行动。这种互动综合在一起,我们就可能通过政府理财的民主化和法治化,来促进和拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化,进而在这种动态过程中化解阻碍,继续推行市场经济所要求的财政管理配套改革。


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