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中国发展政策性金融体系的必要性
中国金融四十人论坛成员 贾康 [ 2009-01-04 ] 共有0条点评


  在当前面临全球性金融危机冲击的压力下,我们回顾中国改革开放30年的历程是很有意义的。可以这样说,在这次危机的压力显现之后,在中国的宏观政策已经进行及时和果断的转型时刻,我们其实可以在“树立信心”方面联系到我们金融系统的现状,做这样一种表述。这样的信心一方面当然是在社会公众面前要表明政府的态度,同时也有来自基本现实层面的、我国30年经济社会转轨和经济发展制度创新等的支撑。“信心”不是简单的宣传用语,而是比较客观地在描述中国现在的实际情况。

  从金融系统来看,在这一轮被称为百年一遇的金融冲击波到来之前,我国最主要的几家原国有金融机构(包括国有独资银行)的股份制改革刚好完成,这不仅在很大程度上提升了这些主力金融机构内部治理结构的水准及其抗风险能力,同时,也支持着现在的总体信心,提供了中国今后长远发展的基本条件。从这个角度上回顾中国改革开放30年的历程,强调坚持市场化取向改革的意义就很有价值。

  在中国30年改革开放的风风雨雨中,既有成绩,也有不足,究竟怎样看待这一历程?“中国不改革开放,只能是死路一条”,我国改革开放总设计师邓小平的这句话给予了明确回应。即便是现在我们已经有了这30年的被称作奇迹的发展之后,也一样要继续坚持改革开放。

  与世界发达金融体系相比,中国目前在金融深化、金融创新方面的发展,只能算是小学水平,前面还有很长的路要走。在看到外面有冲击的时候,不要简单地将人家已经走到大学水平或研究生水平碰到的问题,拿到中国来说是给我们的金融改革的警示,进而得出结论,不能搞金融深化和金融创新,那就完全弄反了方向。我们应积极借鉴别人在发展到很成熟的阶段时出现的问题(包括始料不及的问题),通过对别人经验的借鉴提升水平,加快发展,这才是正路。中国的整个前途就在于实现后来居上的现代化赶超。如果我们的金融系统、金融创新一直停留在低级阶段或小学水平,是无法实现这一赶超的。因此,应努力在这一过程中,实事求是地总结自己和别人的经验教训,不能把小孩子和洗澡水一起泼出去,否则,我们就自己抛弃了“后发优势”。

  发达国家在金融创新方面可能走过了头,有过分泡沫化的地方。但是,仅因为此次突如其来的金融海啸,并不意味着中国在金融创新方面就要“缩起来”,甚至把中国碰到的问题简单归咎于改革开放。只有如实分析经验教训,掌握好主线,我们才能完成小平同志勾画的三步走战略设想,才能真正实现对于中国和世界来说都是从人本主义立场出发的增进社会福利、增进和谐的后来居上的现代化赶超。

  作为一名研究者,改革开放30年来我基本是在学习和研究的岗位上度过的。回顾80年代,“大银行小财政”还是“大财政小银行”,这一议题引发了中国财政和金融部门官员的广泛讨论。但是历史的车轮辗转至今,可以说当时引发众议的“孰大孰小”之争,全无必要。因为在市场体系中,宏观层面的政策应该融汇于间接调控体系之中,间接调控体系的两大主力政策:货币政策和财政政策,两者是分工合作的关系,绝不是谁大谁小的问题。讨论“大银行小财政”,还是“大财政小银行”,对于市场经济的调控毫无意义。现在我们要着眼于怎样才能使货币政策顺应市场要求,更好地发挥其间接调控作用,更好地实现反周期目标和经济社会的和谐发展。且在财政、货币政策协调方面,已经建立起明确的财政部、中央银行、发改委三大综合部门月度的磋商机制,这都是在改革发展过程中实现的进步。

  在回顾30年改革过程中,政策性金融体系的构建问题不容回避。在80年代后期,我们对于这一体系就已经有了一定的认识。中国在建立起中央银行体制后,提出商业性金融与政策性金融分轨运行,之后建立了国家级的政策性金融机构,随后又陆续组建了另外一些大大小小的发挥政策性金融作用的类似机构。但在2008年,我有一个非常明显的感触:经过十余年的探讨和试行之后,中国政策性金融体系框架不是更清晰,而是更模糊、更令人惶惑了。对此,我仅列举08年大家都很关注的几个事件为例:

  第一、严重自然灾害之后怎样救灾及实现灾后重建。汶川大地震之后各家金融机构纷纷表态要支持灾后重建,但是由于这些银行和金融机构是商业性定位的,在实际运行机制层面上,并没有长期有效的机制能够使这些表态得以实现,他们的表态只能归于一种“政治表态”。因此,需要进一步的总结运行机制中更深层的制度构建问题。

  第二、在这次危机当头,我们有意识地将经济向下调整,加之外部冲击叠加,导致经济快速下滑,中小企业面临着严峻的困难。对于扶助中小企业的发展,又引来了一轮各家金融机构的表态,论起性质也可以称之为政治表态。这种表态很有必要,动机上也无可指责,表明了金融机构对全社会负责的态度。但是表态之后呢?依旧是无所作为,我们找不到支撑这种行为的长效机制。据近期相关部门数据统计显示,2008年前三季度支持中小企业的贷款明显低于上年同期水平。

  第三、大家都在讨论的中央再次形成指导文件的三农问题。三农问题对于整个中国的现代化至关重要,中央刚刚召开的全会的中心议题就是农村的发展和改革。为支持三农,各家银行、金融机构又发出支持性的表态。尽管也做了诸多努力,但仍然看不到稳定的可以长效运行的机制。

  从上述地震灾害、中小企业困境以及三农问题等例证中可见,国家在面临重大问题,需要金融机构支持时,各家银行等金融机构的政治表态和真正的运行是两张皮。

  从“明规则”看政策性金融机构的运行主体,原来中央级有三家,而现在,可以说已找不到这方面主力型的政策性金融机构。从财务报表上看,国家开发银行的业绩是最好的,但现在已经明确要求,且已经开始商业化运行。就在这次启动宏观扩张政策的转变之后,据报道,国家开发银行将来要做的事情,显然带有强烈的政策倾斜意义。另一个中央级中的案例,是关于信用担保机构的。当年财政部和经贸委各出资两亿五千万组建了一家政策性定位的担保公司,这家公司成为了中央级的政策性信用担保机构的旗舰,但很快就落入了两难状况。这是因为,如果它要想追求政策性的目标(其设立的初衷)就要面临资产萎缩的压力,而这种萎缩对上上下下都是无法交代的,所以为了自己的生存,其必然要调整内在动机,不愿意从事政策性的活动,于是就开始蜕变,把主要的兴奋点转移到商业性活动上来。

  从“潜规则”的运行看,现实生活需要政策性金融,这就催生了地方层面从省级到市(也包括某些县)或多或少带点规范性,但是如果从金融体系建设的角度对这种规范性只能给予很低评价——实际上是变相的政策性融资的主体。地方有很多手段绕开预算法和其它法规,由地方政府操控形成融资平台,从事政策性融资的活动。在上海浦东、重庆、合肥乃至走在改革开放最前面的顺德,都可以看到这种通过有意操纵,形成不称作政策性金融、但是发挥类似政策性金融作用的机构和行为。这种行为规范性很低,很不透明。

  简言之,应该打造一个规范的政策性金融体系,在政策性、商业性金融机构和政府监管部门之间应有清晰的职能分工,塑造合理的机制,建立起有效的管理模式。

  同时,要建立一套完善的风险共担机制,实现政策性、商业性金融机构、企业主体和财政共担风险,使财政实现透明、可持续地介入。否则很容易导致各方把所有责任、买单的压力,全部单向传导到财政部门身上。财政部门便会认为这是一个“无底洞”的机制,是不合理的,不可能按照责、权、利来设置一个有效的制约机制,从而持续投入资金进行支持。因此,为形成贴息、信用担保等后续的财政必要后盾力量,必然要求风险共担。有了这样一种风险共担机制,作为市场一线生产经营主体的企业与商业性金融机构与财政之间,才可以形成一个在政策性金融概念下,必要的“政策性定位、市场化运营、专业化管理”的中间地带。在中国现代化发展过程中,很多优化结构、实现政策倾斜的事情,都需要运用这样一种政策性的融资体系,它的好处就是可以明显提高公共资源使用的效益。

  虽然不追求赢利,但是该体系与市场兼容,以市场化运营的面目出现,大大提高了管理水平,有效连通财政后盾,使资金发挥四两拨千斤的作用,并将这种效用传导至市场主体,提振市场信心,同时,有助于中国的金融深化改革,加速中国的现代化赶超进程。

  建立一个政策性金融体系非常必要。从国际经验来看,无论是号称最信奉不干预原则的美国,还是老牌的资本主义国家—英国亦或是战后出现过经济奇迹的日本,都存在着财政透明并有着非常清晰的长效介入机制的政策性金融机构,从事对中小企业的支持,对于农业方面的特殊扶助等事务。

  当然承认了政策性金融,就是承认了金融双轨制,而承认双轨制就必须面对设租寻租这个问题。政策性金融发展过程中,日本战后的经验非常强调如何防止设租寻租的扭曲和腐败之风。日本人总结了两条经验可供我们借鉴:其一是严格的专家集体决策,其二是严密的内外多重审计。

  为了在现阶段能够更有效地实施支持中小企业、支持三农、支持自主创新、支持基础设施建设中的公私合作伙伴关系这类机制的发展,解决加快优化结构的问题,应对现在金融危机中典型的阶段性的风险,以及处理好从长期演进来看实现后来居上的现代化赶超等问题,都应当正面讨论如何在中国建立和健全政策性金融体系。因此,我建议抓紧研究,特别是在当前有压力的情况下,应积极研究如何在中国建立和发展政策性金融体系。一方面要研究探讨它的思路和政策框架,另一方面也要针对十余年的实践过程中所出现的问题,不空泛而务实地讨论合理的思路和政策框架。

  (本文为2008年11月17日贾康在北京国际金融论坛(IFF)第五届全球年会上的发言,根据录音整理。)


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