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合理促进消费的财税政策与机制创新
中国金融四十人论坛成员 贾康 [ 2009-07-15 ] 共有0条点评

  在学术界和方方面面的讨论中间,目前大家都非常关注消费的问题。这一问题关系到在世界金融危机冲击之下,我国整体经济结构上的考虑和经济发展形态上的考虑,较普遍的呼声是要促进消费。

  首先应提到这样一个基本看法:我们促进消费一定要掌握其中合理的、合乎实际发展阶段和现代化战略的内容。在现阶段,要避免那种“吊高胃口”、不可持续的超前消费;在中国这样一个发展中国家,要避免那种所谓“民粹主义基础上的福利赶超”式的促进消费。

  但是回到“促进消费”命题上来说,如何合理促进消费的考虑是必要的。我认为促进消费的考虑主要应是促进低、中收入阶层的消费水平的适当提高。

  在全体社会成员里面,在市场经济发展的过程中,邓小平有一个很重要的说法:“要允许一部分人先富起来”。中国的富裕阶层这些年的收入水平和他们的富裕程度的提高有目共睹。对于这些高收入阶层的消费,我感觉可能更多的是“引导”的问题,而非“促进”的问题,即引导他们减少过分的、炫耀性的、奢侈型的消费。
 
  当然,市场经济条件下还有一个“消费者主权”,我们也不能设想用很多的行政命令简单地去做限制,但是需要有一定的引导。在促进消费方面,主要关注的,应该是怎么样合理地促进低、中收入阶层的消费。下面我想就此谈谈财税政策方面可以考虑的一些要点。
 
  第一点,应当注重提高低中收入阶层的收入水平和消费能力,特别是低收入阶层的消费能力。
 
  我们中国是世界上最大的二元经济体,大部分的人口仍然在户籍上认定为农村居民(我们的城镇化率现在还只有46%左右,当然还在迅速提高)。为提高农民收入,对这些年已经采取的政策,需要进一步改进完善,比如说对于务农农民的直补,和对于他们的综合直补,都是在提高他们的收入。进城务工的“农民工”,通过劳动合同法等相关因素改进,也在提高他们的收入。
 
  另外,如果总结经验的话,作为研究者,我想比较直率地说,我们可以进一步考虑在机制上的改进:当农产品价格上涨的时候,不急于采取很多抑制农产品价格上涨的措施,而主要考虑把财政可用的资金拿去补助城镇的低收入者。
 
  比如说猪肉的问题:我们在不太长的时间段里经历了猪肉价格飞涨和猪肉价格急剧回落这样的循环。前面一段时间我们曾经努力实施了“能繁母猪”的直接补助,还有它的保险补助,那么现在我们可以总结经验,以后猪肉价格再上扬的时候,把这种补助资金用于对低收入者的直补。同样都是运用财政资金起到社会稳定的作用,但是,新办法、新机制既可以使低收入阶层能够应对猪肉价格的上涨,同时又使养猪的农民得到实实在在的好处,而且它还有利于更多发挥市场这个资源配置调节机制的作用。

  再有,对于低收入阶层的低保标准、退休人员的退休费标准等等方面,我们这几年已经做了向上提高的工作,还可以根据实际情况继续作动态掌握。

  第二点,应该通过财税政策的努力和其它方面的制度建设,消除社会成员消费方面的“后顾之忧”。

  中国的储蓄率比较高,其中的一个原因是,在经济社会转轨过程中,相当大一部分低中收入阶层在有支付能力的消费方面,采取非常谨慎的态度,尽可能地增加储蓄,目的是为了要应对他们认为以后可能面对的,在养老、子女教育、医疗改革、住房改革这些事项后面存在的所谓“后顾之忧”。

  我们这些年已经做了不少的工作,比如基本养老保障,这个体系还在进一步改进,很多地方正在实验统分结合的、即社会统筹加上个人账户的养老保障。统筹的级次,我认为应该按中央文件里已说清楚的方向,争取尽快做到省级统筹,再往前则应该发展到全社会统筹。如全社会有一个统筹的“蓄水池”,而让劳动力这种最主要的生产要素和生产力的最活跃的因素,在统一市场上无壁垒地自由流动,这样最为适应市场经济的要求,同时又使所有的自由择业者,在人力资本的流动中,消除了他在养老方面的顾虑,即消除了他流动原要遭遇的壁垒和他的后顾之忧。

  在农村,我们现在已经在一部分地区试验农村的养老,也在开始试验低保,即比照城镇已经做到的“应保尽保”的最低生活保障,这种探索应该进一步往前推进。

  在义务教育的保障方面,我们已经做到了九年义务教育城乡的全免费,全国达到这个境界的时点是2008年秋季。实话实说,在中国边远地区,要真正把这件事情有效落实还有一定的难度,比如青海、西藏这些地方。牧民的孩子在父母是游牧者状态下,怎么样能够得到大体上像样的义务教育,先不要说九年,首先是六年——六年义务教育怎样才能够保证到位?现在必须下决心投入大量的财力、物力,并配上必要的人力,使那些地方建成一批寄宿制学校,使这些牧民的孩子摆脱现在“流动教学点”这种情况,才能够使他们的义务教育基本保障大体落在实处。当然,这个方向已经明确,是需要我们克服困难实现目标的问题。在这方面也有机制问题需要作些进一步的探讨,以求使资金使用效益提高。

  在医疗保障方面,大家都非常关注新医改。财政部门的领导已经明确表态,在三年的时间里,要投入8500亿新增财力来支持覆盖全民的医疗卫生体系的建设。基本医疗保障,如做一个粗线条的预测,在三年之后,其覆盖面应该基本到位,但是我们毕竟是一个发展中国家,一开始保障的力度和很多社会成员的心理的、实际的需要,可能还是有一定距离的。

  举个例子,新闻媒体上不断有这样的报道:得了白血病的孩子,他的家长拿不出至少30—50万的医疗费用来救孩子的命。我们内部也讨论过,新医改三年以后能不能完全解决这种问题?实话实说,估计力度还不一定能够达到,但在缓解他们的困难方面,肯定比现在要上一个大的台阶。以后我们要争取一步一步提高这种保障水平,首先是要托一个底。

  还有基本住房保障。我个人认为,这几年政府的政策理性在这个领域已经提升,我们政府的财力,在安居工程方面首先要托的底,不是笼统的所谓经济适用房,而是廉租房,它是一种非产权房,解决最低收入阶层也要“住有所居”的问题。最低收入阶层有了廉租房,哪怕象征性的交一点租金就可以住有所居的话,那么他们的稳定,就带来全社会的稳定,这是政府必须托的一个底。

  在廉租房之上,我个人认为,还应该积极地研究政府怎么样合理地引导以新建房和二手房形成一个可以满足社会需要的“适租房”层面的供给。这种适租房政府在政策方面要多加引导,使它运转起来,用以解决所谓夹心层、年轻白领、进入职业生涯初期的这些人的问题——他们还一下拿不出直接购买产权房的这笔财力,但是可以住进比较体面、整洁的住房即适租房。

  至于说廉租房、适住房两个层面都解决好了以后,再往上,我认为,所谓经济适用房与双限房,和一般商品住宅之间的界限已经相当模糊,可能更高层面的发展应该更多地让市场去解决资源配置的问题。在一般商品住宅以上,包括高档公寓、豪华别墅,政府要管的,是有关的规则和收税,而不要过多地去考虑它的价格问题,可以由市场去调节。
 
  这样的一套社会保障的方方面面,如果能够有效运转,我们现阶段就能够在一定程度上解除很多低、中收入阶层的后顾之忧,使即期的消费能够得到提高。

  第三点,应该下一定的气力,通过一定的政策手段,来解决调动和发挥消费潜力的问题。

  在农村地区,已经在积极地推行家电和汽车、摩托车的“下乡”,政府给予必要的补贴,这样来发掘农村区域在临界点之下那个阶层的消费潜力。

  另外在城镇区域,也已开始试验无抵押担保的消费信贷,但住房信贷、汽车信贷暂不列入这种试验范围,因为住房、汽车这些可能还需要有另外一些制约,而其它的耐用消费品可以试验这种无抵押的消费信贷。

  第四点,应该考虑怎么样调整、合理化收入分配格局,抑制不合理的收入悬殊,抽肥补瘦。

  我们已看到,《邓小平年谱》所披露的小平同志晚年最关心的问题之一,就是收入分配的格局。他是力主要让一部分人先富起来的,但是在他晚年和弟弟邓垦的谈话中间,他特别关注的是,一部分人先富起来以后、发展起来以后,所表现出来的问题不比不发展起来的少,可能问题还会更多,怎么处理好这个问题,他认为关系到中国现代化的全局与命运。

  我们现在这方面要推进的制度建设可以首先考虑这么几点。第一,现在我们在数据上已经可以认定,近几年国民收入分配中企业形成的收入明显提高,应该做出一定的政策调节。主要是大型企业,特别是有垄断特征的国有大型企业,他们在整个国民收入分配中的比重近年来是明显提高的。

  这些垄断,包括不可避免的自然垄断因素,另外也有一些是国家给予的特许权所形成的垄断因素。某些垄断需要在今后的改革中加以消除,比如说,我认为在电力行业,它的厂网分开的改革就是一个基本方向,不得已需要继续保持自然垄断的输电网,还要带有明显的垄断特征,而发电厂应该真正推向市场,通过竞争,把自己的产品(也就是电力)竞价入网。诸如此类的这些改革在推进的同时,我们应该在垄断企业、大型企业上缴国有资产收益方面,做出进一步的实际调控。

  我们应该肯定,2008年已经正式运转的中央级的国有资本经营预算里面的一个进步是非常值得肯定的,就是这些在国资委管理监控之下的100多家大型企业,大体上要分别按照5%和10%两档向国库上缴资产收益。

  在此之前还应该提到,石油行业的带有垄断性的国有大型企业,已经在上缴石油特别收益金。按这个发展方向,以后应该在制度上,通过国有经济的进一步战略性重组,使中央级的国有大型企业最后收缩到100家以下,从而可以逐步地发展一户一率的特定法案,通过代表全体公民利益的立法程序,在法案上形式上确定某一个特定国有大型企业按什么样的功能定位、应该怎么处理向国库上缴资产收益的分配事项(石油特别收益金已有这种模式的雏型)。

  这是一个在今后调整收入分配格局里,必须要处理好的机制创新和改革。

  另外一点,要说一下各个方面非常关心的个人所得税,我基本的看法是赞成走向“综合与分类相结合”的思路。

  在中国现在按照十一个分类征收个人所得税的框架之下,简单地讨论提高起征点的问题没有意义。财政部网站上所说的如果现在起征点简单抬高实际上对富人更有利,就是在这个前提条件下说的,即个人所得税其它都不变,我们只提高起征点,确实是这么一个结果。
 
  但我们的发展方向应该是推进中央早已在文件里写明的“综合与分类相结合”这个改革方向上的综合配套改革。那么,我个人的看法——这纯粹是一种建议,我们可以首先把资本利得抛在一边(即资本利得可能还要处理为分类,它比较敏感、比较特殊),那么其它的各种收入看有没有可能都进入综合。如果都进入综合,其中一个很关键的事情,是要做好使相关技术性前提条件到位的工作。

  我们现在每个人有公民身份证,身份证号码应该成为各人的社会保障号码,同时也应该成为个人纳税号码,这个号码应该终身不变,并在整个的登记系统里是唯一的。

  那么,这样的纳税号码同时要配上金融实名制和我们金融系统的计算机联网,就是说一个人所有的金融资产,比如说他的存款,无论在哪家机构哪个柜台上办理,第一步首先要当场验证他的个人身份证是不是有效证件,是不是真实的;然后在这个身份证号码之下,再逐项积累他的金融资产的全套资料;如果每个年度作一结算的话,这样可以把一个人名下在各个金融机构的年度利息收入合计在他个人的号码之下,然后再以超额累进的方式征收个人所得税。

  这种调节机制在“综合”的情况下,可以扩大到除了作收入分类处理的收入之外的所有收入,综合在一起以后超额累进征税。

  那么超额累进税率的设计应该怎么样考虑呢?我认为,极而言之我们可以不动起征点,在一开始过了起征点的这个档次上,可把税率调低到1%,最高不超过2%,它对应的是比较低收入的社会阶层,这些人虽然也要缴纳个人所得税,但原来一交就是按5%交,现在降低到1%,使他既进入纳税人范围,又明显降低了税负。1%的税率,可以一直延伸到所谓“中等收入阶层”的下沿。

  中央的文件已经非常明确地说,要在我国培育中等收入阶层,那么个人所得税上的处理,就是在中等收入阶层这个范围之内,我认为以5%即原来的最低税率来覆盖,就可以了。这个5%的税率可以从中等收入阶层的下沿一直覆盖到上沿——我举个例子(没有经过具体测算):假定有关方面粗线条的测算认为,现在这个阶段上,中国中等收入阶层的月收入是3000元到7000元,上沿一年就是8万元多一些,如假定是这样,5%的税率可以覆盖到年收入八万多元,比如说8.4或8.5万元的人。

  对在此范围界限之上的收入,我认为,个人所得税可以再加大调节力度,强化收入再分配,即对更高的收入可以从5%跳到15%,再跳到25%,最高我们还可以设想跳到35%(现在我们的40%或者45%的边际税率,我认为可以取消了,因为效果不太好,也不符合税改的大潮流),这样从九级超额累进变成五级超额累进。
 
  在这种情况下我们可以预计,这种综合配套的新方案,将明显降低低收入阶层税负,培育中等收入阶层,并且加大了高收入阶层的实际税负,个人所得税再分配的作用就可以更好地发挥出来。当然这是一个很粗线条的建议,但我认为这是应该努力的配套改革的方向。

  再有,最后一点,对于税制里于收入分配领域里可以发挥作用的另一个税种——不动产税,应该给予特别的关注,也就是现在大家都关心物业税的问题。

  文件里称之为物业税,是借鉴了香港的物业税的表述。但实际上这个税的设计和香港的物业税有区别,它应该对应的是市场经济成熟国家所称的、地方政府要作为它的税基和主要财源支柱的房地产税或者不动产税。有的国家简单地称为财产税(在中国汉语里所说的财产税里还要考虑到比如说遗产税的问题)。

  我们现在如果把它定位为房地产税,在保有环节征收,要做税基评估,形成这样一个调节机制,它的好处有很多,可以校正地方政府职能与行为,促进房地产业健康发展,等等。

  除此之外,它实际上会给中国有产权房的社会成员增加一个保有环节的税负,这个税负可以起到一定的调节收入分配的作用(当然也不排除一定条件下的税负转嫁)。

  这个税负会促使以后有能力买产权房的这些社会成员,比如中等收入阶层,购自住房的时候更多地考虑买小户型、经济实惠的住房,它也会抑制那些想买房拿来炒作的投资者或者投机者,他手上保有的住房的规模不能像现在这样肆无忌惮,原来想要炒20套房,现在可能收敛到只炒8套、10套,原来想要炒10套房,现在可能收敛到只炒3套、5套。
 
  那么,整个带来的这种需求方的变化,会影响供给方,开发商他会注意,在自己开发的地皮上要努力兴建更多的小户型的住宅,那么带来的一方面是中国土地集约利用水平的提高,另一方面也在调整收入分配格局,即这种综合的效应至少在抑制房地产“泡沫收入”方面会配套着发挥它正面的效应,并长久地施加不动产保有环节上的收入再分配制度因素:让有税负承受能力的一批人,为国库收入多作一些贡献,进而通过财政分配更有力地去扶助低收入者。

  从中长期看,还有必要讨论遗产和赠与税等方面的问题,这里就不展开了。

  (本文是在全球智库峰会“重建平衡——全球储蓄与消费”分论坛上的发言,根据录音整理,援引自作者博客http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151184-1485-1.shtml。)


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