社保基金监管内容涵盖范围较广，但医疗保险、失业保险几乎在所有国家是现收现付，余额相对较小，所以严格意义上讲，所谓社保基金监管主要是指养老基金监管。养老保险又分成三个支柱，第一支柱是强制性的，第二支柱是企业年金，第三支柱是商业保险。这是1994年世界银行提出来的。2005年世界银行又加了两个支柱，一个是零支柱，一个是第四支柱。零支柱来自于财政一般税收，第四支柱来自于家庭养老。因为第三支柱是纯粹的私人部门，遵循的是市场原则；而第二支柱属于“半私人部门”的性质，既有国家的政策支持，又实行市场运作。所以，一般情况下在谈社保基金监管时，主要指对养老资金的监管。
社会保险基金监管是指国家授权专门机构（行政监管机构、专职监管部门），为防范和化解社会保险基金风险，防止基金被挪用挤占，保证基金的收益性和保值性，保证社会保险基金合理分配和及时支付，根据国家相关的法规和政策，依法对社会保险基金的收支、安全运营、保值增值过程，对参保单位、社会保险基金经办机构、运营机构或其他有关的中介机构进行监督、评审、认证和鉴定，以评估社会保险基金的管理状况和管理行为，确保社会保险基金正常稳定的运行以及最大限度保障社会保险基金参与者合法利益的制度和规则的总称。
从法律和规则的角度看基金监管，是指通过法律和规则对基金的管理运营活动加以法律和规则的约束，系统的进行管理和控制，使其合规有效运营。
社会保险基金是社会保险制度的物质基础，而社会保险基金监管是社会保险基金安全有效运行的条件保证。对社会保险基金进行监管，能维护国家社会保险基金管理政策的贯彻执行，保障社会保险基金的正常运行，预防社会保险基金管理的各种风险；能及时的反映和评价社会保险基金管理、运行状态与预期标准的偏差，及时分析偏差产生的原因和可能带来的损害，为政府制定和实施社会保险基金管理政策提供可靠的信息和依据；通过社会保险基金的监督有效地制止和纠正违法、违规行为，增强社会保险基金管理和运营机构的自我约束力。
一 海外市场社会保险基金监管模式
社会保障基金监管是一个不断发展的概念，不同时期社会保障基金监管的理念有着不同的侧重，又由于各国的国情不同，社会保障基金的监管方式、监管内容、监管立法呈现出多样化的特点，但是比较一致的趋势是随着社会保障制度的发展和完善，社会保障基金监管在各国都得到了加强，社会保障基金监管模式研究也越来越受到重视。
从实践角度来看，国际上发达的市场经济国家在社会保障基金运行监管方面积累了较丰富的经验，形成了较成熟的监管模式。对社保基金的监管主要有两种模式：1、集中监管模式；2、分散监管模式。
（一）集中监管
集中监管是指一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。如智利的社保基金监管部门是养老基金管理公司监管委员会，法国为养老基金控制委员会，阿根廷为劳动保障部。在集中监管方式下，监管主体是单一、专门的政府机构，也就意味着单一的责任中心，有利于将社保基金作为一个整体进行统筹管理，提供有效的监管服务，减少监管真空。
智利是典型的集中监管模式，其社保基金监管由专设的养老金管理公司监督管理委员会负责，主要的监管职能包括：(l)养老金管理公司的准入与退出的监管；(2)制定养老金管理公司管理养老金的有关规则，解释法律的相关条款；(3)养老金管理公司的运营情况，公开相关信息；(4)监控养老基金的缴费、转移、收益及情况；(5)监控养老金管理公司的记账利息及储蓄金情况；(6)监控养老金管理公司的养老金投资方向和比例；(7)对违法及经营不善的养老金管理公司直接制裁等。这些职能分别由养老金管理公司监管委员会中的监控部、机构控制部、财务部、福利与社会保险、研究部、内部管理与计算机部、健康代理监管单位等六部一单位来履行。从养老金管理公司监管委员会的组织架构可以看出，其内部的各部门分工明确，设置合理，涉及到了养老金监管的方方面面。
不过虽然智利的社保基金运行实现了较高的投资回报和安全性目标，但其管理成本却很高，达到了缴费的20%。社保基金高昂的管理成本，部分说明了现有监管部门专业水平的不足。另外，智利的养老金制度运行仅有十多年的时间，要判断它是否真正成功还要更长的时间。
（二）分散监管
分散监管，是指一国政府在构建社保基金监管体系时，将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体，并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。如美国的社保基金监管机构包括劳工部、国内税务局、养老金收益保险公司、社会保障咨询理事会。英国的社保基金监管机构包括社会保障部职业养老金局、国税局养老金计划办公室。捷克的社保基金监管机构包括财政部、养老保险与保险监管司等。
在分散监管体系下，监管机构多是现有的政府经济管理部门，与集中监管方式下成立新的监管部门相比其运行成本可能更低。监管部门丰富的专业监管经验和先进的技术能够为社保基金的健康运行提供更加专业的服务，同时也能较为高效的应对社保基金运行出现的相关风险，体现出专业监管的优势。
美国由于历史原因形成了分散监管的模式，其负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金托管委员会等。他们的具体分工是：劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利。国内税收局负责征收工资税，将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户，并依据税收法对养老金的优税、延税政策执行进行监管。社会保障局的监管职能主要体现在监督各州的失业救济管理。养老金收益保险公司负责养老金基金监管。社会保障基金托管委员会在对社保基金进行全面监督同时，主要履行对社会保障基金财务监督职能。
通过引入信托模式，美国将社会保险基金受托人与资金托管人相分离，社会保险资金的安全有效运行得到保障。其中，资金托管人由财政部承担，负责保费的收支和日常资金管理。保费以税收形式筹集，所得资金存入财政部直接开设的基金专户，而不是存入财政一般账户，并形成彼此独立的信托基金，单独运作。受托人则由一个6人组成的信托基金委员会担任 ，负责联邦社会保险基金的投资决策、绩效考评以及发展预测，并根据预测提供相应的联邦社会保险基金管理运作方案。由于受托委员会中仅有1人来自财政部门，原则上可以保证基金的管理运作不受财政干预。加之，托管人与受托人职责的分离，从制度上有力的保证了基金资产安全、促进了资金高效运用。
近年来美国的社会基金收支形势一直很好，连年盈余。在美国的分散监管下，政府经济管理部门的专业监管，充分保证监管不过度。但也存在一些弊端。一方面，各监管机构是独立，监管的交叉方面很容易成为监管的盲区。2001年末发生的美国安然事件，就给监管当局敲响了警钟。另一方面，独立监管机构之间就社保基金总体运行目标及原则达成一致也是不容易的。例如，在美国为了提高养老金的投资收益，《雇员退休收入保障法》允许养老基金总资产5%以内部分可以投资于非上市股权基金。这为私有股权基金和对冲基金提供了大量的资金来源，但对冲基金本身并不受美国证监会的严格监管，那么缺乏更为有效的监管措施前提下，对冲基金风险的增加也会直接对养老金的安全产生影响。监管盲区以及各监管机构间目标协调的问题一直是这种监管结构的软肋。虽然美国20世纪90年代中期以来通过相应的组织安排在不断地对其监管机构进行改革，但近年来的这些事件说明，美国仍需要在目前监管组织结构基础上继续推进相应改革，加强分散监管的集中度。
（三）成熟市场社会保险基金监管的基本特征
1.社会保险模式具有严密的法律体系
一些国家规定在社保立法过程中，必须对法规政策的经济、社会和宏观、微观层面进行全面评估，提高公开性，建立相关利益群体协商的机制和程序。这些国家社会保障基金监管在经历了一段漫长的自由放任阶段之后，都开始从立法的高度对社会保障基金监管进行规范，建立起制度化的监管体制。翻开社会保障法的历史，可以看到，社会保障法萌芽于英国1601年颁布的《济贫法》，诞生于德国1883年颁布的《疾病保险法》，成熟于美国1935年颁布的《社会保障法案》。这些法律都明确地规定了社会保障基金监管的性质、具体内容。例如德国是世界上最早实行社会保险立法的国家，现今已在社会保险的5 个方面分别制定了完整的法律和条例。美国于1935 年通过了社会保障法案，有关社会保障的基本法律由联邦政府制定，州政府在不违背联邦法律的情况下，可以制定本州社会保障方面的法律和条例。
2.在监管组织体系内，制定清晰的权属、职责规定
多数国家由社会保障主管部门来承担社会保障基金的监管职能，如英国的社会保障部、新加坡的劳动部等。有的国家成立了专门的监督委员会来履行监管职责，如法国的全国保险监督委员会。具体监督职能包括定期检查社会保障机构的运营活动，审核运营报告；对某些问题进行专门的调查；接受有关社会保障方面的投诉或申诉等。一般地说，政府的财政部门也要对社会保障基金进行专业监管，包括决定储备基金的管理、对中央以及地方的社会保障基金予以财务监察、审查预算拨款的使用情况等。有些国家，雇主、雇员代表也参与社会保障基金的监督。美国的四个社会保险基金的管理委员会中均有精通保险或精算的公众代表，实施监督是公众代表的重要职能之一。不少国家还聘请外部的精算、审计专家对社会保障基金的运营管理进行监督，促使基金管理、运营机构进一步改进服务，提高效率，同时做到防微杜渐。
3.监管模式、结构的选择必须充分考虑本国国情的实际状况
不同监管模式下，社保基金监管组织结构虽然不同，但都适合两国的国情。
智利的社会保险改革是在全国经济行将崩溃、旧的社保制度失尽民心、军人政权上台的背景下进行的。一方面军人政权急于通过社保改革等一系列的现代化计划来赢得民心，因此非常重视对社保基金的监管；另一方面，当时国民经济长期封闭，国家干预缺乏效率，金融体制高度分割，金融市场不成熟，这种环境也需要对社保基金加强监管。它是智利当时的政权特征、国家形势、金融市场的状况、经济的发展状况等诸多因素共同作用的结果。
美国分散监管的选择也受其复杂背景的影响。一方面，美国是市场经济国家的典范，信奉市场机制的自我调节。因此美国政府很少对经济进行直接干预，倾向于采取间接的管制手段。另一方面，美国发达的市场经济拥有发育良好的金融市场和成熟的市场主体，更有经验的政府经济管理部门。同样不容忽视的是美国完善的法律体系，它不仅为经济管理提供法律依据，而且规定了这些部门间的协调机制。正是在美国民主的政治传统、独特的经济管理理念、发达的金融市场、完善的法律体系以及成熟的市场主体等诸多前提下，美国才选择了分散监管。因此中国并非一定要照搬国外经验，现阶段我国“统账结合”的社会保险基金运作模式和政府集中管理的管理模式具有现实的合理性。
4.加强外部约束
由于政府管理可能产生不透明风险，发达国家的养老保险基金通常会建立由立法机关、行政、财政、审计和其他外部监督构成的监督机制，加大了个人或机构挪用、侵占养老基金的难度，相互监督的环境更加保证了养老基金的安全运行。主要的做法有：(1)建立信息披露制度。在很多国家和地区，都建立了完善的养老基金的信息披露制度，定期向社会公布基金的收支情况、投资状况、收益情况以及其他财务数据等，这样可以将养老基金纳入社会公众和监督机构的双重监督之下，防范养老基金运营中的违法违规行为。例如：美国政府定期发布财政报告与基金使用状况的公告，任何公民都可以登录相关的网站获得信息；(2)注重发挥专业机构的监督作用。通过会计、审计、精算和风险评级等中介机构对基金的运营予以专业化的评价。这样就降低了社会公众和基金管理机构的信息对称现象，最大程度的降低基金的危险性，同时也有利于基金管理机构内控制度的完善。(3)加大对违法行为的打击力度。这主要是指国家有关机关对违法行为的制裁来维护养老基金的安全运行。如：英国职业养老金监管局有广泛的监管权力，包括对不当行为进行民事处罚，或者申请法院禁令，防止任何挪用计划资产的行为等美国除了采取事前监管的手段，杜绝资金被非法挪用外，在必要时，法院还可以根据《美国联邦刑法典》对侵占养老金与福利基金的违法者予以刑事处罚。
二中国社会保险基金监管的现状及问题
我国对社会保险基金的监督管理模式，是政府集中管理模式下的部门分散管理。行政监督在中央层次所涉及的机构主要包括人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和基金托管银行；审计监督则包括审计署和人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心监察审计处等；社会监督则包括全国人大、全国政协。有的部门如人力资源和社会保障部、财政部等，实际上同时兼有基金的管理和监督的职责。
目前的监督管理体系总体上虽然符合中国的现实国情，但进一步分析内部，仍有许多制度设计有待调节。
在现代风险控制理论中，全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要运则，是预防和规避风险的重要制度保障。具体来说全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个环节和参与其运作的各个当事人，并渗透到各项具体业务过程中去，包括业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金管理的监督中，监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性，负责对基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约的机制，特别是要防范利益冲突与利益输送问题。对于社保基金的管理运作乃至监督，这三条原则也同样应该适用。
国外社会保险基金的风险控制体系虽然形式不同，但是核心都在于通过建立全面、独立、制衡的基金管理模式消除挪用和违规的可能。所以，市场经济条件下，政府应该具备的监管功能，并非传统的政府随意的行政干预，而是基于规则的专业化干预。
当前，中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本原则，要全面的考察制度、管理、运作、投资管理等各个环的风险所在，建立相应的风险控制措施和约束机制；要加大在监督管理环节的投入力度，将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的监管主体，专司监管，从制度上最大程度的避免违规行为的出现。
（一）形成多种监管方式相结合的多层次、全方位的制衡式监管制度
在监管组织结构方面，从社会保险基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可将相关的监督职能予以剥离，建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度；采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、包含法制监管、行政监督、审计监管和社会监督、多层次、全方位的制衡式监管的社会保险基金监管组织结构。按照《劳动法》规定，人力资源和社会保障部是社会保险基金监督的主体，从制定相关政策开始，对社会保险基金运营的全过程进行全方位的监督，财政部、审计署等按照各自的职能分工，负责对基金进行功能性监督，从不同角度维护基金安全。
（二）建立健全社会保险基金监管的法律体系
从国际经验看，西方发达国家在社会保险基金监管方面虽然存在着明显的差异，但它们具有共同的基本特点，即有一套完整、严格的社会保险监管的法律体系。这些国家的社会保险基金监管体系随着社会保险基金的发展、监管技术的改进和监管水平的提高以及监管理念的变革等诸多因素的变化不断做出适应性发展，进而相应地修改其法律体系，二者形成互动。当前我国需要完善法律法规体系，为社保基金投资创造良好的法制环境，要建立健全社保基金管理法规，尽快出台与之配套的《社会保险法》，使社保基金走上规范运作和良性发展的道路。
（三）加强基金运营的信息披露，完善基金管理公示制度，提高基金管理透明度
目前国内采用的单一账户制更有利于政府统一管理。但其透明度是一大问题。要研究制定社会保险基金信息披露办法，建立信息披露制度。信息披露可以将投资机构置于社会公众和监督机构的双重监督之下。由于社保基金的投资运营效果关系到人民的切身利益，所以必须定期向社会公布社保基金的投资状况及收益情况，使参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。
国外很多国家民众在加入任何养老基金的同时都有权选择适合自己的投资组合，并随时可以更改。同时能够随时通过网络查询和管理账户。现在国内很多基金也都有类似的系统，如何将养老基金的管理体系与个人养老金账户实现互连互通，可以进行探讨和研究。
（四）补充监管资源，适应现有社保基金庞大规模的需要
现阶段每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，但监管机构人员编制不足，使政府对社会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏。据粗略统计，全国只有约1/2的省（区、市）劳动保障厅（局）设立了基金监督处，编制3-4名；另外1/2的省厅都未设立专门监督机构，只配备1-2名专兼职人员，多数与其他处室合设，与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。社保基金监管在人员和经费方面，都亟需得到加强，在省市一级应设立专门的监督机构，使社会保险基金的监督队伍建设与其承担的监督任务相匹配，从而推动社会保险基金现代监管体系的形成。
