近几年，作为经济体“毛细血管”的微型金融的发展越来越受到业界和决策层的重视。2004年以来的中央一号文件都提到这一问题，而且政策要求越来越来越明确，越来越具有可操作性。可以说，目前国家对发展微型金融的原则和框架政策已经非常充分，问题是如何把它很好地贯彻落实下去。但是，这并不意味着我国微型金融的发展已经踏上了宽阔平坦的金光大道。实际上，它在具体的发展方面还存在着监管错位、准入门槛偏高、融资渠道不畅等问题。下一步要促进微观金融规范和可持续发展，需要统一思想认识，明确其法律地位，探索有效的监管模式，并在货币、财税等政策上给予支持。

一、中国微型金融有很大的发展空间和潜力

　　微型金融是为贫困、低收入人口和微型企业提供的金融服务，包含小额信贷、储蓄、汇款和微型保险等金融服务，它最早由世界银行在全球推广，国际上称为microfinance。

　　首先从收入差别角度分析，改革开放30年，我们国家的富裕程度、居民生活水平都提高了很多，但还存在大量的弱势群体、弱势地区、众多的微小型企业，个体工商户、农户等，因此需要大量微型金融为其提供贴身的服务。中国的弱势群体现在到底有多大？我这里举两个数字。如果按照联合国所定的人均一美元的贫困标准，那我们现在的贫困人口有可能达到1.2亿人口。还有一个数字，按照监管部门最新统计，在全国3.7万个乡镇中，目前仍有2900个乡镇没有任何一家金融机构网点，其中900多个是完全空白，还有8901个乡镇只有一个营业网点。由此可见，我国金融服务覆盖不到的地方，仍然还很大。有人可能要问，这些地方能不能产生金融服务，就是它能不能可持续性，回答应该是肯定的。只要有人居住的地方，只要有城镇，只要有村庄，只要有商业活动，一定就有金融活动，因为后者是依附于经济的发展。

　　其次，从我们的金融结构现状讲，中国目前缺少的不是大银行，而是大量的微型金融机构。从国外经验看，合理的金融结构应该是呈金字塔状的：顶尖是极少数的超大银行，中间是数量可观的中等银行，数量最多的是服务基层或社区的小银行。30年来，我们很多的金融机构，从小的变成大的，比方说现在的工、农、中、建、交，都成了世界上比较有名的银行，像工商银行，现在市值是世界第一。但是我们想一想，这些银行的发展路径是怎样的？更多是向大银行发展，向商业化转变，向市场化转变，这样它的服务必然向大客户、大城市、大项目集中。大家都朝着这个路子走，我们面向基层的一些微观金融服务和金融供给就不足了。经过多年的改革发展，全国性的国内银行机构，有3家政策性银行，4家国有商业银行，还有14家全国性的股份制商业银行，这些银行基本上占了中国业务的60%-70%。还有一些区域性银行，比如城市商业银行、农村商业银行和农村信用社。从数量上讲，城市商业银行有140多家，农村商业银行70多家，农村信用社在最多的时间是5万多家，但农村信用社经过改革县级法人包括有的省级法人转变为农村商业银行，现在也就1000多家，再有的就是最近几年出现的新型农村金融机构，如村镇银行、小贷公司等。按照银监会统计的数字，截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，这些已开业机构的实收资本47.33亿元，存款余额131亿元，贷款余额98亿元，累计发放农户贷款55亿元。然而，相比2009年上半年7.8万亿元的新增贷款而言，这些贷款仅为沧海一粟而已，从机构数量上讲，同样是非常少的。

　　可以说这几年的改革，我们留下的一个遗憾，就是大银行多起来了，做大以后又从收入-－成本的市场化目标考虑，从农村、贫困地区、偏远地区撤出，挤向中心城市、发达地区。这些机构撤走了，本应由小的金融机构补充进去。但现在的问题是，银行做大撤走后，并没有充足数量的小金融机构来填补空白。这样，中国的金融结构成了“倒金字塔”状，刚好与国外发达国家相反。头重脚轻，必然要会出问题。我们现在不重视，将来的影响是长久的，对我们金融体制的长期稳定健康发展，也是致命的。这决非危言耸听。这一轮宏观调控，一个很大的特点是用加大信贷投放刺激投资增长，以托起严重下滑的出口；并通过积极财政政策拉动内需增长。但海量的信贷都投放铁路、公路、机场（“铁、公、机”）等基础设施上，投放给大企业、大项目上了，真正需要资金、又能创造大量就业的微小型企业，依然得不到资金支持。这在客观上加重了原有的经济结构失衡的状况，并且反过来又抑制了居民消费。这就是说，金融结构的缺陷，已经影响了货币政策实施的效果。长此以往，我国的经济失衡的局面不仅难以根本改善，反倒会进一步加剧。

　　第三，从融资机制来分析。我们现在缺乏为基层服务的微型金融，如贷款零售商。现代经济，金融是核心，资金是血脉，现有的金融服务都是血管，但是在这一轮宏观调控中，海量的资金达不到实体经济和微小型企业、中小企业呢，就是因为没有毛细血管，即融资机制不畅。经过30年的改革和发展，我们国家有钱了。央行三季度货币政策执行报告显示，金融机构存款增加很快，各项存款余额达59.8万亿元，仅居民储蓄余额就达26万亿；全部金融机构本外币贷款余额为41.4万亿元，同比增加38%，比年初增加9.3万亿元。截至9月底货币供应量M2近60万亿（58.5万亿）。这种情况下，你说我们有钱没有？我们有钱，但是我们这么多钱去了哪里？很多的专家学者都是认为，去了铁路、公路、机场，搞基本建设去了，这些建设并不是说不好，但是又有多少资金进入了作为国民经济发展基础的中小型企业和微型企业呢？应该是说不多。我们有钱为什么到不了需要钱的人手里，经济实体的神经末梢不敏感，问题出在哪了呢，因为我们的融资机制出了问题：很多钱都是在银行体系、金融体系内流动，大家在互相的你拆借给我，我拆借给你，这也造成了资本市场的利率、资金市场的利率根本起不来的。利率调整资金流向的杠杆作用失效，也就是宏观调控的信号出现问题，归根到底，就是我们没有微型金融的发展。

　　第四，从科学发展观角度来分析。科学发展观主要内容就是强调以人为本的全面和可持续发展。金融是服务行业，金融机构要落实科学发展观，就应该承担起一份社会责任，运用金融的手段，使更多的人富裕起来，使更多的企业发展起来，最后达到一个全社会的全面可持续发展。但我们看到很多银行往往抓高端客户，抓私人银行业务，并且给这种客户各种优惠。这说明一个什么问题呢？大银行在商业利润驱动下追逐少数的高端客户，而忘记了自己应承担的服务大众的社会责任。而微型金融的服务对象是广大的弱势群体，大力推动微型金融的发展显然更有利于实现科学发展观的目标。

二、国家发展微观金融的方针政策已经非常明确

　　实际上，我们国家可以说从2004年的一号文件就提出了要加快改革和创新农村金融体制。2004年一号文件明确指出，“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”这里指明了发展的目标、原则和方向，并提出了实现的手段，即要推动农村金融体制的改革和创新。自此以后连续6个“一号文件”都在沿着这一思想脉络，不断地谈这一问题，并且不断具体和深化。

　　2005年的一号文件，对微型金融的发展又提了更明确的要求，“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系”，改革的蓝图已经讲的很清楚了，实际上是有别于我们原先在城市推行的一些改革。2006年中央文件里面又提出“一定要在保证资本金充足、严格金 融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资参股”。又更明确了，县里就可以设立多种所有制的金融机构，并且民间资本、外资都可以参与，参与主体范围扩大了。

　　2006年一号文件还提出，“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。…解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。”不仅明确提出大力发展小额贷款组织这种微型金融机构，而且要求有关部门尽快出台管理办法和扶持政策。

　　2007年是比较重要的一年，有两件大事，一个是一号文件，一个是第三次全国金融工作会议。两者可以放在一块来谈，在2007年一号文件里又用了“大力发展农村小额贷款”，前面是“大力培育”，这里是“大力发展”，你可以在贫困地区先行进行农村多种所有制金融组织的试点。2007年2月份的全国第三次金融工作会议提出，“推进农村金融组织创新。适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛。鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织。大力培育多种形式的小额信贷组织。引导农户发展资金互助组织。积极探索贫困地区农村金融服务的有效途径”。这里指出金融组织的创新，不是单一的一种，而是多种。为推动创新还要降低在农村地区金融机构的准入门槛。可以说，这方面的政策是越来越细化，越来越明确。

　　到2008年，我认为到中央文件又进了一步。除了强调放宽准入政策之外，“加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作”，还强调“积极培育小额信贷组织，鼓励发展信用贷款和联保贷款。通过批发或转贷等方式，解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题”。除了原来的组织新机构，怎么在融资机制上解决问题，中央提的非常明确，你可以批发也可以转贷。在2008年的时候，还有一个非常重要的问题，就是我们党的十七届三中全会。三中全会的文件的第三部分第四段，关于对农村金融，也可以说对微型金融进行了概括。在扶持政策上，要“综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”在机构和业务发展上，“规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行”。只要是服务于农村为主的地区性中小银行都可以发展，比原来的政策更加宽松。又谈到要大力发展小额信贷，“加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。”这应该是“第三个大力”，这是中央文件里面第一次谈到微型金融的问题。那么从这个概念来讲，可以说现在的概念从创新组织、从推进小额信贷组织到各种新兴的农村金融机构、批发转贷资金融资机制的问题，在党的十七届三中全会里面更明确了。而且不仅仅是单项的，是各种微型的金融服务。后面又谈到了金融机制，“允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，并且允许有条件的农民专业农村社开展信用合作”，这个信用合作是真正的“民有、民用、民享”的信用合作，不同于国内传统的农信社。

　　2009年1号文件又指出:“增强农村金融服务能力。抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制。在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”从组织机构的创新谈到了服务和产品的创新，并且资金“可通过多种方式从金融机构融入”。

　　从2004年以来的8个中央文件可以看出，中央的政策是一脉相承的，并且越来越细化，越来越具有操作性。

　　与此同时，人民银行和银监会，也出台了很多支持微型金融发展的文件和政策，比较突出的有两项，一项是对推动银行业金融业务进行创新，推出这种小额信贷的产品和服务。比如:《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》（银发[1999]245号），《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务指导意见》等，这些都是业务方面的创新。另一方面是组织创新，如村镇银行、小额贷款公司等等，也确实都在起步。

　　由此可见，我们国家微型金融发展的政策已经非常充分了，那么问题在哪里呢？是我们怎么把它很好的贯彻落实下去，很好的把微型金融推向一种规范的可持续的发展问题。

三、实现微观金融持续健康发展亟须改善其外部环境

　　尽管我们国家在政策上对微型金融的发展，有着充分的支持，但在具体的发展方面还存在着较多的问题，突出的表现为生存的环境比较严峻，既有经济基础环境还较差的原因，又有一些政策层面的制约。下一步要促进微型金融的规范和可持续的发展，至少有四个方面要引起重视。

　　第一，统一认识。尽管中央文件有了明确的规定，但是在实施过程中大家对微型金融的认识还是不统一的，认识上不统一难免会影响政策的贯彻执行。下一步要多宣传，多介绍这方面的内容，更重要的是要允许不同类型、不同形式的微型金融进行实践。中国这么大，地区差异又很明显，如果没有经过实践的检验，用一个模式搞肯定是不合适的。这就要用一种开放和宽容的态度允许搞试点。有关监管当局、货币政策当局，一定要对微型金融的发展确定一个明确的发展目标和方向，但在试点情况下，不要一棍子打死，更不要妄下结论，在具体的监管政策上要有灵活性，因地制宜。

　　第二，对微型金融实施有效监管而不是生硬的审慎监管。国际上对贷款机构的监管有三种模式：对于不吸收存款、外部效应放大较小的机构，一般都采取非审慎性监管；对于只能吸收大额存款的金融机构，采取有限的监管；对于吸收公众存款的商业银行则采取审慎监管。对微型金融也应根据它从事哪些业务采取分类监管方式：如果是村镇银行，有吸存业务，外部效应比较大，政府一定要审慎监管；像一些NGO组织，包括一些小额贷款公司不吸收存款的，可以采取一种非审慎性监管，或者一种有限监管的形式。

　　除了分类监管，还应鼓励监管的创新和多样化。对微型金融，可以考虑中央和省级政府双层监管。微型金融一定程度上是草根金融，都是在基层的，一般都是个头比较小，业务量比较少，采用现在集中统一的对大银行的监管形式，并不一定合适。分层次监管有利于监管竞争和金融创新。对于微型金融，创新是它的灵魂，如果把创新扼杀了，微型金融就没有存在的必要性了。我们的监管体制走到现在，有它的合理性，但是我们也要随着金融的发展，金融机构的发展，金融运行的发展，来调整我们的监管，来调整我们的监管体制，所以还要在微型银行监管里面解决地方政府应该干什么、该干什么、怎么干等问题。

　　第三，要有有效的政策扶持和政策支持。微型金融的服务对象不同于一般的商业银行的客户，因此在有些政策上应该给予支持。这些政策有很多，大约可以分为三类，一类是货币政策，一类是金融监管政策，还有一类是财政税收政策。在财税政策方面，要定向实行税收减免和费用补贴的问题。如现在对农村信用社的采取的所得税西部全免，东部减半，营业税统一减半的税收优惠政策应普及或者惠及到在农村地区的所有金融机构。在货币政策方面，应对在农村地区经营金融机构，采取准备金率比较低这样的一种政策，还有允许在利率方面有所突破。只有建立完整的财政税收和金融政策，才能建立起扶持微型金融发展的长效机制。就像刚出生的婴儿，你不能拿成人的标准衡量他，去要求他，一定要去呵护他，给他以帮助和支持。

　　第四，微型金融的法律地位。我们对微型金融发展的争论比较多，想解决这些问题，需要在更高的一个层次，如在法律的层次上给予规范。对于微型金融这方面，现在虽然已经有了不少的政策法规，但是仍有很多不完善的地方，同时整体上比较零乱，需要进一步整合和完善。法规出台后，还需要大家认真学习微型金融知识，实践或者实验微型金融。以实际行动和实际效果来证明它的重要意义，来证明微型金融不单有经济效果，还有重要的社会效果和社会责任。