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粮食流通体制改革:在放开价格与维持稳定之间寻求平衡
周慧兰 曹理达 [ 2008-09-08 ] 共有0条点评

粮食价格的逐步提升

  记者:1978年中共中央国务院在批转商业部《关于全国粮食局长会议情况的报告》的通知中,明确指出,一定要把粮食问题列入重要议事日程。1979年,政府对农产品收购价格大幅度提升,有18种农产品的价格平均上调24.8%。当时的标准是如何确定的?当时农村的两项改革——农产品价格上调和推行家庭联产承包责任制之间的关系如何?

  王小鲁:1978年,刚刚结束了10年文革的中国,粮食价格长期未作调整,参照当时的农村集市贸易价格来看,粮食的国家统购价格严重偏低,很多农民长期生活贫困,生产没有积极性。在这种情况下,十一届三中全会决定大幅度提高粮食收购价格,是对农业生产的鼓励。

  1979年不同农产品价格上调的幅度是不一样的,其中,粮食价格是按照统购价提高20%,超过统购的部分在这个基础上再加价50%。24.8%应该是事后根据不同产品价格上调的幅度,计算出来的平均值。

     当时农业政策的改变,最主要是提高农产品收购价格和家庭联产承包责任制这两项。实际上,家庭联产承包责任制,也就是包产到户,是在1978年先由安徽、四川等个别地方的农民自发实行的,并得到了当地一些基层干部和当时安徽、四川两省省委书记的支持。但是,由于上上下下反对的声音非常大,在十一届三中全会原则通过的一个关于农村的文件中,还提到了不许搞包产到户。

  1979-1980年,万里等几位地方领导人被调到了中央。经过他们的努力,在无法取得共识的情况下,把那个文件中的不许包产到户的说法改成了“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户”。这实际上等于为包产到户开了一个门缝。然后一些地方就跟着搞起来了。当时安徽的包产到户已经非常普遍,搞包产到户地区的农产品生产和农民生活水平快速提高产生了示范效应,这一政策也逐渐被大家所接受。最后成为中央在全国农村推行的一项重要改革措施。当时这两项政策的效果非常明显,解决了长期以来的农产品供应短缺甚至农民吃不饱饭的问题,农村居民收入几年内提高了一倍多。

  记者:除上调粮食价格外,1978年12月22日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》还提出不许购过头粮,这是出于怎样的考虑?

  王小鲁:过去,征过头粮是一个经常的现象。在建国以后的历史上,曾多次发生过由于征粮过多,导致农民口粮不够吃,很多地方农民挨饿的事情。特别是大跃进期间,浮夸风盛行,说粮食放卫星、亩产万斤等等,有的地方牛皮吹得厉害,大幅度虚报产量,中央自然就会多调粮。可是实际上根本没有那么多,所以地方政府只好挤压农民的口粮,造成严重的饥荒。实际上1959-1961年的三年困难跟这有直接关系。十一届三中全会提出不征过头粮,是对过去经验教训的一个总结。

  记者:1985年,中央公布了《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》,宣布取消粮食统购派购制度,改成合同定购,这一制度实施的效果如何?

  王小鲁:1985取消了粮食统购,改成合同定购,本意是要放开粮食市场,把过去的统购改成在农民自愿的基础上签订合同,农民按合同价格把粮食卖给国家。超过的部分则可以按照议购价卖给国家,也可以自由上市。

  按照一开始的设想,合同定购是按自愿协商形成的,它不一定非要低于市场价格。市场价格波动较大,供给多的时候价格就会下跌,少的时候就会上涨。而定购价则是一个相对稳定的价格,农民如果希望在播种的时候,就能对未来有一个保障,他就可以跟国家签订合同,按照事先确定的价格卖给国家,还可以得到平价化肥;要是不愿意签合同,也可以留着进入市场,但是并不能担保市场价一定高于国家的订购价。

  但是,1985年碰到了一个情况,当年粮食和1984年相比大约减产了7%,近3000万吨;同时粮食进口减少,出口增加,一增一减差了1000万吨。而且农业生产资料价格也上涨了,因此粮食供应趋紧,市场价格涨上去了。在这种情况下,农民不愿卖粮,合同定购就很难落实。所以被迫退回到了强制性的定购。议购价在一定程度上高于订购价。这实际上和1978年实行的统购和超购两个价格的情况差不多。不过在国家定购和议购以外的粮食,则可以进入市场,这在一定程度上放开了市场,形成了粮食价格双轨制。这对于调节粮食供求关系当然是有好处的。

  记者:始于1985年的粮食价格双轨制和后来的通货膨胀有什么关系?如何看待中国引入市场机制的制度成本?

  王小鲁:1985年以后出现的通货膨胀原因是多方面的,主要是经济过热,包括信贷投放过多、投资规模过大。农产品价格上涨只是推进通胀的一个因素。那时候市场机制非常不健全,用财政和货币手段进行宏观调控作用有限,当时也缺乏经验,而行政手段副作用又很大。在开放市场的过程中,要想完全不涨价是不可能的,关键在于把通胀控制在一个可以接受的水平。实际上真正的通胀发生在1988-1989年,物价指数达到18%。这说明当时的宏观控制发生了一些问题。

  如何看待整个价格双轨制改革对通胀和经济增长的影响,我写过一篇文章,比较中国的价格双轨制改革和俄罗斯休克疗法的效果。俄罗斯是在一夜之间完全放开计划价格,导致1992年的物价上涨了16倍,并在随后几年间,又上涨到价改前的几百倍,这对经济的打击是毁灭性的。老百姓的储蓄存款几乎一夜之间就没了。基本生活用品价格疯涨,迫使企业必须给员工增加工资,企业没有那么多钱,只好向银行贷款,银行被迫向企业发放大量的贷款,回过头来,又向央行施加压力,要求央行增发货币,最后变成一个恶性循环,不断导致新的通货膨胀。

  与俄罗斯和其他东欧国家相比,中国当时通过双轨制的价格改革,逐步实现市场化,情况好得多。第一,虽然在部分年份发生了一定程度的通胀,年通胀率在80年代最高达到过18%,但还是避免了俄罗斯九十年代那样的恶性通货膨胀;第二,在实行双轨制改革的过渡时期,保持了经济的高速增长。所以,总的来说,双轨制价格改革是成功的。当然这其中也产生了很多问题,如不同的价格给寻租、腐败提供了机会,主要表现在一些政府官员利用手里的权力,把钢材、有色金属等工业原材料平价批发给亲朋好友,后者再转手到市场上倒卖,价格可以翻好几番。当时的寻租行为和腐败与价格双轨制有很大的关系,但关键是没有解决政府自身监督和社会监督的问题,不能因此否定价格双轨制在转轨中的作用,总的来说,从计划体制向市场体制过渡,这是唯一一种成本比较低、损失比较少、对经济负面影响比较小的方式。

  记者:粮食双轨制提高了农村粮油的销售价格,但是国家供应市镇人口的口粮、口油,仍按统销价不变,这就造成了城镇粮食统销价比收购价要低许多,国家需要对粮食销售支付巨额补贴,如何看待这一改革的成本与绩效?这是否是渐进式改革从农村到城市的一种体现?

  王小鲁:在当时和之后都存在过粮食的国家购销价格倒挂,只不过80年代粮食市场放开之后,市场价格机制是顺的。国家需要通过财政补贴来保持城市粮食供应较低的价格,这种情况持续了若干年。如何看待这个问题?

  实际上世界各国,包括大部分发达国家,对农业生产都是有补贴的,只是补贴的方式不太一样,有的是通过价格补贴,有的是对生产者直接补贴,如欧盟对一些基本农产品补贴的程度就比中国的幅度要大得多。不管采用哪一种方式,我们都可以看作是一项福利政策,是出于对农民和城市消费者双方利益的保护。

  80年代前期,中国的农村改革先于城市,农民收入增长比较快,城市居民收入变化则不太大,在这种情况下,如果粮食这些生活必需品的价格大幅度上涨,就会给城市居民生活造成很大的压力。在这一背景下,粮价补贴还是有积极作用的。一方面提高了粮食的收购价格,保证了农民收入的增加;另一方面又可以保持城市粮食和其它农产品供应的低价格,保障了城市居民的基本生活。所以,在不超过国家财政承受能力的前提下,在一定条件下是合理的。但是,长期的补贴也会成为财政的一项负担,所以,它只能是一项过渡性政策,而不应当成为一个固定的模式。   

  记者: 1994年和1996年两次粮食提价82%,它对于农村后来的经济结构有什么影响?

  王小鲁:80年代,农民从包产到户和农产品提价当中得到了好处,后来这些好处在逐渐减少,其中一个原因就是发生了通货膨胀,但国家收购价格往往提得不及时,不到位。1994年,通货膨胀率达到了24%,是改革以来最高的一年。这种情况下粮食的实际价格是下降的,考虑到农业投入品如化肥、农药、柴油等价格也随着通胀在上升,农业生产成本在不断提高,农民种粮在某些年份不但没什么收入,甚至要发生亏损。所以1994年提高粮食收购价格是必要的。

  但是,1996年又一次大幅度提价,幅度明显超出了正常需要,这是政府对市场判断不够准确的一个表现。政府当时可能是认为粮价提高的幅度不够,无法对农民形成足够的激励,但从事后的数据来看,政府对市场的反应往往是滞后的,而提价对粮食生产的作用也往往是滞后的。这两个滞后就导致了对市场情况判断失真和调控失误。如果政府宣布提价的时间是在农民播种之后,那基本上对当年的粮食生产没有多大影响,他要种多少已经种下去了,再种也来不及了;即便是在播种之前,如果没有留下充足的时间,对当年的影响也是有限的,因为农民在播种之前,要事先选好种子、准备好化肥,当年宣布提价,农民是来不及准备的。所以,必须要有一个充分的时间,让农民事先得到确切的信息。

  1996年的提价是基于对1994、1995年粮食生产情况的判断,但当时实际上已经出现了粮食供求关系的变化,市场价格已经走平或开始回落。当时还搞了粮食省长负责制,要求省长抓粮食,各省自保粮食供求平衡。加上1996年的大幅度提价,给农民发出了一个错误的信号,就是要继续扩大粮食生产。这使1996到1999年粮食生产持续超过5亿吨,造成了这几年的粮食过剩和农民卖粮难。从1997年开始,粮食市场价格连续几年下跌,对农民生活造成了负面的影响。这说明政府主观定价、过度干预市场的效果是很差的。

  放开粮食价格与保护农民利益之间的对立与统一

  记者:1998年中央再次重申了1997年定下的国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮,这一政策出台的背景是什么?您如何评价其效果?

  王小鲁:1998年实行的粮食流通三项政策也就是在上面所说的背景下出台的:政府一再出台政策鼓励农民种粮,市场价格一落再落,农民手里大量的粮食卖不掉,生活水平受到很大的影响,所以政府决定给农民吃一个定心丸,用高于市场的价格从农民手中敞开收购粮食。但是这也面临着一个矛盾:市场上有的是低价粮,国家高价收购的粮食卖给谁?在这种情况下,政府决定禁止私商插手收粮,所有的粮食都由国家的粮站来收购,收了以后再顺价销售。所谓的顺价销售是指销售价格不得低于收购价格,实际的意思就是国家把粮食收购垄断起来,再按照一个不低于收购价的价格把粮食卖出去,以此避免粮食企业的大规模亏损。

  事后来看,这些政策是失败的:

  第一,经过这么多年改革,粮食市场已经开放了,尽管三令五申禁止私商收粮,还是存在大量的市场调节行为。实际上市场是不可能完全取消的。

  第二,顺价销售实际上做不到。粮食已经过剩了,想人为保持一个高粮价是不现实的。国家对粮食企业的政策是按照保护价敞开收购,农民有多少粮食就收多少,然后用不低于收购价格的水平卖出去,中间由于收粮成本发生的亏损由国家补贴。按照当时的设想,粮食企业的亏损是有限的,但实际上并非如此。粮食高价卖不出去,又不让降价卖,最后成了库存积压的陈化粮,人不能吃了,只能做工业原料,结果亏损更大。

  第三,让粮食企业敞开收购实际上也做不到,它的粮库也没有那么多;而且粮食企业收得越多,亏损越大,尽管国家说给补贴,但这个补贴不是当时就能兑现的。而且当时也没说卖不出去造成的亏损也都由国家补贴。所以粮食企业实际上对这一政策都有不同程度的消极抵制,比如推说农民的粮食水分太高,或杂质太多,或晚开门,早关门,给农民出售粮食制造种种不便。粮站不愿收粮,政策又不准私商收粮,结果导致农民卖粮难,整了农民。

  第四,因为国家保护价高于市场价,一些国有粮站的头头脑脑们就通过自己的亲戚朋友,用市场价从农民手里收粮,再用保护价卖给粮站,赚走中间的差价。农民往往得不到好处,粮食企业还可以回过头来向国家要亏损补贴,因为从账面上看,它们是用保护价收的粮食。

  最后,这种政策导致了粮食企业高达几千亿的大规模亏损,加重了财政负担。其中有的是真亏,有的是假亏,有一部分在中间环节漏失了,变成了经手者的个人收入。

  所以,当时政策的本意是要保护农民的利益,但是事后来看并没有起到预想的作用,而且造成了重大损失。这实际上是一个反市场的政策。

  总结起来有几个教训:一是提价幅度过大是一种主观行为,没有得到市场的验证,造成了供求失衡;二是粮食过剩导致市场价格下跌,才有了后面的三项政策,而这三项政策的前提也是错的,想依靠行政命令关闭自由市场,通过垄断方式保持高粮价,是一个反市场的政策。而且即便国家垄断了粮食销售,粮食价格也取决于买卖双方的意愿,取决于消费者买不买你的粮食,想在粮食供过于求的情况下维持一个垄断价格是不现实的。要保护农民的利益,国家可以通过实行最低保护价和吞吐粮食储备来调节市场,而不能靠行政命令干预和代替市场。

  通过国家政策调节来消除短期内的粮食市场供求波动,是必要的,因为粮食的需求弹性很小,基本上是刚性的,只要有丰年、歉年,供给发生变化,价格波动就会非常大,这就是经济学里所谓的蛛网效应。过大的波动对于农民和城市消费者来说都是不利的,而且粮食短缺就会危及消费者安全。因此在粮食价格短期大幅度下跌或上升的情况下,国家通过增加或减少粮食储备来平议价格,保持粮食价格相对稳定,是必要的。但是国家对供求的反应有可能会滞后或者失误,所以必须首先建立一套对粮食供求信息进行收集、整理、分析和科学预测预报的体系,才能作出准确及时的判断和决策。政策不能以少数官员的主观判断为基础。同时,政府的作用不能代替市场,只能进行有限度的调节,不能回到过去的统购统销制度。

  记者:2004年,《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》出台,宣布全面放开粮食收购市场,“转换粮食价格形成机制”,正式宣告了粮食双轨制的结束,可否认为中国粮食流通体制的市场化进程已经完成?

  王小鲁:2004年放开粮食收购市场,粮食流通体制的市场化改革可以说基本完成了。现在的粮食市场基本上是放开的,但国家有一个最低收购价格,当市场粮价低于这个价格时,国家启动最低收购价格预案,按照最低收购价格来收粮,然后在市场上拍卖,如果拍卖价格低于收购价格,国家还是要承担亏损,这应该说保护了农民和消费者的利益。

  不过现在也出现了一个新问题,就是在出现通货膨胀的情况下,为了抑制通胀,政府采取了持续抛售粮食储备和限制出口等政策人为地压低了国内粮食价格。同时又试图通过化肥限价等措施来保护农民利益。这样就形成了对市场价格一连串的干预。抑制粮食价格上涨对保护城市低收入居民有好处,但反过来就会影响到农民的利益。特别是在农业生产资料市场价格大幅度上涨、农业成本上升的情况下,压制粮食价格会导致农民收入下降,降低种粮的积极性,可能会影响到未来的粮食供给。

  实际上,化肥限价这类行政性措施的有效性是非常值得怀疑的,而副作用不容低估。世界原油价格居高不下,化肥生产企业的成本上升了,但产品不许提价,又不可能赔本生产,那么限价的结果不是导致化肥价格明降暗升,就是导致企业减少生产、减少进口,或者干脆不生产、不进口,造成市场供应短缺。对农民来说,其结果不是继续使用高价化肥,就是无肥可用,还是对农民不利。而农业成本减不下来,粮食价格却被人为压低了,非常可能对未来的农业生产产生不良影响。在这方面,应当认真吸取以前过度干预市场造成农业生产大起大落的教训,减少对市场的行政性干预。

  粮食改革面临新形势

  记者:2006年以来,世界农产品价格大幅上涨,中国成为世界粮食价格洼地,在这一背景下,我国的粮食价格形成机制需要推进哪些改革?

  王小鲁:最近几年,国际市场粮价上涨既有供求方面的影响,也有一些非常规的因素。例如原油价格上涨带动了化肥价格上涨,导致农业生产成本上升。又如美国的生物柴油导致对玉米的需求量大幅度上升,在粮食市场上突然增加了这么大宗的工业需要,自然会大幅度拉升粮价。另外像豆油也有相当部分是用于工业用途,主要是因为石油价格上升了,大豆也被用于制造燃料油,这也是拉升国际市场粮价的因素。

  在国际市场粮价大幅度上升的情况下,中国怎么办?中国的粮价是否要保持低于国际市场水平的状况?国际市场粮价太高,粮食出口有利可图,但是粮食出口多了,国内的供应就少了,国内的粮价就会大幅度上涨,粮价上涨是一把双刃剑,对农民来讲是好事,但对城市消费者来说是坏事,特别是会影响低收入消费者的生活水平。因此目前采取的措施是对粮食出口进行控制,取消粮食出口退税,加征临时性关税,和直接下达行政配额,限制粮食出口。  

  实际上国际市场粮价变化以后,对发展中国家的低收入人群的冲击很大,非洲国家马上就出现了粮荒。而中国的保护政策在一定时期内是有积极作用的,减缓了居民生活费上升的幅度。而且对进出口的税收调节和吞吐储备粮的调节要好于对市场粮价的直接干预。但现在的问题是,第一,农业生产成本上升了,国内粮价需要不需要提高?第二,如果国际市场农产品价格居高不下的状况长期存在,中国和国际市场价格之间的差距能够维持多久?尽管我们有很多限制出口的措施,但投机商仍然会通过走私向国外出售粮食。差价过大,会鼓励走私。反而补贴了投机商和国外消费者。

  所以,总的来说,粮食是商品,基本上还是要随行就市,服从市场调节。政府可以通过干预措施在一定时期内减少市场波动,减少对生产者或消费者的负面影响,但不可能根本改变市场供求状况。不适当的和过分的干预可能反而扩大市场波动,造成更多的负面影响。因此,我认为我们应当减少干预的程度,减小国内市场粮价与国际市场粮价之间的差价,同时取消化肥限价等无效的行政性限制措施,这有助于保障农民的收入,稳定供给。当然,城市贫困和低收入居民的生活成本上升问题也要同时关注。我们可以采取提高城市低保标准等措施,以保障老百姓的基本生活需要,而尽量少采用行政干预手段,特别是要避免采取直接对市场价格进行行政管制这类实际成本很高、实际效果很差的措施。说到底,老百姓需要的是真实的生活保障,而不是关于通胀率降低的统计数字。


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