以家庭承包为主的土地制度

　　《21世纪》：1978年，家庭联产承包经营责任制的诞生打破了人民公社体制、恢复了农业生产责任制，而由此形成的土地所有权三级分享的法律框架，是否源于对人民公社所有制关系的路径依赖？如何看待它与整体改革之间的关系？

　　于建嵘：1978年，家庭联产承包责任制改革，并非完全是国家的制度安排结果。最初是由贫困农民作为一种否定人民公社的形式提出来的，是国家在农民为追求自身利益的压力下，最终顺应了农民的要求而作出的制度性让步。可以说，家庭联产承包责任制改革是长期受到压抑的“农业制度变迁的内驱力”爆发的必然结果。这一制度变迁过程，体现着十分复杂的利益分配关系和权力博弈状况。

　　就利益分配关系而言，有中央政府与地方政府、各级政府与集体经济组织、各级政府及集体经济组织与农民之间的利益冲突和整合；而与这种利益关系相一致的，也就有国家权力与地方政府的权力、各级政府的权力与集体经济组织的权力、各级政府和集体经济组织的权力与农民的权利之间的复杂博弈过程。因此，在一定程度上，可以认为，土地所有权三级分享的法律框架，是源于对人民公社所有制关系的一种路径依赖。

　　文贯中：家庭联产承包责任制建立之时，中国还处在“产品经济还是商品经济”的争论中，直到1990年代早期才明确了建立社会主义市场经济体制的目标。所以，这种从人民公社制度演化而来的制度，并没有考虑到市场化、城市化和全球化的要求，仍然保持了土地的集体所有制。要指出的，光就生产力的提高来说，承包制这种制度本身对农业生产的促进作用是非常明显的，直到现在这种制度还是有效率的。

　　但是，中国正在快速市场化和城市化，现行土地制度远远不能适应发展的要求：

　　第一，现行的农地制度仍是强制性的，因为它是从公社下的土地集体所有制脱胎而来，农民没有退出的自由。强制性的土地所有制是不符合市场经济原则的。市场经济要求生产要素的拥有者能够在自愿的原则下自由参与生产和交换。

　　第二，现行的土地制度是歧视性的。市场经济最重要的原则，是要素的自由流动，同时在要素的流动过程中，要素的所有者有权平等地追求最大价值的实现。现在的其他生产要素都是同市同价，一个民营企业家的资本和国有资本，在资本市场上是同市同价的。而农民集体所有的土地，在土地市场上是没有价格的，是不准进入土地市场的，除非被国家廉价征用，划为国有，才可以到土地市场进行交易。这就违反了市场经济的平等原则。三农问题的核心是农民的收入，他们相对收入的日益恶化是和土地这种农民最主要的生产资料受到限制和歧视分不开的。

　　《21世纪》：自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。其中对于土地流转的规定是出于怎样的考虑？对于当时农村生产力水平的提高有什么意义？与稳定承包权之间有什么关系？

　　于建嵘：家庭承包经营制在本质上就是一种集体土地经营制度。它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民；农民家庭作为独立的生产经营单位，在国家计划与政策允许的范围内，有权按照自己的特长和优势独立自主安排生产经营活动，这样一方面有利于土地向种田能手集中，另一方面有利于农村人口的非农就业。这可能就是当时对鼓励合法土地流转的基本考虑。土地的生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外，都归农户自己所有。正是由于实行了这种生产责任制，并鼓励农地合法流转，不但克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊端，而且通过劳动组织、计酬方法等环节，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况，极大地促进了生产力的提高，使农村经济有了前所未有的发展，农民生活有了极大的改善，在一定程度上也使土地承包权更加稳固。

　　《21世纪》：1993年，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”同年还提出了“增人不增地，减人不减地”的政策。而农村人口的增长变化却不与“三十年不变”同步。如何看待农村未来人口变化，与稳定土地承包制之间的矛盾？当时的设想是怎样的？

　　于建嵘：稳定土地承包制，赋予农民长久的土地承包经营权是党和国家农村土地制度的基石，有利于调动农民的生产积极性，促使农民放心的对土地进行长期性生产投入，从而进一步解放和发展农村的生产力。这主要是从效率的角度考虑问题的。当时实行的“增人不增地，减人不减地”政策也是这种“效率优先”思维定势下的产物。

　　从社会公平的角度来看，这种政策存在着不少弊端，因为土地是集体的，作为集体成员的这部分新增人口不能公平的分享土地，这会增加农村的土地纠纷，激发由土地引发的社会矛盾，产生不良的社会后果。因此，在制定社会政策时一定要处理好效率与公平的关系，寻找二者的最佳平衡点。

土地制度与城市化

　　《21世纪》：我国在1986、1998、2004年的土地管理法中都有关于对农民的征地补偿的规定，这些补偿变化是基于怎样的背景？反观过去三十年的城市化进程，农村向城市输血是否是一种降低城市化成本的捷径？

　　于建嵘：征地制度的变迁过程是与当时的经济发展状况密切相关的。改革开放以来，国民经济开始复苏，80年代初期，各种类型的经济都有了一定的发展，各种企事业单位的建设用地开始大量增加，1986年通过了《中华人民共和国土地管理法》，以法律的方式确定了土地补偿费、安置补助费等征地补偿规定，但是基本精神仍带有浓厚的计划经济色彩。随着经济的发展和城市化的推进，大量耕地被征用，征地浪潮愈演愈烈，于是1998年对1986年的《土地管理法》进行了大规模的修订，明确规定要保护耕地，加强建设用地的审批力度，提高补偿标准等。但是这次法律修订仍没有脱离计划经济的惯性思维，没有充分考虑我国已经初步建立的市场经济体制，于是才有2004年对《土地管理法》中农民征地补偿规定的进一步修订。

　　这些征地补偿规定的不断修改，在一定程度上是为了与当时的经济发展水平相适应的而采取的应急之策，但它们对城市化进程起了重要的推波助澜作用，也是毋庸置疑的事实。不过，我们应该看到，这种城市化是以牺牲农民的利益为代价的，城乡差距不断拉大，城市欣欣向荣的背后是大量的失地农民和日益衰败的农村。这样的城市化是不会长久发展下去的，迟早有一天会为此付出代价，近年来由于土地征用引发的社会冲突事件频繁发生就是明证。

　　文贯中：土地私有并没有阻止任何一个发达国家完成城市化。从上海的崛起过程看，土地私有也没有阻止上海很快由一个小渔村变为东亚的金融，经济，航运和文化中心。在土地私有制下，老上海的街道特别密，也特别窄。当时的租界政府在开发上海、修建街道的时候，必须按照市价充分补偿农民。因而不敢浪费土地，不得不把街道建得狭窄，提高城市土地的容积率。上海的浦西的土地容积率在全世界来说都是非常高的，说明土地利用效率之高。然而浦东到目前为止，经济活力远远不能跟浦西比。浦东的容积率低，无法支撑密集的经济活动，因为土地的利用是粗放型的，违反了人多，地贵的国情。中国现在圈占了很多开发区、科技园区，资金却往往不能到位，造成几万平方公里的闲置土地，令人痛惜。

　　如果允许土地私有，当然就能更好地保护农民的利益，廉价掠夺土地的时代就会过去。现在靠掠夺土地搞城市化，是非常短视的，这样的模式是不可持续的，而且违反城市化的本意。城市化主要在于慢慢消化农业人口。排斥农村人口的城市发展是不能叫城市化的，只能叫城市本身的现代化。今后城市化的主要人口来源是农民，如果城市化的成本越来越高，越来越难吸纳农民，那农民又如何分享经济发展的成果呢？内需又如何扩大呢？在目前全球金融危机的背景下，更加需要珍视本国的内需，特别是广大农村人口的内需。

　　《21世纪》：一旦现有的土地财政格局被打破，政府推动城市化的动力何在？

　　盛洪：物业税（或财产税）是很多西方国家采取的方式。农民和开发商之间交易，达成一个价格，在这盖房子，政府为其提供基础设施，每年对其房产征税。中国现在没有财产税，所以政府只能靠土地收益来支撑财政。而土地财政有一个问题，政府卖地的时候，很难预见到以后的情况，因而地价可能不是很高，但等开发商开发了以后价格上升了，这部分好处政府得不到。所以，卖地只是一锤子买卖，可能这届政府收入很多，他就乱花钱，后面的政府就没有钱了。

　　所以，我们的政策建议是变土地收入为财产税收入。现在中国政府虽然没有征财产税，但在房地产中还是获得了很多收入的，比如城市建设配套费，开发商建房子每平米要交给政府多少钱。而且财产税每年都收，如果物业升值的话，财产税也会也可以同比例增加。这样，政府就有激励去改变周边的环境，促使房子升值，以便获得更多的收入了。这种均衡的财政收入形式显然更好。

土地流转加强还是削弱耕地保护？

　　《21世纪》：温家宝总理曾指出，土地是民生之本。保护土地是一项基本国策。并提出要实行最严格的土地管理制度，如何看待保护耕地与土地自由交易之间的关系？

　　文贯中：我理解温总理的担心。耕地对中国自然是重要的，但不是无条件重要的。经济学上最重要的概念之一是机会成本。如果一块本来勉强维持一个人生活的农地，其价值升高到本来价值的几百倍，几千倍，因而能支撑几百人，上千人的更好的生活，而仍不允许这块农地转成工业用地或商业用地，那就不是在保护农民，或保护民族的长远利益，而是在害农民，或在害民族的长远利益了。第二，中国人口占世界五分之一，所以世界市场的粮价会受到中国对粮食进口需求的显著影响。即使现在粮食生产的比较优势丧失了，但是只要中国开始增加粮食进口，国际农产品的价格就会显著上升。价格上升就使得中国农产品的比较优势又恢复了。现在有人担心中国农业要垮掉了，今后会依靠外国粮食。他们没有看到中国农产品的价格是内生的，是会影响国际市场的价格决定的。

　　有人担心土地私有化之后的粮食安全问题，我认为土地私有化不会引发粮食危机。当年实行大包干的时候，也有人担心今后农民会放弃种粮食，因而相当一段时期实行强制性的公粮交售定额，直到看到大包干下粮食生产比公社时期要多得多，才逐步取消了交公粮的制度。如果今后取消目前的强制性土地集体所有，使他们有自由退出的权利，只会进一步解放生产力。通过逐渐的兼并，可以扩大规模经营，引进大规模的机械作业，生产就会更有效率。从以农立国的国家，转变为一个以工商立国的国家，是中国的根本出路。如果为了粮食安全，耕地和农民都不能自由流转，土地所有制不能改革，那就是死守以农立国的死路，是完全不符合时代发展要求的，不符合农民利益的，也不符合民族的长远利益。

　　盛洪：如果农民有自由交易土地的权利，转变为城市用途的土地价格就会上升。土地价格上升，转到非农用地上的土地就会减少，这就达到节约耕地的目的了。

　　现在我们实际上存在过度城市化的问题，即土地过度城市化，政府征地制度绝不是节约土地的制度，恰恰是浪费土地的制度。假如农民有权利和开发商讨价还价，绝对不可能有这么多土地流入城市。举例来说，如果土地的市场价格是50万元一亩，政府征用却只是5万元一亩，50万元可以买十亩地，但按照市场价格却只能买一亩。那么，自由交易之下，农地转化为非农建设用地的数量显然是减少了。

　　中国土地相对稀缺，美国土地相对富裕，美国的耕地比中国多得多。像中国这样的人口大国，城市人口密度本应高于美国，但是正因为这样一套土地制度，中国城市人口密度比欧洲国家低得多，跟美国差不多，即使按国土资源部关于城市人均占地133平方米的数字来看,也大大高于许多市场经济国家(82.4平方米)和发展中国家(83.3平方米)城市人均占地。城市的聚集性质全然不见。

　　于建嵘：我认为，土地自由流转与保护耕地有一定的关联，但并不具有必然的联系。因为我们所主张的土地流转主要是农耕地在农民之间的流转，是不以减少农耕地为前提的。实际上，即便世界上许多农地私有化的国家，农地的转让也并非完全自由。以法国为例，为保护耕地，法律规定私有农地要用于农业，不准弃耕、劣耕、搞建筑。为此，法国政府设立专门的农地整治公司。农民在出卖土地时，必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的土地。法国这种农地买卖的限制制度对中国具有一定的借鉴意义。

　　农民是具有理性判断能力的，农村土地自由流转甚至私有化以后他也不会随意处置自己的土地。改革三十年的根本出发点就是尊重常识，尊重农民意愿。当前许多解决土地问题的方案和措施缺乏对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一本质性问题的清醒认识。认为把土地还给农民，会导致土地集中到“地主”手里，很多农民成为流民，导致社会的不稳定。这是错误的认识。为了确保农民的土地权益在城市化进程中免受侵害，一方面，要从法律上明确农民的土地权利；另一方面，还应让农民有维护自己权益的组织。在任何国家，分散的小农在市场中面对和资本的竞争时，都会处于弱势地位。传统的乡村组织已经在建国后的历次运动中被消灭殆尽，而当前的村民自治组织又不能代表农民的利益，因此，发展代表农民自身利益，能够独立主张农民诉求的组织，是保障农民在土地流转改革中获益的根本之策。也就是说，农民才是土地改革的主体，要相信农民的首创精神。

　　《21世纪》：土地一直被作为农民最后的生存保障。很多人担心一旦实现土地自由交易，很多人会利用政策漏洞圈地，产生大量的失地农民，涌向城市形成贫民窟。您如何看待这个问题？

　　盛洪：圈地的概念并不准确，它是把公地圈起来，比如像英国。如果大家都有土地的产权，你怎么圈？你得给出一个我认为合理的价格，经过我同意才能买走。所以，在自由买卖的情况下，圈地是比较困难的；反而在现行的制度下，可以用极低的价格圈地。

　　自由交易的情况下，买者之间也是互相竞争的，其基本原则就是在双方自愿的前提下达成一个交易条件，然后实现交易。所以，聪明的农民总会利用竞争把地价抬高。价格高了以后，开发商能有多少能力去圈一大块土地？

　　中国历史上在汉唐后期都有土地兼并，那是因为有政治权力，到了明清这个权力就分散了。很多研究表明，明清时期的土地交易是比较自由的，所以，土地分布也是比较平均的。根据明清时期的经验以及世界其它国家的经验，我认为这个担心是不存在的，即使存在也还有很多补救措施，这比禁止土地自由交易好很多。禁止交易带来的弊端非常严重，土地的使用效率低下和土地收入分配的极端不公平，又造成了政府部门的腐败，当前土地部门是公认的三大腐败灾区之一，很多官员的腐败程度都触目惊心。

　　土地自由交易可能会有问题，但都是可以解决的。假设个别农民失去理性，以很低的价格出售了自己赖以生存的土地，之后全部挥霍，这样的情况怎么办？政府可以通过征收土地买卖的印花税成立基金来应对，或者建议他买一些失业、养老保险。而且，这种农民只是万分之一的概率，人一般都是理性的。如果存在极端的土地垄断，国家的反垄断法也是可以禁止的。严格来讲，如果没有政府资源，极端的土地垄断是做不到的，所以只要避免运用政府力量干涉土地买卖就可以。

　　而且，现在制度上可能会越来越好，农民把土地卖了之后，可选的城市很多。很多小城镇和中等城市根本没有户口要求，大城市也允许进入，只是不给户口而已。所以，这个障碍会越来越小。户口背后的福利也会越来越小，现在除了几个大城市，一般的县、镇甚至省会城市都没有太大关系了。当然，人也是理性的，农民肯定是先有目标再卖土地，不会卖了土地之后拿着钱到城市中转。

　　文贯中：持这样观点的人，忽略了当代中国的经济现实。中国的城市化、工业化，和全球化进程正不断加快，城市的服务业和制造业创造出新的就业机会，全球的市场又在帮助消化中国劳动力的压力。从东亚经验来看，像日本、韩国、台湾等地的政府都希望土地私有化能够加速土地兼并，使农民加速从农业部门流向城市，以扩大农场规模，提高农民收入。但是，土地兼并的实际速度很慢。这说明并不是一宣布允许土地私有，全国马上发生兼并潮，造成巨量的失地农民。这是自己吓自己。

　　另外，世界上大概除了北朝鲜外，大多数国家，包括最发达的美国，西欧，都存在贫民窟。有人把贫民窟说得很可怕。其实，大部分贫民窟并不是每天在发生暴动；贫民窟里的大部分居民也不是罪犯，他们也在从事正常的经济活动，只是暂时住不起好区的房子。在市场经济下，贫民窟成了来自农村和贫困地区的人群暂时赖以栖身，并向上奋斗的过渡地带，是所有最具活力的城市的有机组成部分。那些没有贫民窟的单一小镇，都是失去活力而沉睡不醒的地方。为什么欧美的大城市向世界上的穷人提供奋斗和上进的机会，而中国本国的城市却在消灭贫民窟的口号下，排斥着本国的农民呢？这种反对贫民窟的做法，不是实际上要剥夺农民自由移居和定居的权利吗？如果说，欧美开放型的城市反映的是世界的收入结构和人口结构，因此只要世界上有贫困人口，这些城市就有贫民窟的话，为什么中国的城市就不能反映中国整体的收入结构和人口结构呢？现在访问过中国城市的欧美认识普遍发生错觉，认为中国差不多赶上，甚至超过欧美了。其实他们看到的只是中国的城市部分。这种为一些人津津乐道的十分虚假的整齐划一和超现代化，留给国际游客十分错误的印象，他们纷纷要求本国政府停止援助中国。所以，扭曲的城市现代化已经开始在负面地影响中国农民的利益，最后还会损害到中国整体利益的。

　　《21世纪》：在自由交易的情况下，有可能会出现土地大面积的集中，但农村土地的常见特点就是比较分散，那么谁来承担组织和代理人的角色？

　　盛洪：如果实行自由交易的话，可以由村里的政治组织，如村民代表大会、村委会，或一些非政治组织，如农民土地协会来做代表。不过这里的确存在一个问题，大量土地的买卖需要经过村民代表大会同意，假使村民代表大会意见不一，按照《土地承包法》，三分之二以上同意也可以通过。但问题是还有三分之一弱的人不同意，这就没有办法了，毕竟是集体土地。也许分到各户更好，比如这个村有100户，土地分到每一户，开发商一户户去谈，这样就可以避免三分之一弱的不同意的人受损。当然，每户谈判的成本比较高，有可能碰到钉子户，谈不下来，这就是新的问题了。

　　但是，首先应当认识到，现有土地框架下进行自由交易比不自由交易要好。不自由交易的时候有政府征用，政府征用时有可能村支部书记，或村党委私下拿到利益，所谓的村民大会的决定不起作用，这个损失更大。而一旦自由交易，由村民代表大会决定，要比原来好。当然，自由交易也是有缺陷的，但不能因为有缺陷就说不好。其次，如果我们真的推行集体土地所有制，就应当遵循少数服从多数的规则。我估计可能不同的地方会有不同做法，有些地方愿意保持集体的，有些地方可能愿意分到个人。

在集体所有的框架下实现土地流转

　　《21世纪》：十七届三中全会指出要稳定和完善农村基本经营制度, 其意义何在？在集体土地制度框架下，如何理解土地产权、所有权和使用权之间的关系？如何处理土地流转与现存的农村土地集体所有制之间的制度衔接？

　　盛洪：产权对应的英文是property  rights，所有权对应的英文是ownership，在英文中很多时候这两个词通用，但在马克思主义经济学中则不同：所有权有决定性和终极性，比如土地绝对地归谁；产权则是一个相对的概念，不一定是终极的和决定性的所有权，它只是一个权利。权利和权力不一样，权利是人人平等的东西，既可以是一段时期内的某种使用权、承包权，或者更极端地说是从土地上经过的权利，产权的边界要清楚。比如我拥有土地30年的承包权，30年之内我可以自由买卖和使用它，各种用途获得的收益均归我，但30年后不归我。就像大家买房子，得到的不是永久的所有权，而是70年的使用权，这是产权的概念。

　　我们对于中国现在的产权制度没有更多的要求，也不一定要求土地私有化。现有的集体土地所有权下的宅基地、土地承包权、土地使用权以及土地租赁，这些都是产权。现有的土地制度和产权框架足以让我们进行土地自由交易，只要这些产权能够自由买卖，就能提高土地的配置效率。

　　只要能交易，人们就会反过来思考如何更好地界定产权：它的边界在哪，包含什么样的权利义务。第一次交易的时候人们可能会吃亏，因为合约没有写清楚，下一次就会改进，经过一段时间，产权的界定就会非常细致和清楚。只要我们允许交易，就不用担心产权问题，甚至还能借此创造出很多新的产权形式。比如把农村集体土地所有权看成是终极土地所有权，所有农民的承包权地都是永佃权。对于未来的新生人口，则可采取增人不增地，减人不减地的制度，鼓励农民少生孩子。

　　土地自由交易与现有的集体土地所有制之间并没有断裂之处，但是，我们现在要强调的土地制度变革是指土地可以在不同人之间流转，也可以在不同用途之间变换，这才是土地自由交易的真正含义。一个完整的产权是指产权所有者有权利决定卖给任何人，也有权利决定其财产用途。

　　于建嵘：这表明在未来相当长的时期内，国家的家庭土地承包制不会改变，现有的土地承包关系也不会改变，并且还要确保农民享有充分而有保障的农地承包经营权。这说明，农村土地流转是要在现有土地承包关系长期稳定的基础上依法进行，并不改变集体土地的所有制，流转的是只是土地承包经营权。

　　因此，我认为，在现有的集体土地制度框架下完全可以实现土地的自由流转。而且，还可以通过制度的设计，确保耕地不会流失或资本过度兼并土地，以实现适度规模经营。但土地流转要尊重农民意愿，体现农民的利益诉求。更为重要的是，要坚持自愿有偿的原则，坚决反对强制农民进行土地流转的行为。

　　文贯中：好的土地制度是好的市场经济体制的一个必要条件，但不是一个充要条件。好的市场经济制度离不开好的土地制度，但不等于说实行了允许私有的土地制度，农村的所有问题都解决了。现在对私有化改革求全责备的人认为，允许土地私有后，除非不出现兼并，不出现城市贫民和无地农民，不出现粮食问题，不然就是土地私有的毛病。这是对土地私有的求全责备，将土地私有作为解决三农问题的充要条件。我们知道，市场经济不可避免会出现风险和波动，会有国有企业的倒闭，成千上万的工人下岗。现在人们对市场经济不再求全责备，对股市也不再求全责备，为什么对土地制度改革就要求全责备，要它承担如此多的社会责任？

　　为了使允许土地私有的混合土地制度的建立不至于成为另一场掠夺农民土地的盛宴，一定要做好以下三条。第一，要准确统计农村人口，建立官方的农村人口档案，防止乡村里面有权势的人，或奸诈之徒，用假人头冒领，抢占集体土地。第二，一定要用国家的力量准确丈量每个村子的集体土地和目前发包给各个农户的土地。在确定村界和每一户的地界的前提下，给每个农户颁发政府盖章，准确标明地块的四界，经过正式公证，政府留有存档，有正式法律效用，可用于抵押和交易的地契。如果在这两项工作都没有落实之前 就开始土地私有化，结果将会是一片混乱，不但会发生普遍的巧取豪夺，而且会发生全国性的土地纠纷。结果反而害了最淳朴，最善良，政府本来最想提携的那些农民。要充分考虑到普通农民的利益，保证实施过程的公正和透明。第三，给予农民平等的公民待遇，特别是取消户籍的歧视，城市对愿意定居的农民全面开放，使更多的农民愿意释放自己的土地，进入城市定居。