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持续现代化道路上的速跑:农民工市民制纲要探索
改革开放三十年:回顾、反思与前景
华生 罗小朋 张学军 边勇壮 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-01-12 ] 共有0条点评

  农民工及其赡养人口的市民制,是城乡统筹的龙头和巨大的社会工程。因此,我们认为,有必要制订农民工市民制行动纲要,以降低城市化成本为主线,统筹规划、试点推进、分步实施。其核心是稳步安排农民工及其家属在城镇安居,同时有序退出农村。应像农村土地承包制的试行推进一样,允许各地采用不同模式,鼓励地方竞争和横向协作。因此,这样一个农民工市民制行动纲要,应当至少包括以下若干关键的制度设计。

  在我国现在约13.2亿人口中,城镇户籍人口约3.7亿,农村户籍人口约9.5亿,有2亿多已经进入城镇工作但未能落户的农民工及其家属。30年之后,我国人口将到达15亿左右的峰值,即使按照67%左右的城市化率的低线,城镇落户人口应达到10亿左右,也就是说将新增6亿多农村人口在城镇定居落户,平均每年在2000万人左右。如果按照党的十六大中央提出的在2020年全面建成小康社会,城镇化率超过50%的目标,中国在今后12年内将要解决新增3亿人口的城镇化落户问题,每年需安居落户的农民工及其家属将达到2500万人左右,任务更加紧迫。

  因此,现在就需要综合考虑补欠账和新进人口的常住人口模型,进行城市化不同变量的计算机动态模拟,重新审视和全面规划我国的城镇规模布局和空间分布。

  根据农民工市民制的需要,分年有步骤地以千万套的规模兴建福利性住房,同时根据各地财政负担能力,显著降低和重新修订经济适用房和廉租房的标准,将分期分批市民制的农民工及其家属纳入城镇住房建设规划和福利保障计划。参照资源秉赋与中国相近的周边国家和地区的情况,经济适用房的标准应在40-50平方米以下,廉租房的标准应在30平方米左右。当前,可以结合扩大内需的积极财政政策,大规模地调整支出结构,将相当大一部分投入转移到农民工市民制安居这个综合经济社会收益最高的方向上来,集中偿还一批欠账。这样也会相应产生巨大的基础教育、基本公共卫生和城镇基础设施等基本公共服务等需求,拉动一系列的巨量投资和消费支出。

  更重要的是,降低农民工及其家属市民化的制度壁垒,可以大大提升全社会的劳动生产率和整体经济效益水平(据世界银行的测算,由于城乡隔离的制度屏障,中国非农产业与农业的劳动生产率差距,为东亚类似国家的4倍,为美国、日本等发达国家的约10倍)。同时,将农民工及其家属的市民制纳入视野和城市规划,可以有效改变目前城市发展中大楼、大街、大广场、大住宅等不利于农民进城安居和第三产业发展的畴形发展倾向,扭转目前城市和城郊既得利益集团不断推高城市化成本和房地产价格的势头,使我国城市化进程能够健康、扎实和可持续的发展,为下一个30年的经济高速增长和现代化建设提供经久不息的强大动力。

  制订和实行农民工市民制国家行动纲要,是在改革开放30年的经济和物质基础上,与时俱进,城市化发展和城乡统筹战略的延续和创新,是对社会主义新农村建设的最有力的支持,也是对城乡现有既得利益在保护存量的同时,从增量开始的重大利益调整。国家要根据农民工市民制和举家迁出农村从而释放出大量农村宅基地和建设用地的进程,大规模增加城市的土地供给和保障性住宅用房供给,大幅度降低城市化成本和农民工及其家属安居的门槛。借鉴韩国等与我国人均占有可耕地资源等相类似的国家成功实现城市化发展和城乡统筹的成功经验,这也需要一系列立法推动,如“城镇发展法”、“住宅建设促进法”、“安居工程保障法”、“农民工职业培训法”和“城市布局规划法”等,以适应农民工市民制转变的需要。

  将城镇和工业征用农用地的使用指标与农民工转市民的指标挂钩,形成土地非农使用的内在约束机制,是抑制农地占用、调节地方竞争方向的关键一环。目前由于土地征用出让是地方政府的主要财政收入来源之一,地方政府具有不断扩张非农土地占用的强烈冲动。用行政办法控制土地占用和审批,费时费力,效果很差。因为中央政府很难区分城市化和工业化正常发展占地和过度扩张占地的界限,因而没有控制和审批各地土地占用增长的客观标准。把增加非农占地与农民工市民制挂钩,可以使城镇扩张与城市化的真实成本建立起对应关系,遏制城市特别是大城市无成本约束的土地无限扩张冲动,同时改变现在城市化和工业化过程中只无偿使用廉价劳工而不承担相应的经济和社会责任的状况。

  根据城市对农民工的依存度,要求其承担相应的农民工市民制义务,使地方政府从仅仅对户籍人口负责转为对常住人口负责,并最终使二者统一。这样可以引导目前地方之间的GDP竞争转为经济发展和常住人口的就业和社会服务竞争并重,从而既发挥我国地方政府的独特作用,又引导地方政府向公共财政和服务性政府的方向转变。

  大规模地开展职业教育培训和解决农民工子女的教育问题,是农民工市民制的核心环节之一。中央及各级地方政府应拨出巨额专项基金,长期用于求职和失业农民工的免费并带有一定生活资助补贴的职业培训,兴办职工培训学校或委托代培,使求职和具有一定工作年限的失业农民工都能转移到职业培训学校或代培院校,得到长时期的学习培训和半工半读机会,并责成农民工就业城市全面规划和妥善安排农民工子女的教育,保证他们享受与当地居民同等的受教育条件。

  和家庭土地承包制度在初期的试点推开一样,要允许和鼓励地方政府在农民工市民制的方法、步骤、内容上展开不同形式的探索和竞争。各地政府可以根据自己的不同情况,依据农民工的就业时限、教育和职业技术能力等分步安排自己的农民工市民制计划,或区分社会保险、医疗、教育和住房保障的不同侧面,分步推进农民工及其家属市民制的进程。这样,由于有财政负担能力的内在约束,可以使农民工市民制的进程既积极进取、又因地制宜地开展。不同地方、不同形式的探索、交流和竞争,可以降低这个过程的总体风险,同时充分利用现有的组织行政资源和制度资源。

  农民工市民制与征用农用地、农民工依存度等指标挂钩,会自然引导城市的规模和布局向城市化成本相对较低的城镇倾斜。同时中央和省级政府可以使用优惠性或限制性的政策包括土地和财政政策,引导和鼓励农民工在新兴城市群带、低于最优规模的城市和中小城镇就业落户,从而达到改善城市空间和规模布局的目标。

  农民工市民制纲要分步实施,农村的土地流转就可无后顾之忧的大踏步开展。应允许和鼓励进入市民制程序的农民工及其家属转让和出售其农用地承包权和宅基地使用权,举家永久迁入城镇定居。国家及各地政府应对农民工及其家属转为市民时退出农村制定具体操作办法,作出农民可选择的制度安排。由于城市对土地的集约使用效果,同等数量农民在乡村占用的非农用地一般大大超过他们移居为市民后的占用土地面积,农民工及其家属的整体市民化一方面会提高农村农用地的规模经营水平,另一方面也在保证基本农田不减反增的同时,给城市扩展释放出大量的土地。

  因此,中央财政应对农民从土地退出,在就业城镇举家落户提供专项扶持基金,并鼓励农民工落户城市和地区与农民工迁出的省区开展横向协作和谈判,建立农民迁移的水平交流和协作机制与渠道。这样,与中央政府垂直的资助和引导相结合,形成农民工及其家属进城安居、发展城镇、减少农民、繁荣农村的立体推动机制和良性循环,社会主义新农村建设才能在农民大大减少的背景和预期下,进行科学的布局与规划,改变在目前人口现状下进行新农村规划和建设的短视和浪费。新农村建设在现阶段的重点应放在教育、卫生等保障事业和伴随农村人口的流出,持续扩大土地的规模经营和专业化经营方面。

  中国改革开放的第一个阶段,也是到目前为止的30年,是以经济改革带动整体改革的阶段。这个阶段的主要成就就是打破了中国人特别是占人口主体农民的人身依附,中国人的选择空间急剧扩大,中国人自由择业和创造能力的迸发,造成了物质财富的涌流。这个阶段所打下的物质基础和制度资源,使中国改革有可能和有条件进入第二阶段,这就是以社会改革带动全面改革的阶段。这个阶段的主要任务是打破对人口主体农民的身份歧视,实现公民权利的平等化。农民工及其赡养人口的市民制变革将是这个社会改革的主线,与之相配合的是教育体制,医疗卫生体制,社会保障体制,住宅保障体制的全方位改革,使这些过去只是主要为少部分人口服务,或主要向少部分人口倾斜的社会服务,转向为全体公民提供均等化的服务。

  中国人对未来的信心完全可以来自自己刚刚走过的30年,因为它确实是中国人成功地实现自己现代化梦想的30年,是中国的经济成长开始几乎让所有人羡慕乃至有些嫉妒的30年。中国的问题当然众多,中国的不足当然巨大,但中国这30年的步伐仍然是中国历史上最快、现代化努力最成功的30年。

  中国人下一个30年面临的真正挑战,并不是担心和埋怨自己变化的太慢了,而是如何能够保持而不中断这个在现代化赶超道路上的迅跑。这就需要把占人口多数的农民特别是其先驱农民工纳入现代化、城市化的版图,从而延续自己经济高速增长和社会制度变迁的奇迹,那时的中国就会真正成为睡醒的雄狮。要做到这一点,需要中国人的整体理性,需要社会和各种主要利益集团的交往理性,需要经济、社会和政治体制的一系列重大制度创新。

  当年我们纪念改革10年文章的结束语似乎更加适用于今天:“这儿有玫瑰花,就在这里跳舞吧。”

  (本文作者华生系北京师范大学教授,罗小朋系浙江大学中国农村发展研究院特聘教授,张学军系华夏认证中心研究院院长,边勇壮系大华大陆投资有限公司首席经济学家。作者均为孙冶方经济学奖获得者。)


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