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突围2008:中国经济发展热点调查
——中央党校学习部
文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-01-19 ] 共有0条点评

  孙小兰:主体功能区规划中的五个矛盾

  “十一五”规划首次把主体功能区作为一个发展战略提出来,将中国960万平方公里分为四类地区。第一类地区叫优化开发区,主要指京津冀经济发展圈、长三角、珠三角地区;第二类是重点开发区,包括各个省的省会城市、长江沿岸城市群地区、长株潭开发区,以及西部地区的四个重点开发区。还有两类地区叫限制开发区和禁止开发区。这两类绝大多数位于西部地区。综合来看,主体功能区是按照资源、环境、承载能力,现有的开发密度和未来的发展潜力这三个元素来划分的。

  我认为主体功能区给西部地区带来四大机遇。一是通过主体功能区的建设、基本公共服务均等化,能够使西部地区,特别是西部地区的农民、农村享受到基本公共服务。第二个机遇就是西部地区有可能走出一条不同于东部地区的发展道路,比如现在对环保的要求越来越高,西部地区从一开始就开始使用新型工业化的方法来建设,比如,根据工业化划分标准,2007年新疆人均GDP是11100元,按照汇率结算1∶7.68结算是1445美元,显然处于工业化初期阶段。在这个阶段如果按照新型工业化的要求进行的话,很显然这是一种跨越式的发展道路,是一种崭新的发展道路。第三个机遇就是主体功能区建设会加速东部地区的产业转移,产业的梯度转移在市场经济国家是一个发展趋势,中国的产业转移可以使西部地区获得新的机遇。第四是可以发挥西部的环境资源优势。

  但我们发现,在主体功能区规划和建设过程中也存在很多深层次矛盾。总体来看,2007年人均收入最高的区域全部集中在东部地区,最低都在西部地区。比如全国除了直辖市以外,最高的城镇居民是浙江省2万多块,最低是青海1万多块,农村人均纯收入最高的也是浙江省8000多块,最低的是贵州只有2300块;东西部地区基本公共服务水平的差距也很大,西部地区参加社会保险、养老人数覆盖率不到5%,仅为东部地区的10%;东西部的GDP差距巨大,2007年西部12个省区GDP总和不到4万亿,大概占中国GDP的17%,而东部地区超过2万亿元的省份就有3个。这三个省份是广东、山东、江苏。1.75个广东省的GDP等于12西部省区。1.8个山东GDP相当于12个西部省区。1.82个江苏相当于西部12个省区。

  具体来看,深层次矛盾主要表现在五方面。首先,是发展思路的矛盾。我们原来的战略发展思路是追赶型,即西部地区追赶东部地区,现在变成了跨越式发展;而在优惠政策上,则由原来向西部地区提供优惠政策和输血,现在变成优惠政策和造血功能同时并举;产业布局由原来主要依靠国家的重大项目布局,变成主动承接东部产业转移、发展特色产业、发展产业集群。所以这些思路都与原来有所差别,这些变化在操作当中往往很难兼顾,既要发展经济又进行环境保护。主体功能区强调以人为本,设想通过人口的转移,实现各地区人均收入的逐步缩小,强调人和自然的和谐,而基本上完全放弃发展和地区的繁荣,将会加剧经济发展的空间不均衡,所以有可能进一步加剧中心地区和边远地区差距越来越大。可以看出促进区域协调发展,单靠主体功能区是不可能完全解决的。

  主体功能区主要是强调空间管制,明确空间开发的红线和蓝线,哪些可以开发,哪些重点开发,哪些不能开发,而不是从帮助和扶持角度来发展区域的。因为在市场经济条件下,要素向东部以及少数条件好的地区集中,导致中心地区和边远地区分化。就可能出现“马太效应”———东部地区优惠开发区和重点开发区,市场收益高,自主创新能力强;而西部地区绝大部分是限制开发区和禁止开发区收益低,或者没收益,创新能力低,在市场竞争中处于弱势地位。

  第二个矛盾是目标矛盾。现在西部很多地区要限制开发和禁止开发,很显然这很难处理西部大开发和主体功能区建设的关系。主体功能区的建设会加大西部大开发和落后地区发展的难度。根据“十一五”规划纲要提到的国家层面四个西部地区重点开发区,也就是西部地区12个省区在“十一五”规划里面只有四个开发区。国家规定禁止开发区主要集中在西部地区,西部地区占全国陆地面积的71.5%,人口只占了28%,人口密度每平方公里52.4人,看上去好像人多地广,实际上很大一部分土地不适合人类生存,人口压力和生态压力都非常大。西部地区要限制或禁止开发区里面很多劳动力要大规模转移到东部和西部。这种转移不可能主要依靠西部重点开发区来吸纳,而必须大规模转移到东部和中部。所以对于广大西部地区来说,在新的政策框架下,未来发展的门槛可能进一步提高,成本不断增加,劳动力却流走了,发展难度有可能加大。第三个方面是体制矛盾。发展模式由原来的行政区为界限,转向以功能区为导向。原来各级政府按照行政区组织活动,这是建国后区域经济发展最重要的特征之一。而功能区经济是按照市场规律自然发展的经济组织模式,这样很难处理行政区经济和功能区经济的关系。比如就新疆来说,它的保护区、限制开发区和禁止开发区非常多。功能区要打破行政区的区划分割,加强国土管理,但是对于限制开发区和禁止开发区,假如没有行政强有力的参与是很难实现的,所以政策如何平稳衔接是个问题。比如现在征集考核指标,其中很重要的指标就是GDP增长,这对于限制开发区或禁止开发区来说显然是不合理的指标。

  第四个矛盾是机制矛盾。功能区作为国家发展战略,是强制性的。但这和社会主义市场经济体制的利益导向是不一样的。如何引导市场主体既符合市场经济的要求又符合主体功能区的要求,难度非常之大。

  第五个矛盾是民族矛盾。如何处理贫困地区功能区的矛盾,处理好民族矛盾,在西部来说是个很重要的问题。移民不仅是经济问题,更涉及到宗教、民族风俗和习惯问题。我们课题组的意见要移民的话,不管是转移也好,移民也好,最好不要强制,按照市场经济要求让他自由流动。

  总之,根据土地的承载能力,西部有相当多的地区列入限制开发区和禁止开发区,这种改变带来两个很大的问题:跨越式发展从哪里入手?西部很多地区要限制开发、禁止开发,不发展的代价由谁来支付?这两个问题不解决的话,主体功能区的推行将面临很大困难。

  我们的建议是,首先要着力点搞好重点开发区。比如对新疆来说,重点开发区是新疆北麓地区,包括乌鲁木齐,克拉玛依,重点开发区发展特色产业,即石油、棉花和西红柿。那里将来有四个煤电煤化基地、五个盐化工基地。

  二是完善转移支付制度,促进地区间基本公共服务均等化。在基础教育、公共医疗、社会保障等方面实现公共服务均等化,有两种方式。一种是纵向转移与横向转移支付相结合的方式。纵向是中央支持,横向转移是通过东部地区、中部地区等发达地区向西部支持,假如仅仅靠纵向转移,公共服务均等化不可能在几年时间内实现;第二个完善转移支付形式是增加对生态工业区的支持。

  三是资源生态有效补偿。要使西部地区实现不开发的发展,不开发的富裕,仅仅强调基本公共服务均等化远远不够。因为基本公共服务均等化每个地方都应该有的,而西部以不开发为代价,为全国的生态环境做了巨大贡献。这里就存在如何建立补偿机制问题。据新疆财政部门人员介绍,2007年中央和地方安排林业资金6亿多元,其中有天然保护林、退耕还林等生态效益补偿基金都很多,比较而言支持力度已经很大,但是仍然是杯水车薪。资源生态有效补偿有三种方式补偿。第一是政府补偿机制,主要是国家财政支持,包括专项基金以及发国债等等其它项目;二是市场补偿机制,通过市场交易达到的补偿,这样补偿方式对于那些公共性比较弱的生态要素进行补偿比较合适;第三种方式是混合补偿机制,政府代表它辖区内的企业去谈判,通过市场方式来达成某种补偿方式,但是它用的钱是财政资金,比如说上游地区对下游地区的补偿。

  第四,要深化资源价格改革。可以说,在计划经济体制下,我们面对的是资源无价、原料低价、产品高价,到目前为止这样一种方式还没有得到根本转变。资源价格改革应从三个方面着手。一是建立反映资源稀缺性、供求状况和环境代价的资源价格体系,二是建立资源有偿使用制度,三是扩大资源税征收范围。

  第五是探索限制开发区的发展道路。限制开发区原则是保护优先,适度开发点状发展,这与原来的网状发展、成片发展有很大不同。点状发展主要有两种方式,一是有选择培育特色优势产业,第二是支持鼓励劳动力转移。特色产业也是有选择的,不能有污染,劳动力转移甚至可以由政府出钱转移和培训。 

  施红:破解粮食大县经济发展困境

  为什么对粮食大县的困境进行考察?什么样的县算粮食大县?粮食大县的作用在哪里?在研究粮食大县的时候,我们首先对其做一个界定,我们借用了财政部对粮食大县进行奖励时的入围标准:如果以县为单位,商品粮生产大于1000万斤;或者此县的粮食生产对当地的粮食安全发挥了重要作用。根据财政部对粮食大县的界定,财政部有一个相关数据:粮食大县生产粮食的总量占到全国的78%,为国家粮食安全作了重要贡献。

  中国的粮食大县主要集中在中部和东北。我们发现,随着工业化、城镇化的发展,粮食生产地域也发生着明显变化。

  改革开放初期,粮食生产主要的区域还集中在东南沿海。但随着工业化、城镇化的推进,这种布局已经发生明显变化:过去南粮北运,东粮西运;现在北粮南运,中粮西运。

  这种粮食生产、流通格局的变化,就引出了一种思考:许多生产粮食的地方已经不再生产粮食了,或者生产粮食仅供本省粮食的需求了。如果再继续推进工业化,东北三省仍然和东南沿海一样维持同样发展格局的话,黑土地也将逐渐退出粮食生产。

  中国作为一个人口大国,粮食安全始终是国家关注的一个重要问题。我们对粮食安全的预期是,到2020年,粮食的需求量将达到11000亿斤。目前,中国的粮食产量刚超过10000亿斤。

  对粮食大县考察时,我们发现,粮食大县有一种发展的困境:高产、穷县和穷农民。应该说,粮食大县在为国家粮食安全作出巨大贡献的同时,也作出了巨大的牺牲。国家要保粮食安全,而地方政府更看重发展。地方政府在高产、穷县的情况下,发展可谓举步维艰,因为粮食大县一般是一个农业大县,工业小县,财政穷县。

  从国际市场中来,粮食的年均贸易量是4800亿斤,中国的粮食进口量占总量的1%,相当于进口贸易量的2%,所以中国有进口大国的效应。

  通过对河南省固始县的情况调研我们发现:固始县的发展年年都在攀升,但其160万人口,经济总量100亿人民币,其中将近40%来自于农业,是典型的农业大县。固始县财政支出远远高于财政的收入,财政收入不到3个亿,财政支出将近13个亿,单单解决教师工资支出就需要4个亿,也就说其财政收入都难以维持教师的开支。我们到河南浚县调研的结论也是如此。目前,农业大县还处于小农经济,且收益甚微。以河南为例,小麦每亩生产成本大约400多块钱,而每亩的平均收益大约150块钱,如果按照我们调研的每户平均种植小麦面积5亩计算,每户种植小麦的收益不到1000块钱。也就是说,农民辛辛苦苦种了一季小麦的收入,不如到城里打工一个月的工资。所以,农民有两种选择:可以种粮,也可以外出务工。

  可见,粮食安全确实存在矛盾。国家要保粮食安全,而地方政府却面临发展压力。地方政府也可以不生产粮食,利用这些土地建工业园区。所以说,粮食大县有两种选择:种粮食或种企业。虽然政府明确耕地红线,但是我们也看到,许许多多的地方在努力发展工业。在我们调研的过程中,粮食大县领导表示,粮食大县的帽子我们不愿意戴,是不得不戴。

  当农民不愿种地了,当粮食大县没有种粮积极性了,国家的粮食安全又从哪得到保障?从粮食安全上,中央、地方、农民三者之间就存在利益的冲突,如果利益的矛盾没有解决,那么粮食安全就是一个难题。

  粮食大县为何面临高产、穷县、穷农民的困境?第一是农业的比较效益低;第二是农产品的加工业发展滞后;第三是中央政府对粮食大县扶持力度较弱。

  我们调研过程中看到,财政部对粮食大县的奖励,平均每个县得到的资金是1500万,而1500万奖励对一个产粮大县来说是杯水车薪,难以调动产粮大县生产积极性。再一个深层原因,就是对地方各级政府的政绩考核以GDP,以财政收入为指标,而粮食大县的GDP和财政收入都是很低的。所以农业大县的领导干部面对上级政府的考核,感觉困难重重。

  针对发展的困境和深层原因,我们提出了一个发展思路:粮食大县加强市场化,提高政府的扶持力度,调整政绩考核指标。

  首先,粮食大县的市场化,通过适度的粮食精深加工,提高需求,提高粮价。粮食价格上涨,农民才有种粮的积极性。日本1960年出台的《农业基本法》中,体现着工业反哺农业,其中重要的措施就是计算大米保护价格的时候,计算农民的日工资按照工人的日工资来进行计算。如果中国的农民的日工资按照工人日工资的水平,粮食价格会涨到多少钱呢?以南方早稻为例,收购价现在是0.9多,如果按照农民的日工资和工人日工资相等的话,早稻的收购价格应该提到1.7元或者1.8元。粮价涨起来了之后,居民能不能买得起粮?我们认为买不起粮食的是低收入者,包括城市和农村。如果政府对低收入者进行补偿,粮食价格即便提高,农民种粮的积极性是有可能提高。

  其次,全国性建设指标的市场化。经对建设用地的指标调研我们发现,越是富裕的地方,土地的指标是越多,发展空间越多;越穷的地方,土地指标越少,发展空间越少,这种两极差距越拉越大。我们认为,任何地方,不管贫富,都应该有发展的空间。建议把建设用地的指标在总量控制的情况下,在各个地方均衡的发展,产粮用地通过全国性建设指标的市场来进行交换。建设用地指标交换的过程中,要逐年都有收益,而不能一次性的卖掉。

  第三,农业是一个弱势产业,我们看美国、日本、欧盟、加拿大等,对农业市场化的同时,给予高额扶持。一个方面用于农田水利设施建设,另一方面应该扶持农业科技。

  第四,农业的发展,最终还在于农民市民化,一个劳务经济,第二是工业的发展,利用农产品的加工业,通过土地,信贷,税收使得粮食的主产区成为农产品加工业的集聚区。还有,在农业扶持公共服务均等化上,粮食大县能不能够优先享有。

  最后,政绩观调整。以GDP的增长,财政收入为主要考核的指标体系,限制粮食大县领导抓粮食生产的积极性。所以把政绩观进行调整,树立多生产粮食也是政绩的观点。

  陈启清:次贷危机后中国金融发展策略

  此次“百年未遇”的危机虽然以金融危机的形式表现出来,但是这场危机有深刻的实体经济因素,这就是当前失衡的全球经济分工。而中国经济之所以会在金融危机愈演愈烈的背景下风险陡现,基础也在于实体经济。要想走出危机,关键是要改变中国在全球经济循环中的地位。

  美国主导全球形成新的经济循环

  二战以后,随着德国、日本、亚洲四小龙、中国等国家和地区的经济的渐次成长,美国在很多传统产业上的竞争力开始日渐削弱,不得不走上了产业转移的道路。为了维护美国在全球经济中的领导地位,美国有意识地主导全球形成了新的经济循环和经济分工。

  一方面美国向生产国、资源国购买商品和资源,以满足美国人的超前消费,生产国和资源国则获得了美元,形成了外汇储备;另一方面,美国向生产国、资源国提供各种金融产品,生产国和资源国积累的美元以购买金融产品的方式回流到美国,弥补美国投资-储蓄缺口和贸易逆差。

  在这个全球经济循环中,美国是享有巨大的利益的。一方面,美国可以用没有任何价值基础的美元向全世界换回实实在在的资源和商品,以满足美国人的超前消费;另一方面美国人又以更加缺失基础的金融产品向其他国家换回了美元。在实体经济和虚拟经济的分工中,美国都处于优势地位。

  而美国之所以能够主导全球形成这样的循环,其基础是美元主导的国际货币体系,在于美元是世界货币。现在世界上没有一个国家能够实现像美国这样的对外经济循环。

  但是,这个新的全球经济循环存在一个巨大的缺陷,那就是随着美国不断加大对外购买,必然在国外积累越来越多的美元,这些美元持续流入美国,必然形成美国金融市场上美元越来越多,造成美国金融市场上对金融产品的需求越来越大,导致金融市场过度繁荣,形成泡沫经济。上世纪80年代以后美国已经经历了数次泡沫经济,包括2000年的互联网泡沫、今天的房地产泡沫和金融市场泡沫。但是,美国愿意以泡沫为代价来换取其在新的全球经济循环中获得的利益。

  全球经济循环中的中国

  在美国主导建立的全球经济循环中,中国的地位是异常脆弱的。

  在出口导向型经济发展战略的引导下,中国逐渐成为世界工厂,一方面,中国向资源国进口各种资源和能源以生产各种商品,另一方面,中国又把生产出来的各种商品出口到美国、欧盟等国家,供这些国家和地区的消费者消费,同时也把积累的巨额外汇储备投资到美国。这样的分工地位使得中国经济异常脆弱,很容易受到外部冲击。

  第一,在这种发展模式下,中国处于两头都受制于人的处境。在上游,由于中国庞大的生产能力需要向资源国进口大量的资源和能源,而少数资源国又把持了资源和能源的供给,导致我们在资源能源的价格上受制于人。在下游,我们庞大的生产能力迫切需要美国、欧盟这样的消费者来消化。由于中国商品的竞争力在今天还主要建立在成本基础上,没有多少差异化,可替代性比较强,因此,我们在出口中往往受制于国外的进口商。

  第二,这种发展模式导致中国经济对外依赖程度非常高。2007年,以对外贸易来看,我国经济对外依存度高达67%,远高于德国、日本这样的出口大国。如果以净出口对经济增长的贡献来看,最近几年也是比较高的,2007年,净出口对经济增长的贡献率达19.7%。但是这还仅仅是最直接的贡献,如果加上中国出口行业带动的投资和消费,那么出口对中国经济增长的贡献将会大得多。因此,从宏观上看,外部需求已经成为拉动中国经济增长的重要力量,一旦外部需求短期内急速下滑,必然会引起我国经济的快速下滑,加大中国经济的波动风险。此次金融危机导致中国经济增长快速下滑就是一个例证。

  第三,这种发展模式难以为继。过去三十年,我们依赖外资和出口迅速把中国经济融入全球经济体系,推动了中国经济持续三十年的高速增长。但这种发展模式到今天收益在逐渐变小,压力日益增强,内部面临成本上升、资源环境约束加大的压力,外部面临贸易环境恶化的压力,难以为继。

  第四,这种发展模式还扰动了中国内部经济的发展。由于高度依赖外部需求,中国经济出现了持续且规模日益扩大的贸易顺差,顺差导致我国外汇储备高速扩张,外汇储备的快速增长又引发流动性过剩,导致我们在过去出现了经济过热和泡沫经济之兆,给中国经济发展带来了巨大冲击。

  中国金融突围之路

  我们认为,美国虽然已经遭遇了“百年一遇”的金融危机的冲击,但是它并不愿意改变对其十分有利的全球经济循环,也不愿意放弃美元主导的国际货币体系。而且,在次贷危机愈演愈烈的2008年下半年美元指数连续走强、各国央行大幅增持美国国债等现象来看市场并没有抛弃美国。美国主导的国际货币体系和全球经济循环仍将持续下去,在这种情况下中国应该怎么办?

  中国金融今天面临着巨大扰动,这巨大扰动就来自于大量由外部输入的美元,这些美元的进出给我们带来了巨大的管控风险。

  首先,可以推动中国经济转型,减少美元输入。今天大量的美元输入来自我们对外出口,尤其是对美国、欧盟的出口。我们必须对这种出口导向型的发展模式进行积极调整。从图1来看,调整的方向有两个,一是减少对美国这样的国家出口,增加对资源国的出口,从而建立我国和资源国之间双向制约的通道;二是建立中国经济内部循环,扩大内需。在这两者中,对于中国这样一个大国来看,真正的希望在内需,在于建立内需主导的经济发展模式。

  其次,推动中国对外投资转型,增加美元输出。在调研中我们感觉到中国已经迎来一个对外投资扩张期,但是最近几年我们在对外投资上步子迈得最大的是金融投资,产业投资相对落后。我们要积极调整政策,调整为以产业投资为主,金融投资为辅。中国经过改革开放三十年,我们在很多产业上已经建立了一定的竞争优势,有进行国际扩张的基础。但是我们的金融跟发达国家的差距还是非常大的,金融投资的扩张一定要谨慎,屡屡出现的金融交易失败就是例证。

  其次,推动中国金融改革,致力于成为全球金融商品提供者。

  中国今天是国际金融体系一个非常重要的资金供应者,我们现在已经成为美国国债最大的持有者,我们的很多金融机构也在海外进行了大量的投资,但是次贷危机使得我们很多金融投资血本无归。我们能不能进行一个角色转变,从金融资金的提供者变成一个金融商品的提供者。

  为了实现这个转变,我们必须推动中国金融改革,培育具有强大国际竞争力的金融机构,培育具有足够的广度和深度的国际化的金融市场。当然,这样的转变将不是一个短期能实现的目标,但是我们必须笃定这样的目标。再次,推动人民币国际化,为建立金融强国奠定货币基础。

  只有实现了人民币交易那么我们才能从根本上防止美元过度注入带来的冲击,才能防止美元交易带来的“货币错配”风险。次贷危机给当前国际货币体系带来的冲击给我们创造了人民币国际化的机会,而我国庞大的外汇储备也给我们在美元主导国际货币体系下探索人民币国际化提供了坚实的清偿能力基础。

  我们当前可以选择的是推进贸易和投资交易的人民币结算。这个国家已经在开展贸易结算人民币化的试点。当然,贸易结算中使用人民币需要推进贸易结构和产业结构的升级,提升我国企业在贸易谈判中的地位。

  中长期要提升人民币作为储备货币的功能,保证人民币作为国际货币的所有功能。因此,首先要逐步探索实现人民币可自由兑换,如果人民币不能自由兑换,那将极大限制人们持有人民币的意愿。其次还必须改革金融体系,建立人民币资产市场,必须要有强大的富有流动性的市场来满足外国持有人民币的投资需求。

  第四,完善金融调控政策,建立反泡沫、反危机政策体系。

  在全球经济循环和国际货币体系没有得到根本变革之前,美元的过度发行将会是一个常态,而且各国为了救市而投入的大量资金也孕育着未来流动性过剩的风险。在这样的一个国际环境中,随着中国越来越融入全球经济体系,中国也将不可避免地受到流动性的冲击,存在巨大的泡沫经济和金融危机的风险。因此,我们必须在政策上高度关注这样的风险。在金融政策上,尤其是在货币政策目标上要高度关注资产价格,在金融监管政策上也要注意防范泡沫经济的冲击。在对外金融政策上要建立完善的资本流动监测和预警体系,防止大规模资本流动给我国经济和金融带来冲击。

  最后,开展金融外交,建立新的国际金融经济秩序。

  次贷危机给我们提供了参与国际金融经济规则讨论、制定的机会,这样的机会对于中国这样一个正在日益成长的经济体而言也是“百年一遇”的。中国已经成为世界经济重要的一员,但是现在的规则都是发达国家建立的,很多规则对中国是不公平的。就金融而言,我们必须在此后很长一段时间内积极展开金融外交,参与国际金融规则的修订过程,为中国成为一个世界金融强国争取最大的利益。


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