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公开化和制度化的政企关系有利于维护公共利益
作者:谷重庆 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-01-19 ] 共有0条点评

  政府的经济政策应该如何保持其应有的公共性?这是一个无时无刻不在困扰着世界各国的问题,中国也不例外。

  事实上,随着经济市场化和对外开放的深入,中国经济中各参与方的利益也在不断分化重组。无论是外资、国企还是民营企业,都已经看到了经济政策对自身的巨大影响。对它们来说,现在是一个“先下手为强”的竞争时代。因此,企业界与政府就相关经济政策的沟通正在变得日益频繁。

  应该说,这种沟通有其合理的一面。现代经济日益复杂的局面使得政府必须借助外力才能更好的界定公共利益,并制定合理的政策。在这点上,企业界的态度不容忽视,因为谁也不想重演2006年泰国的“一日新政”(2006年12月17日,泰国中央银行突然宣布对从国外流入的短期资本实施以为期一年的30%的保证金制度,央行行长声称期望通过这项新政策鼓励更多的长期资本流入。但出乎决策者的预料,资本市场的反应非常强烈,在新政策实施的第一天泰国股市指数直线下挫近15%,单日下跌幅度创下泰国股市31年来的最高纪录。翌日晚,泰国中央银行被迫做出政策调整,将投资股市的资本剔除在实施保证金制度的范围之外,这大幅修改了前一日颁布的新政,因此17日所宣布的政策也被称为“一日新政”———编者注)。但另一方面,企业在向政府传递业内信息的同时,也会将大量的自身利益诉求表达出去。在某种程度上,企业甚至可以将自身的局部利益经过“包装”之后以公共利益的面貌推销给政府,并以经济政策的形势上升为国家意志。如此一来,得利的往往是企业,而埋单的却是全体国民。

  如何防止这种问题的出现,或者尽量减少其影响的范围?这不但是一个政治经济问题,也是一个技术问题。为此,本报最近专访了对此颇有研究的美国印第安纳中国政治与商务研究中心主任甘思德(ScottKennedy),请他来谈谈自己眼中的政企关系。

  “企业对经济政策的制定越来越有兴趣”

  《21世纪》:中国的经济转型从1978年开始算,现在已经有超过30年的历史了。随着市场经济体制的逐步确立,社会不同群体之间的利益也开始日益显现,比如说企业和消费者的利益就不是完全一致的。从一方面说,政府在政策出台前可以去更多的了解相关方的意见,这无疑可以降低政策出台后的不确定性;但从另一方面说,我们也很担心这样的过程会不会滋生部分利益相关方借机侵犯公共利益。您对此怎么看?

  甘思德:近年来,在从计划经济向市场经济的转轨过程中,企业界对相关经济政策制定的影响是越来越大。过去,政府在制定一项经济政策之前往往会请业内一些知名国企去开会,听听它们的想法。这些企业会对政策提出自己的意见,政府不接受这些意见企业也不会觉得有什么问题。因为企业认为这都是在为国家服务,这些企业负责人所提的意见也不是单纯的为了自身利益。有时候,企业的负责人只是因为他是这个领域的专家,所以才提出自己的看法。

  近15年来,随着中国经济市场化程度的日益加深,这一现象开始逐渐发生了变化。比如现在的国有企业不能像过去那样,仅仅依靠国家的财政预算去运行了。而且在很多领域,国有企业都必须与外资和民营企业去竞争以求得生存。从政府的角度来说,为了规范市场经济的运行,相关部门也在不断的出台经济法规和政策,这些法规和政策对企业未来的生存和业绩会产生很大影响,所以现在无论是国有企业、民营企业,还是外资企业,都对相关政策的制定越来越感兴趣。

  现在这些企业不再像过去那样消极的等待政府来找它们去开会,而是非常积极主动地去参与政府相关经济政策的制定。这其中的参与渠道有些是正规的,但也有一些是非正规的。在企业内部,它们影响游说政府的策略越来越多,工作安排越来越规范,行业组织也参与其中。另外,企业还通过咨询公司、法律事务所和公关公司等间接渠道来接触政府,这些公司在中国的出现实际上也表明了这一现象。

  《21世纪》:您提到国有企业、民营企业和外资企业目前都在通过各种方式去影响中国的经济政策制定,那它们的行为方式有没有什么不同?

  甘思德:过去人们认为由于国有企业和政府存在先天的关系,因此它和政府打交道的方式肯定和其他类型的企业不一样。实际上,仅就影响公共政策制定的方式而言,国有企业和民营企业以及外资企业之间的区别现在是越来越小了。

  同时,企业大多也致力于改善自身的公共形象。还有的企业会进行慈善捐助以争取社会支持。如果通过这样一些公关活动,企业成功的在大众中树立了一个良好形象,那么这也会有助于它们去影响和游说政府公共政策的制定。

  像这样一些事情,国有企业在做,民营企业在做,跨国公司也在做。这里我要说明一点,我所说的企业指的是大型企业,小企业的资源不够,很难加入这个游戏。这种现象你从另一点上也可以看出来,例如不论所有制和注册国籍有多大的差异,几乎所有在中国的企业都会选择加入行业协会或者商会。实际上,参加行业协会或者商会并不意味着企业很重视它,但大家都觉得这是跟政府保持沟通的一个重要渠道。

  利害冲突需要合理的疏导

  《21世纪》:您之前提到了企业游说的问题,我们知道很多国家也存在这样的现象,例如您的家乡美国,最近底特律的三大汽车生产商就通过游说国会的活动获得了政府的紧急救援。同样都是游说,您能谈谈中美这方面情况的异同吗?

  甘思德:先说不同的地方。第一,美国各级行政机关的首脑和各地的议员都是选举产生的,但选举需要花钱,因此企业可以通过向竞选者提供政治捐款的方式来影响未来的公共政策制定,而且美国以立法的形式对政治献金的运作做出了规定。但中国的情况和美国不一样,中国目前没有公开的政治捐款。

  第二,美国大多数游说活动的目标都是国会,而非行政部门,但中国主要的游说活动都发生在行政部门内,游说资源也集中于此。

  第三,美国的游说活动相对比较制度化,已经形成了一个产业,有相关的法律去规范,程序也比较透明。比如说你现在可以在网上查询美国所有游说工作人员的相关信息,包括这些工作人员现在是为哪些企业工作,在过去一年中他们和哪些政府官员或者国会议员有过接触,对哪些政客进行过政治捐款等等。中国现在不存在这些情况。

  再说相同的地方,我个人认为,其实在游说政府的公共政策上,中美两国还是有很多相似之处的。例如,企业都会向决策部门提供相关信息,都会致力于改善公司形象以增加政府对它们的信任等。

  《21世纪》:随着市场经济的发展,不同社会群体之间的利益互相博弈的可能性时刻都存在,而公共政策的意义正好是要去平衡各种利益关系,并维护社会的整体最大利益。但问题在于,人们对社会整体的最大利益往往存在着不同的看法,而对公共利益的不同界定实际上会严重的影响到现存的利益格局,因此社会各参与方往往也倾向于把自身所关注的利益描述为社会整体的最大利益,您对此怎么看?甘思德:在研究不同社会群体之间的博弈行为时,我们总是很难判断哪一方的行为会更符合公共利益,而哪一方仅仅是打着公共利益幌子的局部利益。在美国有一个很有名的说法,叫做“凡是对通用汽车有利的,对美国也有利”(What'sgoodforGeneralMotorsisgoodforAmerica)。假如你现在是某大型国有钢企的负责人,那么按照这种思维,你可能会说“凡是对×钢有利的,对中国也有利”。如果这家钢厂现在遇到了较大的经营困难,需要政府的救助,那么你在和政府主管部门打交道的时候可能会不停地说,我们钢铁行业在国民经济中有多重要,我们×钢是中国最好的钢厂,以后要成为“财富500强”的一流公司。假如政府现在不救助我们,我们会减产、工人会失业,这在间接上不利于社会稳定等等。总而言之,就是说×钢要是变糟了,中国也会跟着受拖累。

  这样的例子很多,包括刚刚发牌的3G问题,对于TD-SCDMA的争论就很大,一些人和企业认为这是中国具有自主知识产权的3G标准,意义重大,所以没有TD-SCDMA的参与,3G牌照就不能发。还有几年前发生的凯雷收购徐工的案子,一些人认为装备制造业是国民经济的命脉,不能这么轻易的让外资控股等等。那么这些说法到底是不是站在公共利益的角度呢?决策者又应该如何防止局部利益侵犯公共利益的问题发生呢?

  我认为不同社会群体之间的不同利益互相竞争是正常的,应该允许不同的参与方在公共场合说出自己的观点,并让它们互相竞争,这样可以获得一种相对平衡的格局。举例来说,关于一个问题,你有你的想法,我有我的利益,我们都可以去影响公共政策的制定。而且因为我们之间的相互竞争,所以政府官员以及相关的专家反倒有机会获得更多的信息了。他们不仅会听我说,也会听你说,这时候得出来的观点其偏颇性一般而言会小一点,这是第一。第二,要加强政策制定活动的透明度和规范性。比如说,一个政策出台了,那它到底是怎么出台的?决策者在制定政策的过程中又受到了哪些人的影响?这些东西需要用文字记录下来,而且应该根据法律进行一定程度的公开。这样当我们看到一个新政策的时候,也可以对其追根溯源。这方面涉及到比较复杂的制度建设,例如政府在宣布某项政策之前是否需要召开听证会等等。另外,在政企关系上有一些法律和伦理上的问题需要明确,例如张三原来是国家某部委的工作人员,现在辞职之后马上去相关企业就职,再回来代表企业和原工作单位打交道,这个是否合法、合乎道德?实际上,在美国这种人一般会有1到2年的避嫌期,也就是说在此期间你不能在这个领域的商业机构内工作。再举一个例子,假如我过去在A省出任官员,那么我辞职之后去B省,是否可以马上去商业机构工作呢?这些问题在法规和职业道德上应该如何要求,目前在中国还有待解决。

  中国经济发展到今天,我们已经不可能再用简单的禁止或者否认来无视其存在了。社会群体的利益在不断分化,假如我们使用硬性压迫的手段去处理这些涉及利害冲突的问题,那么无疑会造成“摁下葫芦浮起瓢”的局面,所以我们需要对这样一些问题进行疏导。这个疏导的过程实际上也是一个解决技术性问题的过程,比如说什么情况适用行政禁止令,什么情况应该让决策过程更透明等,这都需要研究。

  应该说,中国政府近年来在这些问题上取得了不少的进步,例如现在的一些重大政策在出台前会向全社会进行公示以征求意见,但在宏观层次上,仍有很多问题处理得不够清晰。例如近20年中国一直在鼓励行业协会的发展,但同时也担心行业协会发展过大以后会不合理的干预政策制定,因此在有些方面也会限制行业协会的发展。我们已经知道,假如不通过行业协会,那么企业将很难有一个正规的渠道去影响政府的政策制定。反过来,这也会使得政策制定的效率较低。

  加大非企业的话语权

  《21世纪》:您提出要关注现实政企关系中的利害冲突。实际上,这也是多年来滋生腐败的一大源头。您对此怎么看?

  甘思德:关于腐败的问题,我觉得要看造成腐败的原因是什么。也许原来的法规本身不合理,因此企业只好通过腐败的方式来曲线解决问题,所以我觉得对这里面的腐败不能一概而论。

  总体上说,我反对腐败,但我也不喜欢不合理的法规和不透明的政企关系。假如是法规不合理或者政企关系不透明滋生了腐败,那就不能采用严刑峻法的方式来解决问题,而应该改革不合理的法规,并改善政府和企业之间的沟通渠道。

  实际上,大家对这样的现象都很厌恶,但关键在于要怎么解决。假如我们只知道禁止,因而把更多的资源给司法部门去惩治这样的一些腐败行为,那这可能是一个无底洞。因为腐败只是政策制定不透明的结果之一,问题出在前端,所以我们不可能在前端问题没有获得解决的情况下,从后端去解决连带产生的腐败问题。在任何一个国家,政府和企业肯定都会有经济上的往来联系,我们要做的不是禁止或者掩盖这种联系,而是要把它正规化、制度化和透明化。

  这里要注意一点,公开化和制度化只能减少不当政企关系的负面影响,使政府的经济政策具有更高的公共性,但没有办法消除利益集团的不当影响。例如美国的会计业近来受到了很严厉的批评,因为它们之前参与制订了美国会计业方面的法规,影响了金融监管制度。虽然在美国,会计业的游说是完全合法的行为,而且这里面没有贿赂政府官员的行为,也没有请监管层去打高尔夫球,但公共政策还是受到了扭曲,造成了严重后果。所以,我们不能形成西方国家在政企关系上处理得很好、没什么问题的看法。

  这里还要提一点,我刚才说要允许不同的参与方都在公共场合去维护自己的利益。这里所谓的不同参与方,不但是指相关的企业界,也是指其他的一些社会群体,比如和成品油相关的政策不要只请石油企业、炼油企业和专家,也要请消费者代表。现在这些人在公共政策的制定中话语权很小,要么是不参与,即使参与,他们在听证会上提出的发言经常很平淡,只是一些很技术化的调整建议,所以我觉得现在企业和非企业在政策制定中的博弈是很不平衡的,将来改革的重点之一就是要增加非企业在公共政策制定中的话语权。

  《21世纪》:企业往往属于组织比较严密、目标明确而且财力雄厚的实体,而消费者或者病人等群体则往往组织松散、财力不足,所以博弈中很容易产生严重的失衡,那么您觉得中国应该如何来解决这个问题呢?

  甘思德:中国现在主流的思维依然是以经济发展为主,很多官员都认为如果发展的速度不够快,就会有失业的问题,所以发展才是硬道理。在这样的环境下,政府肯定会重视和偏向企业的意见。所以要改变这种博弈中的失衡,首先应该调整中国追求的目标,这方面胡锦涛主席的科学发展观是一个不错的开始。科学发展观意味着中国不仅要追求经济增长的速度,也要追求经济增长的质量。这也就是说政府应该加大对环保和医疗等社会公共品的投资,并提供更大的空间给业界之外的群体去表达他们的意见,让他们觉得自己追求的利益很重要。

  其次,政府需要为企业之外的其他社会群体提供低成本制度化的常规沟通渠道,让他们可以更为顺畅的去维护自己的利益。

  这方面我们可以看看美国的例子,美国加州大学伯克利分校哈斯商学院有一位研究企业伦理的教授,叫大卫·沃格尔(DavidVogel)。他在研究中发现了一个奇怪的现象,就是美国自1970年代以来环保状况越来越好。你可以想想,美国是一个完完全全的资本主义国家,那么多的大企业做了那么多的政治捐款,照说应该有很大的权力和影响力才对,而支持环保的基本都是企业界以外的团体,那美国的环保为什么能日益改善?他的研究分析了这些主张环保的团体是如何组织起来进行游说的,这包括它们的组织和游说,引起公众关注,再如何与官员和议员打交道,最后影响政府的相关法规制定等。在这一过程中,企业也感到无法置身事外,因此它们对环保的态度也开始逐渐发生转变,从完全抵制发展到欢迎符合市场经济条件下的环保,最后形成了利用市场机制来推动环保的观念。

  我想中国最终也会走上这么一条路,也就是说企业界以外的群体虽然力量比较分散,但它们仍然可以利用自身的专业知识和沟通技巧去影响舆论,最终去影响国家相关法规的制定。这样的话,中国在环保、食品安全和控烟等诸多领域的问题也会逐步得到控制和改善。

  最后,现在中国是一个开放的大国,它已经在很多国际条约上签字了,这些条约本身对国内一些利益集团的极端主张也是一种约束。虽然这种约束的效果有限,但我对此还是抱有一个谨慎乐观的态度。

  《21世纪》:在您的接触中,企业界对中国这方面的状况怎么看?

  甘思德:我觉得它们同时有两种看法交杂在一起。一方面,现在的某些情况对它们有利,因为非企业群体目前的话语权很弱,对它们的制约很少,这和国外很不同。

  对跨国公司来说,它们在中国还享受到了“超国民待遇”。学术界在讨论跨国公司的海外游说时经常会谈到“外资劣势”理论(thedisadvantagesofforeignness),其含义就是外资公司在国外游说的时候往往会遇到民族主义等障碍,因此相对本土公司而言存在劣势。但中国的状况在某些方面几乎与此相反,外资可以获得地方政府的优惠,而且大家习惯性的认为外资的技术和管理比中资公司好,这在无形中又给了外资公司一个好的声誉。

  同时,跨国公司往往在发达国家已经游说政府和国会多年,具备很好的游说技巧,所以当它们进入中国的时候,也经常会把这些技巧带进中国,国内的公司可以很容易跟它们学习这些技巧。当然,它们也会学习国内公司的一些技巧。

  另一方面,很多公司也对信息的不透明状况非常烦恼。比如说一些本该公开化的信息没有公开,而公司之间又不会共享信息,因此这导致每家公司都需要单独去和政府沟通获得信息,这种做法的效率很低。而且政策有时候也会改变,虽然不是随意改变,但谁也不清楚这些政策究竟会维持多长时间。

  对跨国公司来说,它们现在觉得之前的优势正在逐渐消失,像内外资企业的所得税率已经统一,中国人对外资的兴趣也不如以往了。国内企业从它们身上学到了越来越多的知识,并与它们展开了激烈的竞争,专家、媒体等第三方的声音也越来越多,局面变得比以往复杂了。所以对它们而言,现在既不是最坏的时期,也远不是最好的时期。

  《21世纪》:那在您看来,政府自身怎么看这个问题呢?

  甘思德:一方面,政府在制定政策的过程中肯定要听取企业的意见,假如没有企业的意见,那政府就会成为一个盲人;同时,政府也无法完全避免企业主动参与政策制定的行为。

  另一方面,政府虽然需要听企业的意见,但怎么听?通过何种渠道?应该制定什么样的游戏规则来规范这方面的活动?在这些方面大家现在还没有共识。所以目前的状况是一步一步的前进,逐步的调整,但并没有清楚的规划。于是我们看到召开了一些听证会,也有了政府信息公开方面的条例,还颁布了《立法法》,但却没有宏观角度上的规划,还是“摸着石头过河”。
  
  (甘思德:现任美国印第安纳中国政治与商务研究中心主任、该校政治学系和东亚语言和文化系副教授。2002年在美国乔治·华盛顿大学获得政治学博士学位。曾著有《在中国游说的事业》(TheBusinessofLobbyinginChina)等著作。他目前主要关注中国政府、企业参加全球经济治理以及中国企业界参政议政方面的研究。)


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