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“省直管县”改革:路径与条件
作者:周慧兰 曹理达 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-02-09 ] 共有0条点评

  省管县:以制度创新促进城乡统筹

  2月1日,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》颁布,这是2004年以来第六个针对农业发展和农村改革的一号文件。《意见》当中的第26条引起了广泛关注,其主要内容包括推进省直接管理县(市)财政体制改革。

  目前我国多数地区都实行市管县的体制。这种格局是从1982年开始变得普遍。1982年,中共中央第51号文发出改革地区体制、实行市领导县的通知。改革的目标是解决地区和市并存的问题,并通过作为中心城市的地级市的辐射作用,带动所辖县的经济、文化、政治发展。

  市管县的模式在过去的近30年中,一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能,维护了政治的稳定性。然而随着县域经济的发展,市管县的模式,越来越显现出其制约县域经济发展的弊端。市管县的制度从行政、财政上建立了城市的中心地位,但削弱了县域经济的自主权,不利于城乡经济的协调发展。地级市汲取本地区资源,建设一个中等规模的中心城市,因而也就产生“市刮县”、“市挤县”。在行政层级上,县有省和市两个“婆婆”,对于行政效率和透明度产生了一定负面作用。

  县作为一个基本的行政单元,对于农村地区的社会整合、政令贯彻和生产协调,有着不可替代的重要作用。省管县可以给予县级政府更大的自主权。行政改革和财政改革同步进行,提高县一级在分成中的比例,可以使得县的财权和事权相互匹配。如果县级政府获得更多的行政审批权,各个县就可以根据当地经济的具体情况,制定政策、审批项目,促进当地经济的发展。农业生产具有很强的地域性,比较分散。省管县之后,县、乡、村都会获得一定的自主性。像粮食、油料、棉花、猪肉的生产大县,实行省管县的财政体制和行政体制,可以使国家的补贴和支持政策更有效的落实到基层政府。

  国际金融危机对我国农业造成了极大的冲击。陈锡文根据农业部抽样调查结果推算,中国共有1.3亿外出农民工,其中约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡。他认为“2009年确实存在农业生产滑坡、农民收入徘徊、农村发展势头逆转的风险。”如何妥善应对国际金融危机对农业农村发展的影响,如何夯实农业基础,稳定全局,是中央农村工作的重要目标。危机也是机遇,从“省管县”开始,跳出窠臼,积极的深化体制创新,农村和农业将会有无限的可能性。

  从以上的分析来看,省管县具有一定的优越性,但是实际贯彻起来,要具体情况具体分析,不能简单的一刀切。各个地区市管县的情况都不同,需要从经济、人口、社会等角度全面考量。市和所辖的县的关系也不尽相同,一些市县彼此的经济、文化和地域上联系是不能轻易割断的。省管县是为了降低行政成本,提高行政效率。县归省直管之后,原先的行政班子要秉着精兵简政的原则,不能趁机增设不必要的机构和人员。正如《意见》中所说的,“鼓励有条件的省份率先减少行政层次”,“依法探索省直接管理县(市)的体制”,这就表明,改革并不是推倒重来,而是逐步推进、因地制宜地进行尝试。

  本期本报邀请了国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁、财政部财政科学研究所所长贾康、国家行政学院公共管理教研室教授汪玉凯、中共中央党校研究室副主任周天勇,共同探讨省直管县改革的相关问题,是为21世纪北京圆桌第201期。(曹理达)

  省管县—市管县—省管县:否定之否定

  《21世纪》:国务院近日公布的一号文件中,提出推进省直管县的财政体制改革,此次改革的背景是什么?中国的行政体制从省管县到市管县再到省管县的再次提出,其间经历了哪些变迁?

  丁宁宁:中国的县制有两千多年的历史。县是政府最基本的行政单元。政府的各种政策,都需要在县一级来落实。逐步推行省管县,可以减少政府的行政层级,增加政策的透明度。省管县的根本目标,是使各级政府的财权和事权尽可能地统一起来。但是,对于我国这样的大国来说,政府行政体制的改革不能一刀切,应该允许不同模式存在。

  行政体制的变迁和改革开放的进程有很大关系。建国以后,我国很长一段时期内实行的是“省管县”的体制。当时除了直辖市和省会城市,一般的市没有自己的下辖县。当时的所谓地区行署,是省的派出机构,不是一级政府。1982年以后,为了打破过度集中的计划体制,采取了以“放权让利”为中心的非集中化改革。即“人财物,产供销”层层下放,财政“分灶吃饭,分级包干”。在这种情况下,国家体改委试行“市管县”体制,希望将改革开放“试点城市”做大做强。在当时“政企不分”的情况下,市管县确实可以“集中力量办大事”,在经济发展上取得了一些明显的成绩。于是全国纷纷效仿,300多个地区行署绝大部分变成了地级市。其结果,是在省和县之间多出了一个新的行政层级--市。

  贾康:1982年开始市管县的行政格局以后,大多数省份将原来作为省政府派出机构的“地区(专区)”改制为“市”,实行市领导县;但也有少数地区一直没有设地级市,如海南,幅员较小,辖区内只有几个县,再加上设省比较晚,所以天然地适合于省直管县的行政体制。事实上,在当时的内部讨论中,也曾有人提出,能不能在海南建两个地级市,搞市管县?因为在官员队伍当中有一个心照不宣的意识,那就是多一个层级,就会多一些位子。但后来,浙江省管县的经验越来越被看重,中央反复强调有条件的地方都要搞省直管县,这种声音在海南和其它省份就没有再听到了。

  应该说,在体制上,浙江模式是最具有示范效应的。浙江省内县的数目不是特别多,在1980年代时大约是70个左右。建国之后,浙江一向实行的是财政上的省直管县体制。到1990年代,大家发现,在支持县域经济发展中,在处理综合配套改革一系列问题中,省直管县体制的正面效应显现出来了。

  此后,各年度中央的相关文件中都会提到,凡是有条件的地方应该积极推行省直管县的改革。迄今为止,全国已有20多个省级单位、区域,全面或者部分地实行了省直管县,其中也包括一些大的有一百多个县的省份。

  去年中央关于农村改革、发展的文件,第一次在财政省管县体制之外,又强调了凡有条件的地方都可积极推行省直管的体制,这就涉及到行政体制层面了。2009年中央一号文件的表述则更加具体,文件将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围,这样一来,改革的覆盖面就相当广了。

  我认为,这一变迁背后的深层次原因,就是要为深化改革、逐步完成中国现代化所必需的经济社会转型,提供有效的制度供给。

  《21世纪》:市管县体制是否与城乡经济不平衡相关?对于促进城市化起到了什么作用?

  丁宁宁:中国大概有300多个地级市,2000多个县级单位。实行市管县的体制,行政权力必然集中在300多个市里。在各级政府的首要任务都是发展经济的情况下,市管县的做法自然就缩小了县级政府的自主权,扩大了市级政府对资源的支配能力。权力集中在市级政府的结果是:县政府的财权减少了,事权却无法推卸,导致县财政困难,农业发展缓慢,农村地区的教育、卫生等基础设施和公共服务比较落后。

  这种牺牲农业和农村发展的城市化模式,在西方工业化过程中引发了长期的社会动荡。我国的城市化究竟应该采取什么方式,目前还存在争论。有人认为,应当采取小城镇为主的城市化模式。我以为不行。我们国家的土地资源十分稀缺,而小城镇的建筑容积率低,会浪费土地资源。小城镇的扩张,必然会带来耕地的进一步减少。所以,只能采取以大中城市为主的城市化模式。人力、资源涌向大城市,产业、资金、交通基础设施向大城市集中,可以产生更高的经济效率。但是,大城市的发展不能以牺牲周边城市和农村为代价。为了解决这一矛盾,我和王建等同志提出了“都市圈”的设想。

  《21世纪》:现在提出将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围,这会对农业发展产生什么影响?

  丁宁宁:市管县的一个严重后果是忽视农业。地级市一般都是比较大的城市,其经济发展主要靠工业,有很强的忽视农业的倾向。尽管农业在国民经济中扮演着十分重要的角色,但是中央政府无法直接干预农业生产。中国是个大国,各地农业生产条件差别很大,真正了解具体情况的是基层政府,中央农业政策的具体执行者是县一级政府。中央政府的职能主要是提供市场信息、制定原则性的农业政策,例如提高粮食最低收购价、提供种粮补贴等。中央的政策如何执行,则应该由县一级政府根据本地农村的实际情况来决定。

  粮食和猪肉等农产品的生产,是关系国民经济全局的大事。正因为如此,中央政府和主管农业生产的县一级政府之间的联系应当更紧密。这只有通过减少行政层级来实现。以农业补贴为例,只能通过中央的财政转移支付来实现。中央毕竟不知道哪些农民需要补贴,也不可能直接将补贴发给农民。需要补贴的农民人数和补贴钱数都是乡镇政府提供,通过县、市、省级政府一级一级报上去。中央的补贴也是通过各级财政,从省里到市里、从市里到县里、从县里到乡镇,一级一级发下来。省管县减少了“市”这个层次,有利于减少信息失真,提高政策效率,对农业发展的促进作用是很明显的。

  省直管县与乡财县管:推动分税制的真正落实

  《21世纪》:分税制如何影响中央和地方的财政关系?省管县体制改革应当如何与税制改革相结合?

  贾康:县乡财政困难的根本原因在于,省以下没有能够真正实行分税制,实际是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等。这种状况使地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大,转移支付也做不实。概括而言,在我国,要把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分,是“无解”的。

  省管县是将原来的五级财政变为四级财政,再通过乡财县管,进一步将四级财政转变为三级财政,这必然成为减少财政层级的切入点,从而可以使得省以下的分税制也能真正得以实行。所以说,省管县的财政和行政体制改革的意义是全局性的。

  丁宁宁:今后的税制改革主要是两个方面。一是从生产型增值税向消费型增值税转变,其目的是保护投资者的积极性。二是根据事权和财权统一的原则调整不同层级政府之间的增值税分成比例,其目的是促进地区间公共服务的均等化。

  由于我国地区之间发展不平衡、城乡发展差别很大,又处于工业化过程中,不可能过分强调地方自治,中央必须适当集中财力,否则富的地区会越来越富,穷的地区会越来越穷。这里的“适当”二字很重要:中央集中财力过多,就会损害发达地区的积极性;过多迁就发达地区,中央又无法给予落后地区必要的财政支持。在市管县的情况下,省、市、县之间的增值税分成比例调整起来非常困难。实行了省管县之后,取消了市这个层次,增加了省和县之间财税关系的透明度,调整起来要容易得多。

  周天勇:如果以后乡镇一级政府取消,或是逐渐改为上一级政府派出,县一级政府应当有自己的税种来保证其基本的财源,如资源税、排污税、房产税、土地使用税、土地交易增值税等。

  逐步形成三级政府后,公司所得税和个人所得税的一部分、海关税、社会保障税(以后会征收)可以向中央政府集中,而把营业税交由省一级政府征收,将房产税、资源税、排污税、车船牌照税、土地交易增值税、土地使用税等等划给县市级政府。划分税种以后,大体上可以按照中央50%、省级15%、县市级35%的比例分配。实际上大部分国家采用的都是这个比例。现在中央和省级集中的财力过多,又不能提供集中的服务,反而导致了机构膨胀、买车、盖办公楼、出国考察等方面的消耗过大。

  《21世纪》:在省管县改革的同时,中央还要求进行“乡财县管”改革。乡财县管会否导致乡一级财政困难?

  汪玉凯:乡财县管未来可能导致乡级财政困难,但现在主要的矛盾不在这里,而在于县域经济非常薄弱,没有能力给乡镇提供财政。解决县域经济的发展问题,是走向现代化的一个桥头堡。现在大城市现代化了,地级市现代化程度也比较高了,如果能把2000多个县变成城乡一体化的桥头堡,这对于解决三农问题、推进现代化步伐的意义都是非常重大的。

  所以,现在的主要任务是把县从地级市解放出来。首先壮大县域经济,强大县的功能,财政能力增强之后,县对乡镇财政的支持也就增强了,这是国家现代化发展的大战略。

  这次明确提出要壮大县域经济,扩权强县,把全国2000多个县和县级市功能放大以后,乡镇财政将由县直接提供。我认为只有解决了县级财政对乡镇财政的支持问题,才能够真正解决乡镇一级政府从农民那里乱收费的问题。因此,县域经济能不能发展,财政能不能壮大,将直接影响到乡镇一级政府的财政能不能由县来提供,也关系到三农问题。

  贾康:现在的乡财县管还只是一种过渡形式,可以称之为“乡财乡用县管”,即名义上财政收入是乡里的,财力仍旧归乡里用,但是由县里统一管理,不再把乡镇看作一级实体财政,而看作是县级预算下管的一个预算单位,待将来把“扁平化”的体制稳定和规范化之后,实体层级概念上的“基层”概念,便会从乡镇这个层级上升到县这个层级。

  当然,现在各级事权的划定还缺少一个清晰的一览表。通过乡财县管和省管县这两项改革,以后就只剩下中央、省、市(县)这三个层级的事权和税基划分问题。我们就不用再去划定全部五个层级的事权,只需把“地方”概念之下的省、市(县)这两个层级的事权划清。扁平化的行政层级与财政层级,配上合理、有效、到位的主体功能区规划与转移支付政策,就能够全面、长久地解决现在的基层财政困难问题了。

  市级行政区划的演变

  《21世纪》:现在提出扩大省管县的改革范围,相比以前,现在具备哪些有利条件?

  汪玉凯:在省管县的改革上,原来一直有人担心,一步变为省直管县会出问题———一个省管上百个县,省政府可能管不过来。所以有人主张,应该先把省级行政区划变小,变成50个省以后,再由省直管县,这样操作起来可能会更容易一些。

  后来出现的两个条件导致了认识上的变化:一是政务信息化快速推进,信息通过数字化传输,变得非常快捷;二是高速公路四通八达,一个县委书记到省里开会当天就可以回来。这两个条件使得高层认为,在不改变省一级行政区划的情况下,也可能实现省直管县。这是认识上的重大飞跃。

  省管县的改革最早是从浙江开始的,试点了很长时间。市管县以后,市里确实截流了县里的很多项目和资金,对县域经济的发展造成了很大障碍,所以,最初提出省管县的时候,只提出先解决县的财政问题,将县财政交由省来管,而县的行政管理和公共服务功能则仍暂时交由市来管。这是一种过渡形态。全国有将近818个县搞过“县财省管”的管理体制。

  当全国的经验基本成熟以后,中央才提出了大面积推广省直管县。所以,这次中央文件明确提出要加快省直管县的改革步伐,不仅仅是财政上的省直管县,也包括行政体制上的省直管县。

  现在看来,这一改革成功与否,取决于两个方面:第一,在有条件的地方实行省直管县以后,省一级的政府机构、部门,能不能把权利下放给县。第二,能不能协调好地级市和县的关系。

  《21世纪》:那么,省管县的改革应当如何在人事与财政体制方面进行协调,以减少市一级对改革的阻碍?

  丁宁宁:市一级是否成为阻碍?这取决于中央政府的行政能力。中国是一个单一制国家,无论是财政转移支付还是各项具体的政策,不是说市里想截留就能截留的。只要中央的行政能力足够强,上下政令统一,市就不可能成为对抗省的阻力。

  而且,城市的繁荣靠的是工商业,而不是农业。现在要通过省管县加强农业,恰恰使城市能够集中精力搞好工商业。

  周天勇:在领导配备上,先是县市的党政一把手可以由省里来考察结合当地民意来选任。还应当下放经济审批权,逐步地过渡到完全省直接管县,地级市只管理其所属的区就可以了。

  《21世纪》:市级行政区划在我国的历史使命是否已经完成?

  丁宁宁:以放权让利为前提的市管县模式,已经基本结束了。但是,这并不是说今后市一级行政区划就不起作用了。我国目前百万人口以上的大城市有两百多个。在今后的城市化过程中,随着这些城市经济水平的提高,城市规模的扩大,城市功能的转变,将来有可能导致行政区划的变更。一些城市的行政边界也许会扩大,也有可能和周围的县市形成密切的经济联系,但原有的行政边界不变。究竟何去何从,还要看今后的实践。

  改革的节奏:与地区发展相适应

  《21世纪》:如何把握省管县改革的节奏,如何看待改革中存在的地区差异问题?

  丁宁宁:从理论上讲,全国都应该推行省管县。但也不排除,个别地区“市管县”搞得比较成功,市县关系处理得比较好,那就可以考虑继续保留,例如青岛市,管了好几个县,多年以来关系处理得不错。在这样的地区,要不要把县收回省管?或者干脆把县变成区?可以进一步研究,处理起来要慎重。特别是那些计划单列市和沿海开放城市,它们都管过一些县,市县之间经济上密切联系、行政上相互依赖,分割起来比较困难。因此要具体问题具体分析,不能一概而论,要根据各地的具体情况而定。总的原则是:行政改革要有利于安排财政预算,有利于贯彻社会政策,有利于推动经济发展。

  贾康:大多数地区都可以积极推进这项改革,但是特别富裕和特别欠发达的地区肯定要另做考虑。一些富裕地区工商业活动高度发达,不是简单地搞乡财县管就能解决问题的。比如东莞的乡镇,一个村民小组的产值就可能有几个亿,一个虎门镇的财政收入就有二三十个亿。在这种地区,需要的是在现有格局下考虑并镇建区,区下面再建镇级派出机构(街道办事处),而不是套用乡财县管这个办法。一些边远、地广人稀的区域如西藏、青海、新疆,它们的体制问题也有待专门研究,而且必须与内地区别对待。

  一个重要的前提条件是要注重配套改革,不是说单独一件事情就能解决全部的问题。政绩考核标准要改、财政体制要改、税收体制要改、行政管理体制和市场制度都需要配套地改。

  周天勇:省管县的改革需要一步一步推进,也需要配套改革。一些特别大的省应当逐步划小,如大连、青岛都可以慢慢地变成直辖市。

  从国际上来看,美国3亿人口就有55个州,我们13亿人口却只有34个省级单位,相对这么多的人口、这么大的国土而言,省的范围还是太大了。

  从历史经验来看,地方政府规模过大,势力过强,对中央政府的控制和管理是不利的。直管县可以减少政府层级,倘若能将省的范围再划小,就可以缩小管理的幅度,提高管理的效率。

  改革应当区别不同地区的实际情况。发达地区尽可能快一些;不发达地区,如果地级市很强,县级市很弱,则可以放缓些;但是如果不发达地区的地级市和县级市都很弱,那就不如直接推行省直管县了,因为弱市根本带动不了县域经济的发展,反而会成为一种障碍。

  《21世纪》:有人担心,扩权强县之后可能带来重复建设和粗放发展问题,您如何看待?如何从财政制度安排上引导地方政府转变职能?

  贾康:恰恰相反,我认为强县扩权以后重复建设会减少。原来实行市管县的时候,市特别愿意“集中财力办大事”,而这些大事则往往是一些与市场经济所要求的职能转变相违背的形象工程和重复建设。

  强县扩权以后,行政层级减少了,市县这一级的主要职能要在同时明确设定为做好本地公共服务、改善本地的投资环境,而不再是搞项目,这样,更有助于事权合理化、减少重复建设。

  这里所说的重复建设是指政府过多介入的盲目的低水平的重复建设。实际上,各个县有各个县的特点,如果市场能够发挥主要的作用,该重复的地方重复,不该重复的地方不重复,一切交由市场主体在公平竞争中自发调节,那么县级政府就可以将主要精力放在优化本地的投资环境和政策环境上,也就无所谓重复建设了。政府职能转变了,依靠企业公平竞争、优胜劣汰,就可以解决所谓低水平重复建设的问题。

  当然,改善政府职能不能光靠财政本身,还要依靠配套改革,包括地方官员政绩考核制度、行政决策体制等方面的改革。但是财政可以与各个方面相呼应地做出配套,比如通过深化改革使不动产保有环节的物业税,成为地方财源支柱,从财政利益上自然而然地引导地方政府关心投资环境、基本公共服务的改进而不是投资项目本身。再加上省管县以后,行政层级减少,更有助于各级事权清晰化、合理化。

  丁宁宁:根本的一条是:公共预算的钱禁止拿来搞投资。

  此外要看如何定义重复建设。市管县以前,很多地区行署都是建在一个大县中,变成一级政府后,不仅多了一套党政班子,而且还易地另外建了一套市委、市府办公大楼。这不都是重复建设吗?

  推行省管县以后,县里的建设规划自然也要省里来管,不能说想建什么就建什么。将来省就管辖两个行政单位,市和县。尽管市比县在行政上可能高一级或半级,但是无论是行政还是财税上,省对它们都是对口负责。


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