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应对危机,积极财政政策不应仅是经济政策
作者:胡敬艳 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-02-16 ] 共有0条点评

  金融危机的阴霾依然徘徊在世界各国的上空,没有丝毫消散的迹象。在这场消灭财富的战争中,失败者既有穷国,也有富国;既有穷人,也有富人。随着在危机中消失的,不仅仅是财富,还有人们的意志与信念。

  应对危机,各国政府费尽心机。诸多的经济学家和政府智囊们,绞尽脑汁,寻求破解危机的妙方。

  于是,对凯恩斯主义的研究,被抬到了一个新的高度。当然,对此,各国政府有着不同的理解,各国政府也有着自己的救市哲学。我们从2009年财政预算支出似乎可以看出一些倪端。

  德国通过的2009年财政预算(草案),确定财政支出总额为2,884亿欧元,同比增长1.8%。其中支出增长部分主要是气候保护和交通。而2009年支出总额增长率同比下降至1.3%,支出增长的其它主要领域有研发、本年度薪金(联邦层面)和法定医疗保险。2009年德国的养老保险补贴为791亿欧元,占年度财政预算总额近28%;投资259亿欧元,占年度财政预算总额9%,同比增加10亿多欧元。

  美国2009年财政年度预算案总额达到31,000亿美元,军费开支、减税和刺激经济计划,使得美国财政赤字突破4000亿美元。据测算,美国2009财年赤字的规模将占国内生产总值的2.7%。

  中国政府在2009年的财政支出上将如何做文章呢?可以想见,财政赤字将是三月初北京两会热议的话题。

  应对危机,中国的财政政策应该积极到什么程度才合适?在哪些方面增加支出才符合科学发展观?中国的后续发展优势在哪里?本报记者采访了财政部科研所副所长刘尚希。

  地方预算不能直接表现为赤字

  《21世纪》:2009年的财政预算报告即将提交全国人大,您觉得此前有媒体所说财政预算方案的赤字包括两部分———中央政府和地方政府,共计赤字总额高达8000亿元人民币,您认为这一说法是否可信?

  刘尚希:按照现行《预算法》的规定,地方财政预算不允许打赤字,说地方准备打2000亿元的赤字,我认为这是不可能的事。中央政府财政预算可以有赤字,地方政府的财政预算事前是不能有赤字的。地方政府可以利用政府的信誉担保去融资,建立各种融资平台,比如设立担保公司、成立投融资公司。

  《21世纪》:是否可以理解为地方政府可以先花钱,由中央政府进行担保?

  刘尚希:中央政府怎么担保?谁给地方钱?除非中央政府代为发债交给地方政府来花,要不然是不可能的。但地方政府可以自己建立融资平台,以地方政府的名义去融资,从事地方政府安排的项目,这种可能性是存在的,因为《预算法》没有规定地方政府不能有债务,尽管规定了不能直接发债。很自然,地方预算不能直接表现为打多少赤字。其实,大家都能看出来,这其中存在内在的矛盾。地方有大量直接债务和或有债务,是一个普遍现象。在当前情况下,如何解决好地方政府融资的问题,同时又管理好地方的政府性债务,是一个迫切需要研究的重大课题。

  《21世纪》:那么今年积极财政政策的导向,会不会导致地方政府进行冲动性投资?

  刘尚希:这是肯定的,地方政府投资的积极性一直很高。中央政府安排了很多投资资金,地方政府都来积极争取各种项目。这也与地方政府长期来热衷于投资扩张的行为倾向相吻合。

  但现在财政支出的重点是基础设施、公共设施,以及一些与社会、民生相关的一些项目。像在社保、医疗、教育等方面的财政投入,在中央的支持下,地方肯定也会有很高的积极性。

  《21世纪》:您认为中国政府应对危机采取的积极财政政策,透过财政资金的投放,刺激消费,拉动内需的方式,是否是有效选择,最佳选择呢?

  刘尚希:采取什么样的方式应对危机最为科学有效,是目前在危机中挣扎的国家都想寻求的答案。

  我思考的结果是,中国应对危机,应该让积极财政政策更多地发挥其社会政策的功能。如果积极的财政政策主要表现为一个经济政策,或主要是一个投资扩张政策,经济的恢复只能是短暂的,很可能昙花一现。

  财政政策具有经济政策和社会政策的双重属性,关键是看如何运用。从经济政策的角度来说,积极财政政策的作用就是扩大内需,主要是通过扩大投资来拉动经济增长,而靠政府来扩大内需只能是短期的,内需最终要靠市场。从社会政策的角度来说,就是扩大社会性支出,要给整个社会成员提供基本的保障,免除未来不确定性带来的恐惧。危机的本质是不确定性急剧放大,投资者、消费者、失业者、劳动者、存款人、债权人、资产拥有者等各类社会主体都处于恐惧状态。在这种情况下,政府通过制度建设要减少这种因为不确定性而带来的恐惧,建立和恢复信心。所以,低保、失业保险、养老保险、医疗保险等社保体系建设,以及就业指导、就业扶持、就业培训等公共服务,还有教育、公共卫生、保障性住房等现在称之为“民生”的建设,就变得至关重要。这对市场调整能否顺利进行、企业转移转型升级能否实现,都是不可或缺的社会条件。政府只有在这方面发挥更大的作用,市场环境的不确定性才会降低,市场的运作功能才会发挥出来。社会有信心,市场才会有信心。

  其实,上述提到的都可以归结到公共服务,也就是公共消费。从经济学看,属于总消费的一部分,从社会学看,还有助于社会的公平正义和社会稳定;再从长远来看,还有助于人的能力提升,促进人的发展。这是一切发展的本质。所以,更多地发挥社会政策的功能,其效用是多重的,利于当前和长远。

  政府对危机的干预,不是直接干预市场的资源配置,更不是替代市场配置资源,而是为市场创造一个更加良好的社会环境。这种更加良好的环境就是通过社会保障建设等公共服务的提供,使市场机制运行环境不确定性降低,市场机制的强制性调整才会更快地恢复常态进而走出低谷。

  很自然,这离不开政府、企业、居民之间以及资本与劳动之间收入分配格局的调整,这是同时进行的一个过程。居民收入、劳动者报酬、劳动者的权益得不到基本保障,内需扩大也是不可能的。加强对初次分配领域的规则建设、前提条件建设也是十分重要的内容。

  《21世纪》:现在,社会普遍用1929、1930年的经济大萧条来对比此次的危机。在刺激经济的手段上,各国政府是否也把罗斯福新政的举措作为重要的参考?包括中国。

  刘尚希:从国际经验来看,要从1929年那次危机谈起。美国罗斯福政府应对危机,财政政策更多的体现是在社会政策方面发挥作用。当时美国出台的很多法律,实际上都属于社会建设的内容,主要是实施不确定性管理,如对农民的保障、对存款人的保障、对失业者的保障、对老人的保障等等,这样,整个社会的不确定性就大大降低了,市场信心的恢复就有了良好的社会条件,最终依靠市场的力量渐渐走出困境。

  长期以来,我们对罗斯福新政的解读是存在偏差的,以为政府干预经济就是直接替代市场的运作,认为危机发生市场就失灵,政府要去替代市场。这种认识是有问题的,即使市场出现危机,恰恰不是市场失灵,而是市场在做一种强制性的调整,恰恰是市场发挥作用的表现,只不过是以危机状态呈现出来。这个时候政府不是去替代它,而是要为市场创造一个更加良好的环境———降低市场机制运行环境的不确定性,让市场顺利完成这种调整,经济就会好转。如果政府替代市场,市场功能进一步弱化,也就等于重新回到了计划经济的老路上去了。

  现在,中国的市场化并没有完成,还得继续推进市场化。

  社会政策重要的功能就是积累人力资本

  《21世纪》:现在大家也有非常担忧的就是就业问题。您认为在创造就业岗位、创造就业机会的问题上,各级政府能做哪些工作?

  刘尚希:我们看到,国资委对大型企业要求,不能随便地解雇员工,这是一个办法。但有些企业已经破产,社会必须有新的岗位出来。创造就业岗位,我觉得除了政府搞基础设施创造新的岗位以外,更多地还是要靠市场去创造就业岗位。促进、扩大就业,市场仍是基础,政府只是辅助,不能去替代市场,对此应有清醒认识。

  政府要出台一些鼓励创业的政策。譬如说这个企业干这个不行了,那么企业老板可以东山再起,注册新的企业干一个新的行当,那也是一种创业。原来的打工者失业后在政府的扶持下,自我创业,实现自我就业的同时,也能给其它的人创造就业的机会。

  《21世纪》:有观点认为,中国的人口红利时期并没有结束,像中国这样的人口大国,绝大部分劳动力的技术水平和文化程度不高,决定了中国的发展优势就是劳动密集型产业。如果强迫企业转型,中国就是在丧失发展优势,企业转型,产品升级换代,可能需要的工人更少,就造成更多的失业。您怎么看待这一观点?

  刘尚希:这是一个糊涂的说法。在改革开放之初,农村的基础教育没有得到很好的支持,劳动力素质也不高,大量的劳动力在土地上又消化不了,面对这么多大量低素质劳动力的情况下,只能去办劳动密集型的企业,简单加工的这些企业,订单式的企业。这是在那个历史时代不得不接受的一个现实。

  但是中国经济飞速发展30年了,一直靠所谓劳动力低成本的优势,就没有重视人能力的发展。如果现在依然靠损害劳动者的权益来发展经济那是不可持续的。如果还是现在依然大谈这才是中国的竞争优势,我们就得反思了。

  农民工为什么工资低?只能从事简单的劳动;为什么只能从事简单的劳动?没有劳动技能;为什么没有劳动技能?没有受到良好的教育。为什么他们没受到良好的教育?谁造成的?中国2亿多农民工,80%都是初中以下学历,能这样一代一代地复制下去吗?我们不去利用当前这个机会积极改变这种状况,例如对失业人员、农民工大规模培训,提高其劳动技能,反而总是把大量低素质劳动力视为一个既定的前提,甚至当成我们的所谓“优势”来看待,那只能让我们在国际分工体系中“锁定”在低端环节,永无出头之日。

  以前我们重视了物质资本的积累,恰恰忽视了人力资本的积累,还把人力资本积累的不足,或者人力资本的短缺当成中国发展的优势,这是很可笑的。

  劳动密集型当然要发展,不可能消灭它,但是中国不可能永远只干这一些。第一代农民工做出了牺牲,但是不能第二代农民工还是如此,第三代还是如此,总得开始转换。而现在正是机会来了,市场在对面向出口的大量劳动力密集型企业进行强制性的调整,政府是阻碍这种调整还是利用这个机会顺势而为呢?

  千里之行始于足下。做什么事情都有一个开头。如果我们再不开始着手做准备的话,中国的竞争力将会衰竭。我们常说,未来的竞争是人才的竞争,这实际上就是研发人才的竞争、是技工的竞争、更是劳动力素质的竞争。而后者才是竞争的真正基础,因为全球化条件下,什么都可以引进,唯独技工不能引进,高素质劳动力不能引进。所以,政府应在这方面发挥更大的作用。

  《21世纪》:农民工素质的提升,这是企业转型升级的一个前提条件。比如现在技工这么短缺,另外一方面大学生找不到工作,这方面是谁造成的?完全靠市场能解决吗?提高农民工素质,您觉得当前政府应该做的工作是什么呢?

  刘尚希:我认为应该更多的去培训农民工,现在是一个机会。当大家都能找到工作能挣钱的时候,政府给他机会培训他都不一定会接受。据有关数据显示,现在找不到工作的农民工有2000万人,刚好可以利用这个机会,针对实际需要,政府应拿出几百亿元资金,甚至更多,大规模全面开展各种职业教育、技能培训,包括各种法律知识、卫生知识等方面的教育,同时提高文化素质。短期的、长期的都可以,形式多样,关键是落到实处。这有利于社会稳定,也会为后续发展增强了后劲。

  前些时候媒体报道,成都对农民工发放培训券,这种培训券实际上也是另外一种消费券,农民工可以到培训学校根据自己的需要去培训,自己也拿一部分钱。我觉得成都搞的培训券做法非常好。

  我认为地方政府可以针对不同的情况采取不同的形式,有的可以完全免费,有的可以部分自费,去对农民工进行培训。

  这种培训能提高就业技能。如果有一技之长,农民工找到一份稳定的工作,而且工资收入也能上去。只有找到稳定的工作,农民工才有可能真正转化成市民,城市化进程才可能真正推进。要不然,农民永远都是在城乡之间游走。

  《21世纪》:刚才您谈到人力资本的积累。您觉得中国在此方面存在那些不足?该如何改进?

  刘尚希:近日我看到一个消息,说中国现在每30秒就会出生一个缺陷婴儿。我国现在有8000万残疾人。为什么会造成这种状况?这与整个社会的公共卫生、基本医疗状况密切相关。许多农村地区缺医少药,再加上绝大部分农村地区卫生条件差,一些地方还存在饮水问题、污染问题,还加上缺少基本卫生知识、劳动保护缺乏等等,造成一些先天残疾的婴儿出生了。还有大量的残疾是后天形成的,生了病得不到及时的治疗、吃错药等等原因,结果造成后天残废。绝大部分残疾人基本劳动能力都丧失了,只能靠社会养着。这方面不也是人力资本积累存在的一个问题吗?

  社会政策重要的功能就是积累人力资本,而人力资本的积累是靠社会政策来实现的,是靠民生的改善来实现的,是靠国民消费的提升来实现的。从未听说过,国民消费(包括营养、医疗卫生、教育等)份额下降,而国家人力资本积累可以增加。加强国家人力资本积累,是时候了。


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