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改革能源补贴是一个效率选择问题
作者:林伯强 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-02-27 ] 共有0条点评

  目前进行的燃油税改革,究其本质来说,我认为是一个能源补贴改革。改革的主要目的是变费(养路费)为税(燃油税),改革的含义是让多用路的人、多用油的人多付费。开征燃油税的关键是可让消费者有一个选择,即开“多少”车和“什么样”的车,是提高能源效率和促进节能减排的一个主要措施。进一步说,开征燃油税还支持公平,减少补贴和交叉补贴。如果燃油税收入用来满足公路养护和建设费用,那么用多少路就负担多少费用是公平的;而以前的养路费实际上是少用路的人补贴多用路的人,少用油的人补贴多用油的人。

  燃油税改革以后,对于一些无法“选择”的消费者,如出租车和公交司机等,他们的成本会增加,这一问题只能通过政府补贴来解决。燃油税改革解决了一部分能源补贴问题,也提出了新的能源补贴问题。

  发展中国家的能源补贴问题,常常是补贴过多和补贴方式不当。他们主要采用压低能源价格的消费者补贴,这种补贴通常没有特定目标群体。几个月前的中国油、电价格管制和能源补贴就是这个问题。补贴降低了能源产品的终端价格,导致比没有补贴时更多的能源消费和更大的污染排放。发展中国家的能源补贴有其合理性,但是补贴方式需要改革。当然,改革必须考虑,取消能源补贴会对经济、社会和环境产生什么后果。特别是在发展中国家,必须考虑取消能源补贴对贫困人群的影响。

  能源补贴也是一个战略问题。对于一个国家来说,常常是在短期与长期之间的战略选择,这就需要对改革补贴的影响有一个把握。一些研究结果说明,取消能源补贴可以减轻财政负担,有利经济增长。根据IEA的估算,对于8个最大的非OECD国家,取消能源补贴后,其经济增长率每年可以平均增加0.73%。厦门大学能源经济研究中心近期的一项研究结果虽然不能直接得出取消能源补贴导致经济增长,但说明了通过适当的税收来降低能源补贴对经济增长影响不大。

  有趣的是,一个国家的能源补贴对其他国家也会有影响。当一个国家取消了能源补贴,导致其能源价格上升,该国的能源消费相对减少;继而,能源出口增加(进口减少),国际能源市场供给增大(尤其是能源生产大国);之后,国际市场能源价格可能下降(或者价格不上涨),从而导致其他国家的能源消费增加。于是,补贴取消国家的二氧化碳排放减少,但其他国家的排放反而增加。因此,改革补贴也是一个与长期环境战略相关的问题。

  那么,改革能源补贴的一些基本考虑包括:能源补贴的评估标准;能源补贴是否到达真正的补贴对象;能源补贴是否能够鼓励企业以最小成本提供服务;能源补贴是否以最小的规划成本实现社会目标,激励对贫困和农村人群的能源服务。设计补贴方式时,使补贴的社会效益(包括环境效益)超过最终的经济成本,补贴才是合理的。

  改革能源补贴时应该遵循一些基本原则,主要包括:补贴只针对应该获得补贴的人群;补贴不应该减低生产者生产和消费者使用高效能源的积极性,减少市场扭曲;补贴方案应该通过全面的成本效益分析,得以证实有效;补贴总额应该在可以承受的范围以内;补贴方案的实施成本也应该是合理的。另外,应当公开用于能源补贴的经费使用情况以及补贴对象的相关信息。

  政府在能源补贴方面面临的挑战还包括,补贴政策的初衷与最终效果之间常常有很大差距。按照以上的补贴基本原则,能源补贴可以归结为几个最基本的问题:即对象、范围、方式和幅度。在能源补贴设计之初,就必须考虑这些问题,避免生产者和消费者过度依赖补贴。能源补贴的主要对象是还没有获得现代能源的居民,特别是农村人口。补贴范围主要是没有获得能源服务的用户,补贴应该是投资的最初费用。补贴方式应该是,在保证对特定人群的补贴时,尽管消费侧的补贴管理成本可能更高,但消费侧补贴的效果仍好于生产侧补贴。补贴的幅度应该足够激励能源供应者为贫困人口提供能源服务。比如,采用生命线价格,可以将能源消费限制在合理的范围。

  政策制定者通常认为,取消能源补贴就等同于放弃社会政策目标。其实不然,改革补贴可以通过更好的办法实现某一社会政策目标,并且不会与其它社会目标冲突。也就是说,我们应当不断寻找更有效的方法实现社会目标(如对贫困人群的服务),而不是仅仅依靠能源补贴。比如社会保障系统,对于贫困人群来说,它比低能源价格可能更有效。另一种方法就是利用减少或取消能源补贴而节省的资金,直接用于社会福利项目融资,包括直接增加收入、健康和教育投资,等等。

  能源补贴改革不是独立的,必须将其纳入一个更广泛的经济和社会改革中。能源补贴改革应该与财政改革齐头并进,建立更完善的能源税收制度,燃油税改革就是一个范例。从长期来看,竞争有助于减少能源供应成本和价格,减少补贴还必须进行市场化改革。关键是,政策制定者应该认识到,能源补贴是解决社会问题的一个方法,但不是首要方法,教育、健康和福利政策才是解决社会问题的重要方式。此外,与收税一样,补贴(负税)的关键是透明,不透明的补贴不仅使人曲解补贴的用意,还会使补贴流入不该受补贴的人手中。

  改革能源补贴基本上是一个效率选择问题,是在短期措施与长期战略之间如何选择的问题。我们知道能源稀缺与环境问题的严重性,但他们的不确定性却往往使我们不知所措。乐观主义常常是人们选择短期措施的借口。问题是,这种乐观是盲目的。

  (作者系长江学者特聘教授,厦门大学中国能源经济研究中心)

 


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