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教改在路上——高校改革猜想
曹理达 周慧兰 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-02-27 ] 共有0条点评

  文理分合——撬动教改的起点

  《21世纪》:考试制度是教育改革的起点,关于高考是否要取消文理分科引起了广泛的争议,您如何看待这一问题以及取消分科后可能面临的师资力量不足、学生负担加重等一系列问题?

  白杰瑞:中国从80年代以来,一直在对高考制度进行改革。考试制度的改革要适应经济发展的需要。目前中国经济已经卷入了全球化的浪潮之中,进入了知识经济的时代。这样的时代,需要全面发展、具备创新能力的人才。文理分科的考试制度不断的遭到挑战,因为世界并不是文理分科的,我认为现在是推行改革的最佳时机。但是,取消文理分科不能“一刀切”,因为教育资源在城乡之间、地区之间的分配很不平衡。对于落后的农村地区、中西部地区,文理分科取消之后,可能会面临很大的问题。由于教学资源和优秀师资的短缺,短时间内文理合并,可能会把更多当地的学生拒之高校门外。所以应该根据各地的特点,逐步取消文理分科。

  不得不承认,随着考试科目的增加,学生的负担也会加重。但是,反过来看,目前在文理分科的情况下,尽管考试科目少,学生的负担也很重。每个考试制度不可避免的有正面和负面的影响。关键是我们用什么样的标准来衡量考试制度。不同的国家和文化,对于考试的定义是不同的。中国是一个有着2000多年科举制度传统的国家。考试制度的作用,是根植于中国传统文化、当今的社会价值等要素当中的。

  基础教育,应该是综合性和专业性相结合,并且应该因地制宜。就以香港为例,目前香港的工业占GDP的比重已经很小了,在这样的情况下,综合性的教育对香港的学生来说,是更为适宜的。

  谁来治校——行政管制的罪与罚

  《21世纪》:在高等教育领域,早在1985年5月,中共中央就发出了《关于教育体制改革的决定》,要求改革教育管理体制,打破教育界的官本位,但为什么直到现在,高校的行政评级有增无减?制约这一改革的主要障碍是什么?

  杨东平:90年代以来,教育与社会其它领域的情况相似,由于受1989年政治风波的影响,政治体制、行政体制改革停滞不前。曾作为80年代改革对象的高度集中、计划管理体制的弊端,行政化的管理模式、官本位价值的回潮愈演愈烈,成为影响高校提高学术水平和办学活力的最直接原因。尤其是一些研究型大学,如“985高校”,确定了参与国际竞争、赶超世界一流大学的目标,实行的却是前现代化的陈旧管理体制,即“教育部办学”而非教育家办学,行政部门对高校过多的直接和微观干预,导致大学正在丧失独立性,以及适应社会变化、自主发展的能力。

  这是这一轮教育规划体制当中面临的一个非常大的挑战。现在老百姓关注的多是诸如乱收费、学生负担重等热点问题。但是,对于国家的教育规划而言,这些制度性、体制性的障碍才是影响中国教育长远发展的关键问题。所以,必须痛下决心推进实质性的教育体制改革。

  丁学良:80年代初期和中期,特别是1982年高校合并以后那个阶段,可以视为1949年以来中国高等教育所经历的最活跃、最有意义的改革尝试和气氛最好的阶段。

  十年文革,中国的高校要么关闭,要么脱离教育常规,变成了所谓的“开门办学”,招收工农兵学员,由工农兵宣传队管理,中国的高等教育受到了前所未有的破坏,高校被当成是阶级斗争的战场。

  正因为如此,文革以后,中国的高校虽然经济条件很差,但改革目标却非常清晰,那就是不能再受极左路线的破坏,不能再用政治和阶级斗争来压制学术,不能再让外行领导内行。中国要搞四个现代化,从根本上讲还是要依靠教育和科技的力量。因此,那时候的心态是比较开放的,这促使当时的高校改革沿着强调专业素质、淡化行政级别的方向推进。

  进入90年代以后,高校的管理日益趋于行政主导,其中很重要的一个原因是人事的延续。80年代,高校中还保留着一部分文革留校的工农兵学员,恢复高考以后,这些人中的少部分考上了研究生,更多的人没有考上,由于不曾受过系统的训练,他们无法从事教学工作,只好去做行政。后来学校里的行政权力逐渐强化,行政人员也要求参与教授、副教授的评定。这种变化既可以说是受到了当时大环境的影响,也有学校内部小环境的作用,但最根本的一点是人们淡忘了文革对于中国教育事业的破坏,目标开始模糊不清。

  《21世纪》:90年代,以“211”和“985”工程为标志的教育制度改革将高校与财政部之间的关系转变为高校与教育部之间的关系,评估和拨款均由教育部决定,这带来两个结果:一方面是教育资源整合的大跃进,另一方面是行政体系禁锢了学术科研的发展。政府、教育部在对高校的管理中应该扮演怎样的角色?

  盛洪:政府应该扮演的是管制者的角色,而不是直接进行介入和干预。高等教育基本上属于私人物品的性质,因为我们需要付费才能取得;但是它对于知识的创新和探索又使其具备一定的公共物品的性质,因为它所探索出来的知识往往表现为一种公共知识,而非像专利一样,可以给学者带来很多的商业利益。所以,政府就必须在一些方面提供公共服务,以体现大学作为公共物品的属性。

  比如,农村和城市、落后地区和发达地区,要想实现大学教育上的起点平等,就需要政府通过转移支付进行平衡,给予贫困地区的教育多一些支持。

  其次,政府应该为高校的理论创新提供支持。这种支持,并非像“211”工程那样完全靠行政分配,而是通过设立创新基金的方式,将政府的资金分成若干个基金会,对于创新成果进行奖励。各个基金可以成立专门的学术委员会、评审委员会,就像诺贝尔奖评审委员会一样,对各高校的成果进行公平公开的评审,当然这几个基金会之间也存在竞争,这样才能达到资源的公平分配。而不是像现在这样,各个高校和教育部对于拨款额度不停地进行讨价还价。在官本位的分配机制下,比如钱分配到了系里,系主任就有权力了,这些钱最终落不到那些真正有创新能力和学术水平的人才手中。

  最后,政府应当维持学校间的竞争秩序,避免学校间的恶性竞争,维护公正的学术环境。

  《21世纪》:有人将公立大学与中国的国企作比较,认为只有像给国企经营自主权一样给公立大学自主办学的权力,我国的大学教育才能够健康发展。如何推进大学行政管理体制改革,实现自主办学?

  丁学良:中国现在的问题是大学管理过分行政化,导致全国的高校只有一种模式。倘若中国的公立大学像美国、欧洲的一样,拥有更多的自主权,那么它们就更有可能办出自己的特色。

  事实上,政府给了公立大学自主权以后,公立大学之间也会竞争,每个大学可以根据自己的传统和条件,办出不同的特色。倘若全国50所公立大学都能办出特色的话,一下子就能把整个市场带活了。这和80年代初中国国有企业改革是一样的道理,过去国有企业盈利不盈利都差不多,行政级别决定一切,导致中国国民经济严重缺乏活力。所以,国企改革的第一步就是让国有企业拥有更多的自主权,在国有企业之间竞争的同时,允许民营经济的发展,同时把两个盘子搞活。公立大学也是一样,政府应当给予它们更多的自主权,同时给予私立大学更多的办学保障。把纳税人的钱花在无止尽的评比上是没有道理的,这只会成为高校学术造假和腐败的源泉。

  盛洪:教育体系的行政管制有很多条条框框。教材、学位、教授资格、甚至学位证书怎么印都是教育部统一规定的。权力的集中必然导致权利的滥用,部门利益造成的“寻租”现象屡屡发生。教育部相对于学校的权力过大,教育部门的官员去各个高校当校领导的情况时有发生,高校中的“官本位”愈演愈烈,这样发展下去就成了官僚治校,这是中国教育体制最根本的弊端。

  所以,我认为改革的方向,就是要限制这些行政权力过度集中的部门。教育改革,不应由教育部自身来推进。想要让部门自身进行改革,放弃已有的权力和利益,是非常困难的。改革初期,各个部门的改革都是由一个超脱于各具体部门之外的体改委来推进的,现在也不妨借鉴当时的经验,成立独立的改革机构。

  改革以前,曾经存在过很多主管工业各个领域的部门,它们负责给企业制定生产计划,管理生产经营活动的方方面面,在这样的管制之下,企业逐渐丧失了活力。改革撤消了这些部门,我认为这是中国经济体制改革中最重要的成果。事实上,企业需要有自主发展的权力,管理部门只需要给企业界定权利、制定规则就可以了。教育体制的改革也是如此,只有将由教育部办校的管理模式转变为高校的校长负责制,在管理上给予大学更多的自主权,大学才可能获得发展的活力。

  白杰瑞:如何推进大学的行政体制改革,我有以下三方面的建议:首先,要解除大学和政府之间的从属关系,依法尊重和确保大学的自主权。在西方国家,一流大学的管理者是理事会。理事会由大学领导、政府官员、社会精英和校友组成。其次,要促成校长选举制度的建立。人大代表、教职员工、校友都可以共同进行磋商,根据学校的发展需要,选出适合的校长。最后,要减少大学领导的数量。合适的大学领导数量是5-7人,其中包括校长和几个副校长。大学领导数量的减少,可以让领导更多的关注于学校的工作,避免人浮于事。这三方面的改革需要有策略的逐步推行。

  杨东平:自主招生是落实高校办学自主权的一项重要内容。公众对此的担心主要是现在的道德环境,担心学校自主权太大了,会有很多猫腻。对此,我认为要用改革的方式来保证改革或促进改革,如果因为担心腐败就不改革,那么我们将永远无法前进。我建议可以确定一个准则,让高校更大程度地开放录取过程,接受社会监督,满足了这个条件以后才给它放权。公开、透明、公平做的越好,给它放的权就越多;反之亦然。这样,就可以既保证了高校的办学自主权,又避免了招生腐败,使改革得以实现。

  资金何来——高校与政府的财权博弈

  《21世纪》:教育部主导拨款的高校财政制度使得高等教育领域的资源分配极不平等,您认为针对高校,理想的财政制度是怎样的?

  丁学良:关键的问题不在于由哪个部门拨款,而在于财政部把钱拨给教育部之后,教育部是按照什么标准和机制往下拨的。通常情况下,维系高校正常运转的资金主要分两部分:一部分是大学、高等院校日常运作的费用,如教职员工的工资和福利,图书馆的建设费用等,这些属于常规预算;另一部分是和科研有关的资金。

  二战以后,国外常规公立大学的财政体系参照的是欧洲模式,即财政部把钱拨给教育部,教育部再按照正式编制的师生人数拨款给学校,这种方式很像中国人讲的大锅饭、平均主义。这种制度使得欧洲很多原本很好的大学和二、三流大学之间的差距越来越小。如牛津、剑桥能够从政府那获得的资金和其它学校差不多,但这两所学校的教师素质很高,课程设置多样化,学生有较大的自由选择空间,因而费用较一般学校高得多,这种拨款方式使得这些学校逐渐入不敷出。

  90年代后期,美国高校系统的竞争力胜过了欧洲。美国原先的公立大学也是分等级的,联邦政府管理的高校包括军事学院、海军学院、国防大学、税务学院等,加起来不超过二十所,其它都是由州、市,地方财政扶持的,靠纳税人的钱,一个地方越富有,公立大学也就越多。后来美国采取了多样化的办学方式,私立大学的竞争力逐渐上升,西方大学中最好的教师也都流入美国的高校中去。

  这时候,发达国家便开始尝试美国模式,它们无法一步实现私有化,就对本国的大学进行了分类,比如:英国把最好的大学分成三个等级,最高等级的人头费按照最高标准发放,二等的按照二等标准发放,三等的按照三等标准发放;澳大利亚则把全国38所大学分为一半公立,一半私立,其中8所属于研究型大学,配备较好的实验室、设备和老师,政府拨款标准也比较高。香港走的也是类似的道路,香港大学、香港中文大学、香港科技大学属于研究型大学,拨款标准比其他大学高,政府的拨款必须和研究、教学的创新项目相关。香港还专门成立了一个大学研究咨询委员会,委员会不再按人头拨款,而是让所有大学教员在同等水平上竞争拨款,并请外部专家评定,公平透明是这个研究基金的主要原则。

  杨东平:这个问题涉及到政府的教育资源如何公平利用的问题。我个人觉得如果说在90年代初的时候,由于高校的基础建设还比较薄弱,国家投资重点建设一些学校、改善办学条件还有一定的合理性,那么到了“985工程”时期,资源分配就应该是竞争性的而不是由政府“圈定”、“赐予”的机制。“985工程”开始规定重点建设的是清华、北大两所大学,别的学校就不服气,于是逐渐做加法,增加到10所、20所、30所……现在已经有40多所了。

  我认为问题不在于国家是不是需要建设一批优秀大学,而是应当采取什么配置资源机制来达到这一目标,需要一种公平竞争的理念和机制。例如,很多人建议按照学科而不是按照学校来提供支持,比如北京大学并不是所有学科都是全国最好的,如果按照学科支持的话,便形成了一个开放的程序,不管你是什么大学,都有一个平等竞争的平台,不排除一些地方大学、非重点大学在某些学科上有一些亮点,这在国外是非常常见的。

  《21世纪》:温总理曾公开表示非常赞同教育资金的多样化来源,企业家的收益回报社会最好是投资教育。如何评价教育资源多样化?教育在作为公共产品和产业投资之间如何寻求平衡?

  杨东平:教育资源的多样化是指教育开放,尤其是高等教育。全世界的高等教育都不是由政府包办的,政府能够包办的只有义务教育,因为这关系到基本的公民权利。但是,义务教育以外的教育,高中以上的教育应当是竞争性的,可以面向社会多渠道筹集资金,如校友捐赠、企业捐赠、国际合作、校企合作等等。

  为什么中国的农村教育、基础教育比较薄弱?就是因为政府把太多的资源放给了高校。2003年的数据,我国高等教育的经费构成中,来自政府的约占80%左右;而基础教育经费,来自政府的仅占60%左右,这是非常不合理的,扭曲了政府公共服务的职责。高等教育是非常昂贵的,近年来高校大规模扩张,地方政府经费投入跟不上,是造成高等教育质量下降的原因之一。依靠政府财政举办如此庞大的公办高等教育,这种局面是不可持续的,它一方面使得农村教育、义务教育的问题得不到解决,另一方面也使得高等教育“面黄肌瘦”。所以,非义务教育应该更大程度地对全社会开放,多渠道地筹集资源,促使学校在市场经济的环境中走新型发展之路。

  白杰瑞:最好的平衡是公开的进行讨论,让学界、商界和社会各界的人士,共同来探讨。作为公共品和作为投资品的比例,会随着时代的变迁而发生变化。众所周知,国家不可能为所有人的高等教育买单。每个家庭要为子女上大学付费,而目前的问题是学费太贵。所以国家要做的是用各种方法帮助那些家庭有困难的大学生,决定政府的补贴和贷款的数额。中国目前的教育体系很多样化,民间办学的发展,让学生可以在公立大学、私立大学、职业学院之间进行选择。而各个大学,应该积极的利用自己的优势产生更多的资金,并且通过多种渠道寻找赞助。据我观察,目前中国的大学吸收校友捐助还不是很多,可以加大这方面的力度。

  如何推进——结构调整的步法与节奏

  《21世纪》:经过多年的教育改革,办综合性大学已经成为一个方向,中国的多所大学在规模上已经远超世界名校,但在专业领域却相去甚远,您如何看待大学的定位,综合性还是特色办学,何者更能提高教育的质量和效率?

  杨东平:这个理念是很明确的,就是高等学校的多样化、有特色。我们多年来大一统的教育管制和教育评估造成了一窝蜂的现象,由于现有的高校评估基本是按照研究型大学的指标建立的,就迫使所有的学校趋同化。在这一轮高校合并扩招的过程中,盲目求全求大、大规模的院校合并助长了这种不良的倾向,把很多本来很有特色的优秀的专科学校包括一些医学院都消灭了,我个人认为这是一个很大的教训。

  现在我们已经意识到这个问题,但是改革应当从教育部而不是从学校入手。比如高考录取的时候分三档录取线,把学校分成三六九等,为什么不能同时招生,同时录取?这种政策本身是带有歧视性的。

  《21世纪》:职业教育是高等教育的重要补充,温总理曾提出要大力发展中国特色的职业教育,在就业难问题日益凸现的背景下,大力发展职业教育有怎样的意义?

  白杰瑞:现在多数中国老百姓认为,高等职业教育是比本科教育差的选择。同时研究表明,家庭经济条件不好的学生,会更多的进入职业学校。要想提高高职教育的地位,就必须在高职教育和本科教育之间建立联系。使得高职学生也有机会进入本科院校学习,并进一步向上流动。李岚清副总理和陈至立部长都提议过,要让高职的学生有继续大学本科教育的机会。但是能转入本科继续学习的高职毕业生只是少数,其他大多数毕业生会进入社会发挥其技术特长。香港的职业教育之所以发展较好的一个重要原因,就是那些暂时上不了港大、中大等大学的学生,可以先进行高职教育,然后有机会再进入这些大学深造。

  《21世纪》:此轮教育改革能否在推进高校管理体制改革上取得实质性的进展?主要的影响因素有哪些?

  杨东平:教育体制改革在中国说难也难,但也没那么难。2002年国务院机构改革,那么多经济部门都撤销了,只要政府决心要做的事,还是有可能做到的。但究竟要不要做、下不下决心,很大程度上取决于观念和理念,取决于对高等教育问题的认识与评价。

  从媒体上看有两种评价:一种以杨振宁为代表,认为中国高等教育尤其是本科教育的质量还是不错的,中国的大学生到美国以后表现都不错;另一种以钱学森、邱成桐和大多数网民为代表,认为我们陶醉在可怕的自我麻痹之中。2005年,钱学森对温总理说,建国以来中国没有一所大学真正按照学术规律培养人才,所以老是出不了冒尖的人才。华裔数学大师邱成桐说得很激烈,他说中国高校学术腐败问题不改变,中国的科技将落后20年。

  可以这么说,这些年来我们取得的重大成就主要是工程技术领域的,而不是基础科学研究。所以,2007、2008年全国科学大会的大奖,都颁发给了80岁以上的老人,他们都是在建国前接受高等教育的。这说明从培养优秀人才和产生创造性成果的角度而言,现在的大学的确是倒退了。

  还有一个核心问题是政治体制改革。教育体制改革必须有相应的外部环境,也就是说要有一个配套制度改革。我们有一种比较简单的思维,期待自上而下的整体性的政治体制改革,一揽子解决所有问题;否则,高校改革只能无所作为。但是,其实高校有一点特殊性,它很重要,但并没有党政体制改革那么艰巨和敏感,它应该有可能成为新一轮管理体制改革的突破口,通过扩大高校自主权来转变政府职能,建立新型的政校关系。现在的问题是高校甚至滞后于社会其他领域的改革,许多在党政管理体制改革中已经做到的,高校还没有做到,例如党委领导“一正二副”的改革,行政机构“大部制”改革,农村村民委员会的直选。高校改革是可以有所作为的,至少可以开展试点,不能永远等着政府自上而下、整体性、一次性的改革。  

  《21世纪》:此次教育改革方案正在征求意见当中,您认为中国教育制度改革的重点是什么?如何把握改革的先后顺序和节奏?

  盛洪:尽管教育领域的问题引起了人们越来越多的关注,但是我们并没有把工业领域的改革经验应用到教育领域中来。教育是生产人才的产业,是比物质生产更重要的一项产业。为什么在人才——这一最活跃的要素的生产中还要采用计划经济的老方法呢?这是对于我国人力资源价值的扼杀。

  教育改革长久以来没有继续推进的原因是因为教育部门打着意识形态的旗号,实行过度的行政管制,拒绝放弃行政权力。在我看来,意识形态的旗号其实是不成立的,因为教育部门的很多管制都跟意识形态没有关系。比如大学招收多少人、学费是多少等等,都与意识形态无关。所以教育部门过分夸大了意识形态的意义,以此为借口实行过度的管制,这是非常严重的问题。我们应当更新观念,认识到教育体制改革的重要性,才能从根本上推进教育的健康发展。

  丁学良:此次改革,我最关心的是两个问题:一是要把教育部、教育厅、教育局对高校的管理从微观管理转为宏观管理,将指令性管理转为指导性管理,80年代的中国已经在朝这个方向努力了,这是最重要的改革,只有先解决了这个问题,才谈得上其它方面的改革。第二,研究和教育创新资金必须在全社会范围内公开透明地竞争。

  杨东平:我个人认为比较重要的是两个问题,一是教育目标,即确定一个面向未来的新的教育理想和目标,形成改革的共识。为了稳妥,我们的步伐可以很慢,但目标必须是清晰的,否则改来改去,过了十年、二十年,发现还在原地打转。

  二是体制改革,这是教育改革的关键问题。公众会比较关心一些比较具体的热点问题,考试、收费等,当然这些都需要解决,但是它的背后是基本性、制度性的障碍,必须通过体制改革把这些深层次问题解决了,才能够真正克服像乱收费、学习负担太重这样的表层问题。


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