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养老保险制度改革:统筹与做实
周慧兰 曹理达 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-03-09 ] 共有0条点评

  以改革应对老龄化危机

  近年来,养老保障制度成为民生领域中的焦点。3月5日,在第十一届全国人大二次会议上,温总理在政府工作报告中提出:2009年要完善基本养老保险制度,继续开展做实个人账户试点,全面推进省级统筹,制定实施农民工养老保险办法,出台养老保险关系转移接续办法。新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)。今明两年继续提高企业退休人员基本养老金,人均每年增长10%左右。

  1980年代初期,我国就开始尝试进行养老金制度的改革。在1995年以前,采取的是以城市和企业为基础的现收现付型系统。即完全依靠当前的收入去支付现在的支出,以支定收,没有结余。1982年,开始实行社会统筹试点,1986年在地方上实行社会统筹。从1991年起,个人开始缴费,养老金转向多支柱体系,即多层次养老保险体系,包括基本养老保险、企业补充养老保险(企业年金)和个人储蓄性养老保险三个构成部分。

  1995年的6号文件提出多支柱体系的目标,但当时有两个实施计划,造成了各地的不一致。在1997年7月国务院颁发26号文件时,我国养老保险体系存在分散化、多样化和不统一的特征,26号文件确立了养老保险改革的基本框架,开始对养老保险体系进行统一,逐步建立地区统筹、省级统筹,并为全国统筹的建立打下基础。26号文件规划的是多支柱体系的养老保险计划,划定了自下而上的统筹范围,规定了个人和企业对个人账户的缴费比例。1999年开始逐步扩大养老保险的覆盖面,把非国有企业包括到社会统筹的养老体系中。2005年的38号文件,旨在加强对养老保险的征缴力度,重新修改了养老金的计发方法。26号文件和38号文件,是实行养老保险的主要政策依据。

  回顾养老保险制度的发展历史,不难发现一些制度设计上的问题。首先,我国目前的养老保险体制,在政策层面上比较统一,但在实际的执行中却是各级政府分而治之。统筹范围,即在一定的行政区划内,实现养老保险的收支平衡。这就造成了各个统筹范围的独立和封闭。各地政府由此产生了制度和权利的差异,这样的差异又会导致各地养老保险待遇的差别。这样,人们在异地流动的时候,养老保险的关系却不能实现转移,影响了人力资本的自由流动。

  其次,在城乡之间、地区之间、不同的职业之间,养老保险存在着很大的差异。现行的养老保险制度只覆盖总人口的15%,保障水平低,覆盖率低;而且存在着城乡保障水平差别大的现状,我国农村人口老龄化水平高于城镇,但是农村的养老覆盖率低于城镇。农民工的养老保险如何实行、如何在地区之间转移,还有待于继续探索。公务员、事业单位员工的养老金改革,还在争论当中。

  再次,由于产权界定模糊,名义个人账户亏空严重。自1997年开始建立养老金个人账户后,由于统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金,个人账户的养老基金与统筹部分的养老基金都用于发放当期的养老金,实行现收现付,个人账户是空账,没有积累。

  世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中,个人账户的资金来源虽然具有强制性,但其产权属于个人。我国没有明确个人账户的产权归属,对统筹账户和个人账户实行统一管理,从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下,拒缴偷逃现象就不可避免地出现。这样,个人账户不仅难以做实,而且也不利于个人缴费和个人账户积累。

  现在采用的现收现付的方式,透支了未来的养老金,随着养老金支付范围的扩大、标准的提高,会使未来负担过重,加剧老龄化危机。据国家统计局人口和就业统计司2007年全国人口变动情况抽样调查数据显示:全国共计65岁及以上人口为10636万人,占全国总人口的比重达到8.1%。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉曾分析过,中国由“人口红利”转为“人口负债”的拐点将在2015年左右到来。到2017年,老年人口占总人口的比例将超过10%。

  “劳动力拐点”和老龄化在不远的将来会接踵而至,迎接它们的将会是经济结构转型、社会保障制度的完善、市场机制的成熟和法律保护的健全。现在,考验已经开始了。

  本期,就养老保障制度所涉及的各方面问题,本报邀请清华大学公共管理学院教授杨燕绥、中国社科院社会政策研究中心副主任唐钧、国家行政学院公共管理教研部教授丁元竹共同进行探讨,是为21世纪北京圆桌第205期。(曹理达)

  被重重“分割”的养老保险如何实现统筹?

  《21世纪》:现行的养老保险体系,有城镇职工养老保险、小城镇居民社会保险、农村人口社会保险、外来从业人员综合保险等多种系统。它们之间的对接存在障碍,而且,异地转移也很难,造成这种“分割”状况的主要原因是什么?

  唐钧:中国养老保险制度改革的目标群体的定位,最初不是“覆盖全民”。1980年代末提出、1990年代开始实施的养老保险改革,主要是为了解决城镇企业———尤其是国有企业———的退休养老问题,所以国有企业养老保险改革率先进行,叫“城镇企业职工基本养老保险”。后来发现,国有企业的范围太窄,对保障制度本身不利,便逐渐扩面,但实施范围也主要局限于城镇职工。

  1992年,民政部试图做农村社会养老保险。农民和城镇职工的收入结构很不一样,农民没有工资,不可能像城镇职工那样,每月从工资中扣缴保险费。所以就设计了另外一种以个人账户为主的方案。但因为愿望和实际有差距,这个事情就搁浅了,直到近两年才恢复。

  机关事业单位这块,它的资金来源和企业不一样,企业这块的资金主要来源于职工和企业双方的缴费,而机关事业单位这块的资金则来源于财政。无论是让事业单位职工自己缴费还是单位缴费,最后都是来源于财政。

  最后一块是没有工作过的老人。他们没有参加过任何社会保险,怎么办?现在北京市也开始考虑他们的问题。

  这样一来,中国的养老保险就被分成了四大块。这四大块能否统一?现在看来还是有很多障碍。根据国际经验,大多采用政府统一管理的基本养老保险再加分散管理的补充养老保险的办法。

  我们始终处在困境中,一点一点地进行调整,最后就成了今天这样一个局面。所以说,社会保障制度,或者是养老保险改革,是涉及面很广的东西,并不是像现在这样的小修小补就能完成的,而是需要对整个分配格局做出较大的调整。

  丁元竹:不同养老保险体系的存在,原因是多方面的。

  首先是技术原因。我国还没有建立一套基本社会保障标准,以及与这些标准相对应的客观因素评估法,来核定地方财政平衡能力。

  我国还没有根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”,没有计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额,也就没有计算政府间转移支付数额的方法。

  我国基本公共服务的标准存在一系列问题。例如,一些标准比较模糊,大部分文件或政策只是按照当地的情况考虑,而没有给出最低标准;各项公共服务的人均标准也没有;一些方面的服务标准还没有被考虑。标准制订工作还比较滞后,标准修订也不及时,适应不了形势变化和经济社会发展的需要。

  其次是财政体制原因。虽然我国提出了建设公共财政的基本思路和政策框架,而且推进工作也在进行,但是需要做的工作还很多。

  政府间的关系还需要进一步理顺,中国这样一个有五级政权的国家,划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难,实践中存在众多问题。基本社会保障均等化实践搞得比较好的国家,如加拿大,在财政能力均等化领域,分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间,这样解决问题就容易得多。

  目前我国的非对称性财政结构,也不利于实现基本社会保障均等化。中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排,各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清、责任不明,中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊,不利于政策实施。

  最后是城乡体制原因。城乡分割是中国实现基本社会保障均等化的核心问题之一,虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。这也是我国基本社会保障均等化区别于其他国家的特点。

  《21世纪》:人力资源和社会保障部公布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》提出了基本养老保险关系异地转移接续办法,与此同时,国家正在积极推进养老保险省级统筹,并将在条件具备时实行基本养老保险全国统筹。您认为养老保险全国统筹改革的障碍主要在哪里?如何平衡地区间的利益关系?

  唐钧:从理论上来讲,统筹当然是好的。但是,我个人认为,统筹其实并不那么简单。老百姓理解的统筹就像“一卡通”,可以通存通兑。广东省做过一件事,各市把收上来的养老保险费按比例交一部分到省里,作为一个基金,由省统筹处理可能出现的问题。这样是不是就算省级统筹了呢?将来的全国统筹是不是也是这个模式呢?谁都说不清楚。但要像老百姓理解的那样“统筹”,恐怕不是一年二年的事。

  我认为社会保障体制改革的障碍并不仅仅只是利益问题。从理论上讲,我们的养老保险资金分为社会统筹和个人账户两块,但是每年收上来的钱,光发给4000多万的已退休人员已经不够,国家还要往里面填,已经填进去1000多亿了,所以个人账户基本是空的。现在所有的社会保障政策,都是中央财政拿多少,地方财政再做配套,但地方财政哪里拿得出这么多钱?现在的社会保障政策,常常是“中央请客,地方买单”,所以落实不了。一些西部地区的养老保险资金中,中央的财政补贴可能占到70%以上。养老保险的档案,除了上海、北京等大城市,很多地方都是糊涂账。一旦全国统筹,就不能再糊涂下去,很多问题就会暴露出来。所以,统筹并不是弄一个制度宣布一下就可以的,其障碍也不仅仅是利益问题,而是牵涉很多问题。

  在外来人口中,农民工的问题比较特殊。春节前农民工退保问题引起了广泛的关注。有人认为全国统筹马上要实现了,现在退保不划算。我的意见是,农民工应该考虑把自己的钱拿回去。理由是全国统筹无论如何都要在四年以后才能实现。实际上,我一直主张,在农民工的转移接续办法没有出台以前,别急着收他们的钱。

  《21世纪》:晋沪浙粤渝五省市的事业单位养老保险制度改革已经开始试点,五省市的事业单位养老金水平普遍调低至企业水平。如何评价这种做法?

  杨燕绥:目前事业单位的养老金改革办法是向企业靠拢,但福利是有刚性的,降低养老金会带来很大的风险。另一个方法是逐渐提高企业标准,而事业单位则保持不变。目前事业单位的养老金标准已经是企业的2-3倍了,让企业逐步上升到事业单位的水平,而事业单位保持20年不变,是不太可能的。

  这里面的问题其实是,事业单位跟企业比什么?是比最低养老金还是加上职业养老金?

  保证老年生活温饱,这是养老保障最基本的目标。那些辛苦工作一辈子的人,如果他们在工作期间能有节余,为老年储蓄,这更值得鼓励,政府应该给予税收支持。所以,这些人在基本养老金之外,还要有职业养老金。政府通过征缴保费建立养老保险,所发的社会养老金叫基本养老金。基本养老金到底是吃饱饭的基本养老金,还是充分体现一个人职业生涯贡献的养老金?这个问题需要首先弄清楚,否则公平原则得不到很好的体现。

  既然养老金是由基本养老金和职业养老金两块组成,那么,我们讨论事业单位养老金标准向企业靠拢时,就要明确是与基本养老金标准相一致,还是与基本养老金加职业养老金的标准相一致。我们一直没把这个问题弄清楚。事业单位的养老金制度改革从1992年开始,至今都没有拿出合理的方案,症结就在这里。

  唐钧:考虑到我们没有一个很好的医疗保障制度,再加上现在工作不好找,很多老人可能还要在经济上支持下一代,那么,事业单位平均2000多元的养老金,其实也不能算高水平。事业单位职工养老金平均水平比企业单位高,实际上是企业职工的养老金平均水平就太低了。所以,现在的问题不是要把事业单位的减下去,而是要把企业单位里养老金提起来。

  单纯以平均数衡量会产生误区,并不是所有的企业,所有的企业职工养老金都很低,很多企业高管一年几十万上百万的年薪,工人每月却只有一两千块钱的工资。从某种意义上说,养老金实际上是工资的延迟使用,因此与工资水平很有关联,低工资的工人等到养老的时候,保险金当然就更低了。所以说,事业单位和企业单位并没有矛盾,并不是说同一块大饼,你吃的多了,我吃的就少,事业单位减下来的不等于就加给企业单位。而且我们讲的事业单位,很多是教师和医务人员,作为专业技术人员,在当代社会中,他们工资、退休金高一点是理所当然的事情。吃同一块大饼的,是企业单位的管理人员和工人,他们之间的分配更加重要。

  我认为,事业单位养老金改革应该是事业单位改革的结果之一。就改革思路而言,事业单位可以划分成两部分:为政府办事的,干脆就按公务员体系走;能够走市场的,干脆就按企业制度走。这么一来,走企业的那部分自然而然地就跟企业职工养老保险接轨了。现在,事业单位的整体体制改革还没有怎么做,突然先实行养老金改革,这个思路我觉得很奇怪。

  平衡养老保险收支,做实个人账户

  《21世纪》:上海拉开了第四次户籍改革的序幕,此举被认为是缓解上海巨大社保支付缺口压力的途径之一。如何看待上海的改革?它会否成为中国户籍制度改革的突破口?

  唐钧:我觉得不是突破口。

  现在常常提起的国际经验,其实是处理国与国之间移民问题的。像美国的绿卡,并不是从一个州转移到其他州的时候使用的,而是从中国移民美国时才使用的。在一国之内怎么可以这样设关卡呢?这在法理上是讲不通的。

  实际上,上海的规定比国与国之间还苛刻。以瑞典为例,规定居住6年可以入籍,那就不论你是什么身份,住够6年就可以。上海却不行,它还包括了诸如学历等很多附加条件。所以这绝对不是一个“突破口”,在根本问题上没有突破。

  至于与社保基金的关联,我倒觉得可能没有。且不说现在正在制定“转移接续办法”,但实际上即使没有户口,也不影响领取养老金。按照现行规定,只要缴费满15年,你就可以在当地领取养老金。当然,现在的流动人口都还年轻,还没有开始拿养老金,没有实例可证明这一点,但是从制度上讲这个问题并不是个问题。

  《21世纪》:现行养老保险在收支平衡方面存在哪些问题?

  杨燕绥:养老金制度有三个环节:找钱、管钱、花钱。其核心是维持长期收支平衡。现行养老金制度存在以下弊端:

  第一,社会养老保险是一个准公共品,排斥了没有缴费能力的人,不能实现人人“老有所养”的目标。

  第二,企业费率过高。目前的社会养老保险政策是短期行为的结果。从1997年的26号文件到2005年底的38号文件,构成了现行社会养老保险的基础;因为没有社会保障财政预算和国有企业资产剥离政策,有关部门制定了很高的企业费率和个人费率,在很多地方是工资总额的28%,再加上公积金和医疗、工伤、失业等保险,这方面的缴费超过企业发给职工工资总额的50%。

  第三,个人账户定性不清。养老保险实行社会统筹与个人账户相结合模式,是正确选择。社会统筹强调政府责任,个人账户强调个人责任。但目前的做法混淆了二者界限,个人账户资金被用于支付当前退休人员的养老金,导致空账运行。个人账户是个人纳税,个人缴费,还是个人养老储蓄?这三者的法律性质完全不同。纳税是公共品;缴费是准公共品;储蓄则是个人产权。它们的用途还是应该区分开来。

  第四,待遇定性不清。社会养老保险混淆了基本养老金和职业养老金,支付负担较重。

  《21世纪》:本次“两会”的政府工作报告提出,要做实养老保险的个人账户。应当如何解决养老基金的来源问题?

  唐钧:做实个人账户就是要存起一笔钱来,但现在好像不是存钱的好时机。做实养老金个人账户的前提,是要想好怎么保值。保值的渠道总是有的。我始终相信,在中国,只要党和政府下决心,没有办不到的事。但是,如果没有具体的保证措施,做实账户就意味着现在存的钱越多,将来亏损就越大。所以,总体来说,还是应当着眼于调整整个社会的分配格局。如果低工资的状况不改变,养老保险制度的收支标准就会受到极大的限制,社会保险基金就不会稳定。

  杨燕绥:做实个人账户是针对以前空账而言的,这是一个挑战。2005年12月,国务院38号文件提出了做实个人账户,并开始在一些地方试点。但几年过去了,并没有真正做实,障碍主要来自三个方面:

  第一,如果做实个人账户,那谁来弥补地方养老金支付不足的部分呢?1998年实行的全国养老制度改革是按照当时的国有企业状况、现行职工及每年增加用工的数据计算出来的。但是,1998年也是中国国有企业全面改革的一年。所以,这个制度从执行当年就开始入不敷出。国有企业工人越来越少,国有企业数量越来越少,缴费人数也随之不断减少。而且,企业和事业单位又都在搞提前退休。人们退休的时间越来越早,寿命却越来越长,导致领取养老金的人群急剧上升。全国大多数地区当年入不敷出,必须用个人账户资金;即使加上个人账户资金,还有60%以上地区入不敷出,中央每年用于弥补养老金支出不足的转移支付资金接近1000亿元。

  第二,一旦做实,谁来管理个人账户?谁是受托人?谁来经办养老金计划?现在还缺乏受托人制度安排和制度建设。

  第三,养老金的投资工具是什么?我们都知道,鸡蛋不能放在同一个篮子里,但是我们到底有多少个篮子?这些篮子之间的差异性有多大?产品差异性大一点,风险表现是不一样的,这样人们才能去组合。如果组合了半天,风险都一样,不等于没用吗?所以,养老金能够投资的产品到底有多少?这个市场的规范程度、信息披露如何?有没有黑箱操作?有没有公开的适合养老金的法律和评价制度?对于整套投资运作的制度安排,养老金比一般资本市场的要求更高。

  如果这三个问题不解决,光说做实个人账户,将会陷入僵局。要解决这个僵局,可以反观企业年金这些年的闪光点。这些年,企业年金虽然艰难,发展缓慢,但是做得很成功。它的受托人制度安排是合理的,所以在中国市场信誉这么不好的情况下,企业年金的受托人没有出现什么问题。在这次金融风险中,我们看到企业年金受托人的投资决策是审慎的,投资风险波动也较小。中国的保险业现在已经有了8家养老保险公司,这些养老保险公司已经不再是单纯的保险公司,而是养老金信托机构,它们已经是准公共品的经办机构,带有经办公共品的行为方式和盈利模式,它们和单纯的商业保险公司的行为方式、盈利模式和理念完全不同。我觉得这是很宝贵的经验。所以,总结过去5年企业年金走过的路,我们应该对将来做实个人账户、培育审慎全面的养老金市场充满信心。

  社会统筹国民化,个人账户全民化

  《21世纪》:应当如何彻底改革中国的养老保障制度,实现真正的老有所养?

  杨燕绥:养老金制度应当重新定型,可以用一句话概括,即“社会统筹国民化,个人账户全民化”。

  第一,社会统筹国民化。社会统筹由中央政府负责,建立养老金税,而不是中央向地方收费。然后由中央建立养老统筹基金。向全体达到65岁的老人发最低养老金。这个最低养老金,作为国民待遇,应该与当地的平均工资、物价挂钩,相当于社会平均工资的30%左右;农村可以比城市略低,因为农村老人有一些生活用品。财政计划和预算,以及地方之间的调剂,都由中央来做。你只要在当地生活,就按照当地的水平领养老金,这样就不存在异地转移问题了。我估算了一下,这样养老金只占GDP的1%-3%,现在是1%,将来人口老了,就要3%;如果养老金水平超过社会平均工资的30%,就要达到2%-3%了。人民挣多少花多少,养老金和GDP是应该有一个比例关系的,这体现了福利最大化中的福利分配公平化、效率化的基本原则。

  第二,个人账户全民化。这是指每个人有能力、收入的时候,在银行建立自己的账户,这个账户一般锁定到退休,除非遇到疾病、重大灾害和特殊情况,否则不可以提前领取。他们退休之后,每个月领取年金。不管从事什么职业的人,这一生当中只要有钱,愿意往养老金账户里存钱,政府就应当鼓励,给予所得税减免。有职业的人会有各种各样的职业年金,这等于在年金之外,雇主又帮他存了一份养老金。这种储蓄养老金的方式叫择时酌情,择时是根据年龄,酌情是根据收入状况。

  《21世纪》:在养老保障制度改革中,如何界定政府的职责?

  杨燕绥:政府可以对养老保险制度建设给予三个支持。

  第一是利用税收杠杆调节,鼓励人们存养老金。养老储蓄应该在税前列支;穷人要给予补贴,引导他储蓄;高收入者得有封顶线,不能把这当成避税渠道。

  第二是用法律锁定个人账户,不能随便支取,除非遇到重大灾害和疾病。

  第三是为养老金个人账户的运营建立好的受托人制度和投资管制政策,把养老金交给最值得信赖的受托人。中国发展了5年的企业年金制度,打造了很好的机制;但是很多政府部门缺乏养老金文化,因而在政策上不够支持,甚至打击了这个计划,把合规的企业年金和商业保险产品混在一起,实行同样的税收政策。所以,在过去5年里,企业年金制度发展艰难,但它毕竟成长起来了,被接受了。所以,个人账户全民化,也需要我们打造合格的养老金受托人制度,对其投资给予适度严格的管制。

  养老金投资也就是这二三十年的事情。有人说当前时机不对,我不认同。金融危机是难免的,此时人们心态冷静,人们在冬天才知道要穿棉袄,只有在金融危机时才能看透投资风险。养老金计划管理需要战略眼光,现在我们看到了危机的底部,到高峰的时候就可以用收入弥补现在的损失了,用二三十年的时间,创造稳健、平衡的收入体系。

  这个模式有几个方面的好处。

  它把政府责任和个人责任分开了,政府保证人们最低的养老金,个人则好好储蓄自己的养老金。这样,政府的责任就变成两部分:一部分是用比较少的钱来解决所有人的最低养老金,政府的风险降低了,责任也下降了;另一部分是用政策引导个人储蓄养老金,培育受托人制度,制定养老金进入资本市场的管制规则,这对政府的监管能力是一个挑战。

  它解决了不同群体之间的公平性问题。社会统筹国民化,是指不管公务员还是农民,退休以后都按照当地社会平均工资水平领养老金,大家都有吃饭的钱,对政府都不会有意见。个人账户则是个人靠职业生涯存起来的钱,因人而异,是不可比较的。所谓的不和谐问题是不会出现在个人账户中的,而只会出现在公共账户里,因为这是可比的,一些不公平也是显而易见的。

  它会使20年后政府的财政负担逐渐下降。从长期来看,通过养老金制度改革,我们可以获得时间价值,也有助于培育中国的资本市场、好的公司治理和公民的养老金文化,这些都是价值无穷的。


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