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容许地方政府发债的两个关键
作者:王梅 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-03-16 ] 共有0条点评

  2009年是中国经济面临巨大挑战的一年。在全球严重经济危机的背景下,为了保证经济平稳较快发展,中央政府制定了4万亿的经济投资刺激计划。为落实这项计划,温家宝总理在政府工作报告中提出中央拟安排财政赤字7500亿元。另外,为增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力,国务院批准由财政部代发2000亿元的地方政府债券,并列入省级预算。

  在短期内,2000亿元的地方债无疑会促进地方的经济增长,这对中国应付全球经济危机所带来的挑战是及时和必要的。同时,这个新举措又自然引发起新一轮对地方债的讨论———此次国务院特批的地方债是否会成为今后容许地方政府发债的新契机呢?

  自1995年以来,中国的预算法是禁止地方政府发行债券的,除非获得国务院的批准。在1998年东亚金融危机期间,经国务院批准后,财政部开始向地方政府转贷国债,地方政府债务从此积累起来。出于对付财政收入的短缺和增加投资项目以获得业绩等原因,地方政府实际上一直都在通过各种变通的方式发债。它们的偿付行为不规范,且累积的债务余额巨大。据财政部财科所最近的调研数据,2007年的显性地方政府债务余额达到4万亿人民币。但是这个数字是否准确地反映了当前地方政府负债的情况,也有很多质疑。财政部近期下发的《2008年地方政府性债务报表》,即是对地方债务情况摸底努力的继续。

  笔者认为,今后是否容许地方政府发债,有两个问题至关重要:一是要从制度上确保对地方政府的债务水平、结构和偿债能力有定期、准确和充分的了解;二是要建立起一套保证地方政府谨慎和负责任举债的管理机制。换句话说,从长远角度考虑,只有在一套科学完整的管理体系建立起来以后,地方债这个金融产品才能有效地发挥其融资的功能,为中国经济持续稳定的增长做出积极合理的贡献。

  改善地方债务报告信息系统

  国际经验表明,要从制度上确保对地方政府的债务水平、结构和偿债能力有定期、准确和充分的了解,建立一个可靠的、标准化的、口径一致的地方债务报告信息系统是至关重要的。中国目前地方债务的报告内容、范围和程序,需要进行实质性的改善。这无疑是一个细致的工作,需要一批思路清晰的财政技术官员扎扎实实地做,并且要有对实际情况熟悉的专家进行论证。

  这项工作至少包括以下三个内容:

  首先,应当对地方政府债务在概念上,包括种类和范围,予以明确的定义。比如说,地方政府债务应包括地方政府本身直接发生的债务,还是也包括地方政府的担保和其他或有负债,还是加上所有预算支持的地方公共实体发生的债务?欧洲某些国家公共债务的定义包括公共实体可能涉及的所有以追索权为基础的直接债务。一些评级机构在使用政府债务概念时还使用“税收支持型”债务的概念。任何主要依靠预算或最近一直依靠预算的政府企业和单位的债务都被包含在这一概念中。

  第二,应当使地方政府债务报告的过程系统化。目前债务信息的报告很分散,国内和国外债务管理分离,而且不同种类的内债和外债由不同单位管理。例如,财政部金融司负责管理来自外国政府的贷款,并通过商业银行向地方政府转贷。财政部国际司负责管理来自世界银行和亚洲开发银行的贷款,并通过地方财政部门进行转贷。粮食生产公司未付帐款方面的信息来自流通处;转贷的中央政府债券方面的信息来自经济开发处;农业综合开发贷款方面的信息来自农业开发办公室;等等。尽管纵向报告程序在各级政府的债务处()之间固定下来,但横向并没有标准化的债务报告程序。债务信息的可获得性和可靠性依赖于各个单位和处室的合作意愿。

  第三,应当在地方预算中并入地方债务收入和支出。与中央政府不同,中国的地方政府在其预算中并不反映债务。这样,地方政府的举债情况,包括债务的使用、对应资金的来源和偿付等等,基本上不在地方财政局的切实了解和掌控之中。目前地方人大对地方政府整体的财政形势也并没有一个清晰的了解。这次2000亿债务纳入省级预算,是一个好的开头。

  在了解地方债务的规模和结构的基础上,如何科学地确定地方政府的偿债能力也是一个很大的挑战。这不仅涉及到地方政府的收入水平,结构和增长速度,还涉及到债务的种类和期限等等。比如,地方政府的收入可界定为自有收入(包括共享税中地方所占的部分),可支配收入(指自有收入加上税收返还及非专项转移支付)和总收入(指可支配收入与专项转移支付及基金收入之和)。另外,地方政府还有各项预算外收入,比如土地收入等等。科学评估地方政府的偿债能力因而是一个技术上要求很高的工作。财政部门负责债务的人员应当熟悉和掌握相关知识。同样重要的是,应当让专业机构诸如独立的评估机构在这件工作中扮演主要角色,这是建立科学地方债务管理机制的一个重要部分。

  建立科学有效的地方债务管理机制

  建立科学有效的地方债务管理机制是容许地方政府发债和保证地方债为经济增长做出积极合理贡献的前提,也是一件非常具有挑战性和复杂的任务。

  国际上对地方债务管理的方法分为四大类:市场自律、行政约束、以法规为基础的控制和合作式制度安排。在市场自律的方法下,国家依靠资本市场制约地方政府借款。地方政府可以自由地决定借款的数额、来源和使用,而不受中央政府管制。在行政约束下,中央政府对地方借款实施直接控制,并通常涉及每笔贷款的审批。在法规为基础的方法下,中央政府对债务余额水平、债务还本付息和借款的使用施以财政规定。合作式制度安排允许地方政府参与到中央对地方借款的决策过程中,包括借款限度、赤字目标等等。

  中国目前还不具备依靠市场自律的制度框架。那些市场自律的国家拥有大量的法律法规和强有力的法规实施能力,它们的金融市场成熟和发达,而中国则两者都不具备。中国目前采用的是严格的行政控制的方式,在这个方式下,中央政府集中了所有政府的借款,再将其中一部分转贷给地方政府,但是效果并不好。如前面提到的,地方政府设计出各种对策,绕过这些规定自己举债,以满足地方上的各种需求。这些对策包括成立自己的投资公司、土地公司和担保公司等。往前看,中国地方债务的管理方式可能更适合于以法规为基础的或合作式的制度。

  在后两种债务管理模式下,建立一个债务管理矩阵也是至关重要的。由于每笔地方债务都是地方政府和其债权人共同决定的结果,因此债务控制措施的对象应该既包括借入方也包括贷出方,即政府和债权人。此外,债务控制系统还应该既包括借债前的约束,也包括借债后的控制。仅依赖于事前约束而不考虑事后的结果,不负责任的借款人和出借人则有可能绕过最初的障碍实现交易,之后再获得紧急援助(20世纪90年代初巴西就是这样)。仅依赖于事后约束则将为那些不负责任的借款人提供机会,以至于到其债务庞大时中央政府将没有勇气强制实施惩戒。目前中国还大多依赖事后的约束,即把逾期的主要债务的本金和利息从中央对地方的转移支付款中扣除。下文的表1例举了其它国家的实践经验来说明上述的地方债务管理矩阵。

  考虑到中国的规模和各省在各方面的巨大差异,相对于中央政府来讲,省级政府可能更适合负责管理省以下政府的借款行为和保证各项债务管理措施的实施。但在任何情况下,中央政府在制定规则和管理地方政府借款行为方面都具有不可推卸的责任。目前2000亿的地方债由省政府负责组织实施,便是一个明智的选择。另一个关键,如前面所提到的,是要让一个有信誉的、独立于政府的信用评估单位,对允许借债的地方政府进行信用评估。这可以通过在有限的省份或直辖市进行试点,试点的经验可以用来为日后的扩大普及提供借鉴。

  总而言之,在2009年保证经济平稳较快发展的首要目标下,中国以财政部代发2000亿地方债为契机,逐步地建立起一个科学的地方债务管理机制,会对日后的经济持续健康发展起到关键作用。当然,地方债务管理机制的建立也依赖于其它体制问题的改革,诸如在今年两会报告里提到的完善政府间财政体制和加强信息披露制度等等。中国是一个高度分权的国家,地方政府负责提供大部分公共服务,并担负着70%的政府支出。因此,管理好地方政府债务对于中国财政体制的整体稳定和运行效率是至关重要的。

  (本文作者系世界银行高级经济学家,文章仅代表作者个人观点)


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