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政府拉动内需,资金应当向不发达地区倾斜
作者:林伯强 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-05-15 ] 共有0条点评

  继2008年中央加大能源、交通、水利等方面的投资力度,建成或开工一批重大项目之后,2009年还将集中建设和启动一批重大工程。然而,不同于地方政府投资,中央投资应当是战略性的,可以对全国资源优化配置真正起作用,达到效益最大或成本最小。因此,正确把握资金投向十分重要。

  由于人口密集程度和收入水平不同,中国各地的环境成本很不一样,通过环境资源的优化配置可以使整体环境成本最小。厦门大学中国能源经济研究中心最近的一项研究对全国各个省区的环境成本进行了量化。根据污染源所在地人口、污染排放水平和收入水平等相关因素进行调整,分析了污染项目所在地到周边区域的大气扩散过程及造成的环境外部成本。环境影响分析中重要的部分是区分不同的受影响区域。为使各省区具有可比性,又需要为不同省区确定共同的分析区域范围。当然,这样的分析不可能完全准确计算出污染物在某一时点造成的环境污染经济损失价值,但至少可以估计出一个大致范围。

  研究结果说明,从每人承担单位污染物排放的平均经济损失(不含二氧化碳)比较看,发达省份最高,是中等发达省份的12倍,是不发达省份的25倍。发达省份中又以上海为最高,经济损失是发达省份平均水平的8倍。以北京为例,经济损失在全国和发达省份中均位居第二,是发达省份平均的4倍。当然,环境成本的量化问题比较复杂,很难准确,但是,每单位污染排放在各省区会造成不同环境影响,其经济损失存在着显著差异,是一个事实。而这种显著差异是环境资源在全国范围内合理配置的前提。

  能源行业的情况尤其突出。中国的大型水电基地多在西南,煤炭基地主要分布在山西、内蒙,主要能源需求却集中在东部和中部经济发达地区,东中部地区的电力需求约占全国需求总量的3/4左右。因此,无论是输煤还是输电,能源和环境资源的优化配置是必要的。应该以哪一种方式来满足能源需求?如果能源运输不可避免,什么运输方式成本最低?如果环境污染不可避免,如何配置污染源使得整体污染成本最低?要回答这些问题,应当考虑到与能源相关的主要外部成本,尤其是能源稀缺和环境成本,包括水资源利用等等的机会成本。有效的能源运输要综合考虑满足能源需求,优化能源和环境资源配置和提高能源效率。

  中国各省区行政政策统一,实现能源和环境资源的优化配置是可能的。不像美国,各州环保标准不一。把电厂建在一个州,而把电力送到另一个州,那么所带来的环保问题应由哪个州负担、按什么标准负担,就很难算清楚,也很难协调。但中国不同,各省的环保标准都一样,只要符合国家环保标准,送电需要考虑的就只有一个市场需求问题,更何况连市场问题都常常可以通过政府协调解决。而且,通过送电可以使各地的边际环境成本趋同,实现环境整体成本最小化,通过特高压技术长距离送电还可以进一步降低成本。

  一个国家内部由于区域经济发展不平衡,可以引起环境污染在地区之间的转移,政策引导也有同样的作用。在全国范围内的工业布局调整与环境污染转移直接相关。污染转移可能符合经济性原则,但必须考虑公平性原则。因此,一个常常存在的争议是,把环境污染转移到劣势或弱势地区,可能使经济落后地区环境恶化,导致环境污染的区域不公平问题。

  对于一个国家或地区,不污染当然最好,如果必须污染,通过污染的配置可以将整体污染成本最小,这样的选择可能也是必须的。对工业布局及其相应的环境污染转移问题,应该有一个总体和客观的理解与把握。经济增长中中国以煤为主的能源结构,及其导致的环境污染是必须面对的。在这一前提下,可选择的仅仅是如何污染和在哪里污染的问题,也就是总量控制问题。一方面,经济发达地区人口多、资源少、环境容量小,环境影响的经济损失大;另一方面,理论和实践都表明,与经济发达地区相比,不发达地区环境影响的经济损失小,而且在经济落后地区实施污染治理的边际成本更低。

  本文主要从环境影响说明,在中西部地区进行基础设施建设具有更高的经济效率。其实,增加不发达地区投资还有助于促进社会经济发展、社会公平和解决贫困等等。不发达地区的政府比较缺乏资金,中央资金的投向应当向这些地区倾斜。考虑到地区工业布局调整可能引起环境污染梯度转移和污染范围扩大,为了兼顾经济环境与社会公平,地方政府应该提供相应的配套措施。除了加强地区环境监管,地方政府在获得高污染项目投资收入的同时,必须保证环保投资支持和实施生态补偿机制。

  还要强调,对环境的有效监管和治理也是环境资源优化配置的前提。如果不发达地区因缺乏有效环境监管和治理而使单位排放增加或污染损失加大,那么,提高环境优化配置达到最小成本化的结论就不能成立。

  因此,就拉动内需的效益成本比,优化配置环境和能源资源,以及缩小日渐扩大的地区差别,政府资金投向不发达地区可以达到整体社会效益最大化。

  当然还有其他一些好处,例如目前政府鼓励的煤电一体化。煤电之争主要是价格问题,也就是煤价和电价的协调问题。煤电一体化是目前价格体制下,电厂作为控制煤价上涨,电价涨不了的风险的一个出路。它的困难在于煤炭、电力具有不同的行业特性,煤炭重资源,电力重技术,煤电一体化会是一个比较困难的博弈过程。但是,在不发达、煤炭资源丰富的地区由电力企业或煤炭企业建大型煤电基地,实行一体化,长距离输电,相对于铁路投资拉动内需,可以有事半功倍的效力。


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