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资源税改革破题
作者:周慧兰 文章来源:21世纪经济报道 [ 2009-07-20 ] 共有0条点评

  资源税改革:博弈、平衡与抉择 

  据报道,资源税改革方案已于近日提交全国人大法工委。早在2008年年末,经过长期酝酿的资源税改革方案已经提交国务院,但受国际金融危机影响,此项改革只能暂时被搁置。今年以来,随着经济的逐步转暖,推进资源税改革被提上改革议程。

  我国的资源税开征于1984年。1984年9月28日,财政部发布《资源税若干问题的规定》,对原油、天然气、煤炭等先行开征资源税,以实际销售收入为计税依据,即“从价征收”。从1994年1月1日起,资源税开始实行“从量定额征收”的办法。对开采应税矿产品和生产盐的单位,开始实行“普遍征收、级差调节”的新资源税制。

  “从量计价”的资源税征收办法,至今已经施行十余年,随着国内外经济环境的变化,对资源税改革的呼声也日趋强烈。资源作为国家财富,随着资源产品价格的不断攀升,产生的溢价,绝大部分被计入资源类企业的利润。低廉的资源税率,造成社会财富分配的不公平。与此同时,能耗和环境压力已经促使发展战略转轨,节能减排、绿色经济成为中国经济结构转型的目标,资源类产品带来的盈利需要对环境破坏和国民财富流失做出补偿。在国际市场上,2008年上半年,以石油为代表的资源类初级产品的价格海啸,为我国这样的资源稀缺国敲响警钟,必须采取有效的措施,遏制掠夺性开采,实现资源的可持续开发利用。

  针对现行资源税的各种缺陷,此次的改革方案制定了“扩大征收范围、改革计征方式、提高税负水平、统筹税费关系”的改革思路。从征收范围来看,目前资源税征税税目包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐7大类。这7大类税目仍未包括一些自然资源,如水、地热、森林、草场等等。一些专家建议,此次资源税改革应将水资源纳入计税范围,这将有利于水资源的保护和合理开发,促使企业通过环保技术减少水耗。征收范围的扩大,将扩大资源税的税基,鼓励地方政府因地制宜,高效利用当地的各种自然资源。

  从计征方式来看,我国现行资源税采取的是从量计征方法,对课征资源分别以吨或立方米为单位,征收固定的税额,这会造成过度开采和资源浪费。此次改革方案将以销售价格为依据进行征缴,使税负充分反映资源价格的变动。从税负水平来说,我国的资源税率远低于国际平均水平。以石油为例,我国的从价税率不到1%,而英国石油开采税率为石油价格的12.5%,俄罗斯为16.5%,美国的内陆石油矿区使用费费率为12.5%、海外石油为16.7%。此次的方案将有望把资源税率提高到5%或10%,以提高资源产地的资源收益,促进资源类省份的经济发展。

  从税费关系来看,当前我国征收的资源类税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费和石油特别收益金等。此外,矿业企业还要缴纳一系列的行政性收费。1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山,不管企业是否赢利都普遍征收。资源税既具有原有的资源税调节级差的性质,也具有“资源补偿费”的性质。此轮资源税改革将要理顺税费关系,避免重复征税,有利于减轻矿业企业的税收负担。

  资源税改革之所以“千呼万唤始出来”,是因为其中存在着企业、政府、消费者等多方利益主体的博弈。税负的提高,将使资源产地的政府受益;对于企业来说,会使得成本负担加重;而消费者,担心成本转嫁导致的物价上涨。现在,经济复苏还在路上,“保增长、调结构”仍旧任重道远。在这样的背景下,资源税何时择机推出,需要决策层放眼长远,取舍平衡。本期本报就资源税改革的相关问题,采访了国家发改委能源研究所原所长周大地,中国人民大学教授、中国税务学会副会长安体富,国务院发展研究中心研究员、资源与环境政策研究所专家组组长倪红日,中国煤炭工业协会政策研究部主任张勇,是为21世纪北京圆桌第223期。(曹理达)

  从调节级差收入到促进资源节约

  资源使用从无偿到有所偿,再到比较好的价值管理,这是一个很好的进展。

  《21世纪》:资源税改革讨论多年,最近据悉,新的改革方案已上报全国人大法工委。您如何看待此次改革的背景?

  周大地:过去我们国家在所有权方面的体现是不够明确的,有相当长一段时间采取非常低的甚至象征性的资源税政策。这几年虽有所调整,但仍未建立一个完善的体系。资源税改革,拓宽征收范围、提高征收幅度,体现了我们全民、国家作为资源所有人在资源使用过程中的一些权益。

  自然资源中有一部分是可以重复使用的,也有很多是不可重复使用的。如我们出让土地,一次性收取土地出让金,以后对资源所得收取非常低的税,最后资源就枯竭了,这种方式很不合理。中国仍是一个资源稀缺的国家,特别是矿产资源,因此我们除了要体现资源所有人的权益外,也要提倡资源的节约和有效利用。现在国内矿山的开采方式是比较粗放的,由于权益不明确,很多地方滥采滥伐,任意占用,没有明确的法律界定。这种靠批矿权,而不是从经济手段上解决所有权的方法必须改变。扩大资源税的征收范围,提高资源税的征收幅度具有现实意义。比如,有些矿很难事先把资源所有人,即国家和全民的利益一次性收回来,很多矿勘探得不是那么清楚,要一边开采一边才知道资源总量,所以,采取非常完整的一次性收费,从技术上讲有难度;而且一开始收费太多,人家也没法干;另一方面,边界很难划清楚,开采了多少,浪费了多少,很多技术细节不容易弄清。所以,采取资源税的方式,只要是采出来的资源,都要收税,就有一个长期收益。资源使用从无偿到有所偿,再到比较好的价值管理,这是一个很好的进展。

  安体富:资源税是1984年开征的,那时候主要包含四种:原油、天然气、煤炭和铁矿石。开始征收的范围比较小,覆盖面也有限,实行超率累进税率,按照销售利润率的高低分档设计税率,如当时规定:销售利润率不超过12%的,不征资源税;销售利润率超过12%至20%的部分,每增加1%,税率累进增加0.5%……这种税率比较科学,但也比较复杂,征收部门需要精确计算成本,利润率时常变化给征收带来了很多不便,所以1986年就改成了从量定额征收。

  1994年税制改革时又做了一些调整,征税范围从四种扩大到七种,并继承了从量定额的计征办法。这种办法,计税简便,便于管理,但也存在一些问题:价格变了税额不变,赚的钱就归企业了,尤其资源价格变动很大的情况下,税收占的比重越来越小。

  在实际生产中,由于自然资源价格偏低,导致企业在使用生产要素时产生了替代效应和收入效应:一方面,相对于其它资本类型,资源价格低促使企业增加对资源产品的投入;另一方面,低价格提高了企业的实际购买力,增加了对资源产品的购买。这导致了严重的资源浪费,使得企业的发展过分依赖于资源开发。一些调查表明,地区资源越丰富,其能耗越高。如山西和内蒙,煤炭资源特别丰富,但两省的单位GDP能耗非常高;贵州有色资源和水电资源非常丰富,但其生产工艺落后,资源利用效率非常低。因此,利用税收杠杆进行调节成为当务之急。

  开征资源税,一是为了促进资源合理地节约利用,二是调节级差收入,三是增加财政收入。按照现行的财税体制,资源税仅占地方税收的1%左右,已经不能满足节能减排的需要。2004年以来,资源税已经实行了一些改革,但只是在现有制度中把征收额提了提,都不是根本性的改革。

  改革方案在2007年11月就准备提交国务院,当时改革的愿望已经很迫切了,但由于通货膨胀、经济过热,又给耽搁了下来。现在情况发生了变化,所以在2009年的改革要点中,资源税改革又被放了进去。

  提高计税依据,理清税费关系

  在市场经济条件下,很多资源品价格是由市场供求决定,从量征收无法保证税收随价格变动而变动。

  《21世纪》:围绕本次资源税改革的一大焦点是改革计征方式,“从量”改为“从价”。原来的计征方法存在哪些问题?新的改革方案对于资源类行业的影响如何?

  安体富:1986年至今采取的都是从量计征,即按开采量征收固定的税额,这种税率在资源价格变动不大的情况下,可以有效发挥作用。但在市场经济条件下,很多资源品价格是由市场供求决定,从量征收无法保证税收随价格变动而变动;其次,由于资源税收入占企业销售成本的比例很低,有的只有1%左右,这也减弱了税收在初次分配环节中的调节作用;再次,资源税税目的设置也无法体现公平,现行税目没有考虑到不同品种的资源产品的差别,对开采成本、售价存在巨大差异的不同品种采用同一定额税率,造成了不公平;最后,现行资源税规定,纳税人开采或生产应税产品直接用于销售的,以销售数量为课税依据;若用于自己使用的,以自用数量为课税依据。这使得企业不管开采多少,只要不用于销售或自用,就无需纳税。因此,企业不必为开采过程中发生的浪费付费,另外,企业也可以通过“囤积居奇”降低总体税负,在价格低的时候囤积资源,在价格上升的时候出售。

  现在提出的从价计征主要是按差额比例税率计征,随着价格的变动税额也会增长。现在大体的思路是由完全的从量定额征收,改为从量定额和从价计征相结合。对于一些价格变动不太大的资源品,如盐,还是采用从量定额征收的方法。对于一些价格变动比较大的产品,如石油、煤炭、天然气则改成从价计征。

  张勇:资源税改革方向是对的,原来的税率确实太低,没能反映资源价值。改变一下征收办法,采取从价征收,可以反映不同品种不同的价格,这解决了级差的问题。但是,它解决不了另一个问题,即不能反映开采的成本。最初在资源税改革方案中,专家提出设计的一个方案是根据开采成本、赋存条件再考虑一个征收办法,这样两个问题就都解决了。但是提到操作层面,就要求税收部门对资源的开采成本和基础条件要有了解,征收人员要懂业务,且能进行判断。税收部门认为这提高了征收成本。

  《21世纪》:您如何看待现在资源类行业中存在的税费并存的格局,未来的改革方向是什么?

  张勇:我认为国家应当对资源税费进行整体改革。例如煤炭,现在除了征收资源税之外还有一个资源补偿费,有关部门要求提高资源补偿费标准,我认为这二者事实上是同类问题,不应当重复征收。煤炭在勘探过程中要收勘探权价款和勘探使用费,还要收采矿权价款和采矿使用费,生产出来以后又要收资源税和资源补偿费,仅煤炭就要征收这么多费用。“清费立税”是国家财税改革的方向,税制改革应当清除不合理的费用,税费合一,或者征收资源税,取消资源补偿费。另外,对于资源补偿费用的使用也应当公开透明。

  周大地:过去资源税收取太少,无法解决实际生产中所产生的一些环境问题和社会影响,所以有些地方就收取了一些补偿性的费用。我想对于大多数已经看清楚的、可以用比较正式的方式反映资源价值的,应该归入税收范围。但这并不代表一下就能把所有的费都取消。各地的情况、资源稀缺程度不一样,对于资源的使用,有些是资源本身的枯竭,即可以计算的资源本身的价值,也有些是在资源使用过程中造成的间接影响,这不能算作是资源价值本身的问题。比如挖煤污染了水资源和表面的土地,需要补偿,但我们不能因此就说地表和水资源都成了矿产资源的一部分,都要收税。在这种情况下,可能还需要从实际出发,用相应的补偿机制来解决与资源开采有关的问题。

  倪红日:现在对企业而言,是一种税费并存的状态,但收费主体不一定是财政部门,还有其它政府部门,所以制约资源税改革的另一个因素是,税费改革背后费的收入主体究竟是谁?如果属于地方政府的话,那问题不是很大,但如果属于其它主管部门,利益就需要重新分配了,这个问题复杂就复杂在这里。

  把握改革时机,促进结构转型

  现在要讨论的不是改革出台时机的问题,而是如何从长远角度考虑平衡现有的利益主体格局。

  《21世纪》:今年以来的资产价格上涨加剧了人们对于经济泡沫和通货膨胀的担忧。资源税改革会否增加企业负担,抬升价格上涨的预期?现阶段提出资源税改革的时机是否合适?

  张勇:资源税的调整提高标准应该考虑企业的承受能力,不宜提得太高。事实上,这几年资源税也陆陆续续进行了一些调整,提高了一些标准;增值税也刚刚调整,煤炭行业的增值税率已经从13%恢复到17%,调整幅度很大,无形中给煤炭企业增加了负担。现阶段,特别是在国际金融危机的形势下,国家政策明确表示应减轻企业负担,特别国家要充分考虑国家大型企业的承受能力,保证国民经济的平稳发展。

  安徽省近期就出台了一项政策,把从矿山征收的资源税返还给企业,同时还暂缓环境治理恢复保障金的征收,目的就是为了给企业减负。资源税属于地方税种,我建议各地政府可以根据当地企业和经济发展的实际情况,对相关政策做出一些调整,这才是比较开明的做法。

  周大地:不要问企业能不能承受,现在国际油价涨那么多,铁矿石一年涨70%甚至100%,有什么招吗?当然,中国不可能完全和国际上一样,但我们也不能把中国经济建设建立在对自然资源、矿产资源的无价或低价使用之上。这会造成很大的资源浪费,也会产生很大的不公平。没有资源税,谁占有谁就发财,资源不是公共产品,用完了别人还可以接着用,它是有排它性的,你用了别人就不能用。基于这个性质,我们应当把资源的所有权收回来。

  中国现在通过节能减排推动企业的技术进步,我们应该鼓励最小或至少是比现在要少的资源性投入来生产更大的产出。在这一过程中,个别企业临时有困难,只能说明它工艺落后、效率太低,本来就应该被淘汰,或者是在现有设备条件下的资源开采不在经济有效范围之内。

  我想,经过一段时间的调整,新的资源平衡点会产生。这次资源税的调整,如果真能淘汰掉一部分浪费资源,将生产经营建立在无偿使用资源基础上才能活下去的企业,倒是一件好事。我担心的是调整的力度不一定那么大,不一定能够收到很好的效果。

  安体富:现在资源品价格,CPI、PPI都比较低,时机是比较好的。我认为资源税不会加剧未来通货膨胀的预期。资源产品生产出来以后,生产者将其出售给使用者,使用者再利用资源产品进行生产,得到消费品,最后出售给消费者。提高资源税负之后,由于庞大的投资需求,资源产品使用者众多,因此资源产品的需求弹性较低,生产商可以将税负转嫁给使用者。而使用者又可以出售给消费者。由于这些消费品大部分属于市场竞争性较强的制造业产品,需求价格弹性较高,税负不一定会通过提价的方式全部转嫁给消费者,而可能是使用者通过研发创新、采用新技术进行消化,以保证其利润水平,而这正是我们希望看到的。

  当然这次征收范围扩大之后,税负肯定会加重,有人估计调整以后政府税收可能会增收几百亿,但今年光增值税转型就减收了一千多亿,这几百亿分散出去也不是很多,所以从总体上看,没有增加纳税人的负担,因此,不应成为引起物价上涨的原因。

  当然,虽然经济企稳回暖,形势在逐渐好转,但企业还有一定的困难,企业的经营状况也需要考虑。节能减排、治理环境污染、提高资源的使用效率是一个根本性的问题,今年两会期间大概有18件提案是关于开征资源税的,足以说明它代表着一定的民意。

  倪红日:其实资源税改革已经有一个初步方案,为什么迟迟没有推行,其中涉及到方方面面的问题。比如税负能否转嫁得出去?企业必须将税款加在价格里出售,才会有收入;企业有了收入,税收才能进入政府的财政。但这个转嫁能否实现?现在还不好说。拿煤炭业来讲,现在正处于比较低迷或衰退的阶段,煤炭本身的供给大于需求,在这种情况下,价格肯定是要往下走的。税款能否最终成为政府的财政收入,还得看供求情况。如果供大于求,无非有两种可能:一种是企业按照加了资源税的比较高的价格出售,可能生产了1000万吨,只卖出600万吨,还有400万吨卖不出去,这有可能加剧产能过剩局面;另一种是企业降价往外卖,要么是企业先垫付税款,从而影响企业的财务状况,要么是财政收不到钱。

  保护环境、节约资源是一个长期性的问题,并不是一个短期应对经济形势的问题。我们首先应当弄明白这个税种究竟是要干什么的,它的目的是什么。如果资源价格完全市场化了,倒还好办一点,但事实上,包括煤炭、民用电等资源,国家还存在一定程度上的管制,一旦调整就会涉及到方方面面的利益。地方政府愿意推进资源税改革,因为这可以增加财政收入;但企业在一定的宏观条件下会加重负担;在通货膨胀的情况下,居民的利益也会受到一些损害;倘若要保障居民利益,国家就需要提供补贴,那么这就不是一个简单的税种改革问题了。所以,我认为现在要讨论的不是改革出台时机的问题,而是如何从长远角度考虑平衡现有的利益主体格局。

  《21世纪》:在全球金融危机的背景下,各国都在反思自己的发展模式,您认为资源税改革对于中国的经济转型有何意义?您对于未来的资源税改革有何建议?

  倪红日:资源税改革是按照有利于资源的节约使用和环境保护开展的,如果这种定位成立,它对于经济转型是有好处的。从长远来看,它能够提高稀缺资源的价格,直接增加企业的成本,使能源开采企业在开采过程中带来的外部效应,通过资源税的方式从成本中体现出来,促进资源的节约利用。自然垄断型企业的利润来自于消费者,因此企业的超额利润应当留在政府手里,由政府支配去完善公共事业,回报消费者。因此,这笔税收集中到政府手里,政府应该将它用于环境保护,或对由于资源开采被破坏的环境进行恢复。当然,在征收中可能面临着可操作性、利益主体平衡等问题,事实上要复杂得多。所以我个人觉得资源税改革还需慎重,我们不要过于轻率地定性某件事情,而要进行充分的讨论和研究,再选择一个比较合适的方案。

  周大地:这次资源税改革有两个值得讨论的要点:第一,在稀缺资源特别是能源价格方面充分反映资源的稀缺性。价格高了以后,资源产品的所得到底被谁拿走了?比如现在煤电争论得很厉害,煤炭行业说我要随行就市,国际能源价格高了,国内供应紧张了,成本上升了,煤要涨价,但这也会影响到电价的确定。另一方面,现在煤老板挣得很多,但大家想,煤炭资源又不是个人的,凭什么你就发财?这种情况下,通过税收的方式合理地回收一部分暴利是必要的。所以,从总体来看,这个方向是对的,当然,能不能一次到位,还不一定。

  第二,资源税的分配问题,即资源税究竟归谁所有。很多矿产资源分布在少数民族地区和一些比较贫困的地方,这些资源对于当地经济发展非常关键。所以,资源税应当有相当的比例留给当地,用以支持当地的经济发展。

  我希望,第一,资源税能够充分反映资源所有人的权益。第二,权益的合理分配也很重要,我认为应该充分考虑资源所在地的利益,给予它们更多的照顾。当然,由于资源是全民所有,而不是本地所有,中间肯定涉及到一个合理分配的问题。第三,我希望资源税的征收,能有比较大的力度,否则折腾了半天,大家好不容易认识到资源价值的重要性,结果调整没有多大动静,反而达不到预期的效果。

  (由于时间关系,周大地的发言未经本人审核)



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