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如何理解2021年的积极财政政策?
时间:2020-12-30 作者:程漫江 等
  按照中央经济工作会议定调,2021年中国将继续实施积极的财政政策,保持对经济恢复的必要支持力度,但积极的财政政策要提质增效、更可持续。全面理解中国2021年的积极财政政策,需要把握以下几个方面。

  (1)经济恢复基础尚不牢固

  中央经济工作会议对2021年经济形势判断比市场更加谨慎,认为“疫情变化和外部环境存在诸多不确定性,我国经济恢复基础尚不牢固,明年世界经济形势仍然复杂严峻,复苏不稳定不平衡,疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视”。

  尽管中国2021年GDP增速可能达到或超过8%,但这种高增长主要由于基数效应,微观主体实际状况落后于宏观数字表现,且各个部门、地区和群体的复苏状况极不平衡,许多中小企业尚未恢复元气,中西部地区财政收支压力较大,一些地方保基本民生、工资发放和机构运转任务艰巨,中低收入群体的收入和消费恢复相对缓慢。

  (2)保持政策连续性及对经济的必要支持力度

  基于对2021年经济形势相对谨慎判断,中央经济工作会议提出宏观政策要保持连续性和稳定性,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,保持对经济恢复的必要支持力度,不急转弯,把握好政策的时度效。

  2021年积极的财政政策将保持适度支出强度,预计中央一般公共预算赤字保持稳定,地方一般公共预算赤字和新增专项债额度可能有所下降,但降幅不会太大。

  (3)积极财政政策要提质增效和更可持续

  2021年积极财政政策不再追求力度,而是强调提质增效和更可持续。

  首先,随着经济在逐步恢复常态,积极财政政策将稳妥退出一些临时性救助政策,以提高宏观跨周期调节能力,为更长期不确定性保留一定政策空间。

  其次,考虑到高质量发展要求和复苏不平衡性,积极财政政策将增强对重大战略任务和薄弱环节的财力保障,财政支出进一步向重点领域倾斜。

  最后,2020年大规模减税降费导致地方财政和社保压力较大,绝大多数省份基本养老保险出现当期收支缺口。随着人口老龄化加快,社保压力快速上升,财政用于社保体系的补贴已经从2017年的1.2万亿人民币(占一般财政支出的6.1%)增加至2020年的2.2万亿人民币(占一般财政支出的8.7%),预计未来财政负担可能加快上升。2021年积极财政政策在提质增效的同时,将更多通过改革来推进减税降费和改善市场预期,加快社保体制等改革,提高积极财政政策可持续性。

  (4)重点领域主动作为

  2021年积极财政将进一步向重点领域倾斜,增强国家重大战略任务财力保障,在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为。

  “十四五”规划把科技创新作为现代化建设和高质量发展的重中之重,中央经济工作会议把强化国家战略科技力量作为2021年八大重点任务之首,2021年积极财政政策需要支持组建国家战略科技力量、科技创新投入和科技体制机制创新。

  经济结构调整内涵丰富,包括产业结构升级、产业附加值水平提高、能源结构调整等,积极财政政策对经济结构调整的支持将是多方面的,包括税收制度对产业升级和市场公平竞争的激励,对差别化能源价格和产业政策支持等。

  积极财政政策需要在调节收入分配方面发挥更加积极作用,首先通过加快公共服务均等化缩小不同群体之间的机会差距,尤其是围绕以人为核心的城镇化,加快完善教育、医疗、社会保障、保障性租赁住房和职业技术培训,促进城镇流动人口享受市民化待遇,缩小不同群体在教育、健康保障、社会保障、人力资本和就业机会方面的差异,其次通过优化转移支付机制,使得公共服务支出跟随人口流动,最后通过完善税收制度,调节过高收入和支持扩大中等收入群体。

  (5)化解地方政府隐性债务风险,党政机关坚持过紧日子

  2020年疫情冲击和减税降费加大了财政收支不平衡压力,地方政府保基本民生、工资发放和机构运转任务艰巨,地方国企债务风险显著上升。地方政府债务问题成为影响金融稳定和财政可持续性的重要因素,化解地方政府隐性债务风险成为2021年积极财政政策的重要任务。财政部将强化隐性债务监控机制,禁止新增隐性债务上新项目,硬化预算约束,强化国有企事业单位监管,清理规范地方融资平台公司,严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

  为保证财政支出更多用于社会民生,2021年将坚持控制党政机关的项目经费和三公经费,非急需非刚性支出可能进一步压减,预计一般公共服务支出将保持低增长。



作者系CF40特邀研究员、中银国际首席经济学家、中银国际研究公司CEO 程漫江,中银国际经济学家叶丙南,本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。
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