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自由贸易港需要什么样的金融服务?
时间:2021-01-05 作者:周诚君
  2020年5月,中央正式发布《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)。《总体方案》明确了在海南实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动的目标,基本确立了2025年全岛封关运作目标,明确届时将实现“一线放开、二线管住、岛内自由”,实际上明确了未来海南自由港及其人、财、物的性质。

一、海南自由贸易港的性质

  按照《总体方案》,2025年海南实现全岛封关运作,实行“一线放开、二线管住”,做到资金、人员、运输和数据4个方面要素的自由流动,同时与内地之间实行关境管理。这意味着从封关那一天起,相对于祖国大陆内地而言,海南将成为一个“离岸岛”,岛内的人、财、物实际上获得了与大陆内地不同的法律、制度和管理属性,其基本遵循将是《海南自由贸易港法》(以下简称《自由港法》)和相关的配套法律法规。

  总体而言,《自由港法》和配套法规将与大陆内地的现有法律法规有非常大的区别,尤其是在对经济活动的管理上,必将更多地对标国际,体现最先进、最有竞争力的国际自由港管理要求,对国际充分放开。比如在税制方面,未来海南全岛封关运作后,将对标香港、迪拜、新加坡等国际自由港,实行与大陆内地完全不用的税制,实现零关税、低税率、简税制。这种不同的税制不仅仅针对“物”,即商品货物,而且还针对“人”,即劳务和其他各种所得,也针对“财”,即货币和金融资产的持有和交易。

  为此,所有海南和大陆之间的人、财、物流动都必须从海南岛和大陆之间的关境进出,从而实现“一线放开、二线管住、岛内自由”。从操作上看,只有明确了海南岛域范围内人、财、物的离岸属性,接受不同于大陆内地的司法管辖,并做到与大陆人、财、物的严格关境分离,亦即“二线管住”,“一线”才能真正放得开,才能实现全岛封关运作后海南人、财、物管理对外的高水平开放,建设真正意义上对标世界先进水平的国际自由港。

二、自由港经济活动的基本属性及资产持有和交易的基本形式

  (一)经济活动的基本属性和形式

  从海南自由港市场主体的角度而言,未来海南岛的经济活动有三种类型:一是岛内交易,二是海南与大陆内地之间的交易,三是海南与国际间的交易。

  全岛封关运作后,海南居民即成为离岸居民,其持有的财产、发生的劳务,以及围绕这些财产和劳务发生的交易和资金收支也相应地成为离岸交易和离岸收付,遵守《自由港法》及相关离岸法律法规。类似地,海南的其他各类法人也成为离岸法人,其拥有财产权利的各类资产及其交易,也成为离岸财产和离岸交易,并按岛内规则和税率缴纳涉及交易、收入和资产持有的相关税收。岛内市场主体与大陆内地的交易则依“二线管住”原则实行跨境管理,人员和商品货物均需通过海关实现跨境流动,资金和其他各类金融资产的流动需严格按跨境结算管理。

  同时,岛内市场主体与国际上的交易也属跨境交易,但依“一线放开”原则进行交易和管理。相比较而言,“一线”在跨境管理和税收征管上与国际接轨,自由度更大,税制简单、税率更低,成本优势明显。因此,全岛封关运作后,海南市场主体行为及其财产权利上不仅具有离岸属性,而且在制度规则和开放度上较之于大陆内地更与国际接轨。

  (二)资产持有的基本属性和形式

  1、对于商品。可按全岛封关运作前后将岛内商品按存量和增量区分。对于增量商品,从其产生,其所有权人的身份已经是离岸市场主体,其物权的获得,不管是通过交易还是生产获得,都遵守离岸法律法规,体现离岸物权,因此自然是离岸商品,其持有和交易遵守《自由港法》和相关的法律法规,并缴纳离岸税收。

  对于存量商品,可进一步区分为动产和不动产。对于动产商品,通常,动产以占有体现物权,一般并不进行物权登记并出具证明,技术上很难在同一司法管辖区内对同一种商品作出在岸和离岸的区分,因此,对存量动产商品,全岛封关运作后宜界定为离岸商品。对不动产商品,其物权通常通过不动产登记及其证明文件来体现。如果规定存量不动产在全岛封关运作后可继续遵循大陆法律法规、体现在岸物权,则这些不动产的持有和交易将遵守既有大陆法律法规并交纳相应的税收。鉴于大陆法律法规对不动产持有和交易、特别是对非居民持有和交易有诸多限制,且不动产持有和交易的税率总体较高,因此选择存量不动产遵循大陆法规并非理性选择。而且两个市场并存会大大增加海南不动产市场的复杂程度和管理难度,不利于未来海南不动产市场的发展。因此,政策上不应鼓励全岛封关运作后,海南市场主体对存量不动产选择按在岸不动产持有。

  2、对于劳务。通常,劳务产生即被消耗,因此一般没有存量。全岛封关运作后,海南市场主体成为离岸市场主体,其提供的劳务及其收入接受《自由港法》及相关法律法规管辖,并交纳税收。因此,从全岛封关运作开始,海南岛居民提供劳务所获得的报酬,包括各类工资、奖金和其他薪酬,都应按离岸收入管理。

  3、对于现金。现金在财产权利属性上和动产商品类似,具有无差异性,以占有方式体现物权。因全岛封关运作后,岛内市场主体成为离岸市场主体,其持有的现金也相应地体现为离岸物权,成为离岸现金,其管理需遵循《自由港法》及相关离岸法律法规。

  4、对于银行存款。银行存款不具有实物形态,通常以账户及其证明文件的形式体现,其情形类似于不动产。对新增存款,这部分存款由离岸市场主体的现金或新增收入存入产生,应体现为离岸财产权利,遵守离岸法律法规,按自由港税收征管规定纳税。对于存量银行存款,亦可给市场主体选择权,将其确认为接受大陆法律法规管辖的在岸银行存款,遵守大陆既有银行存款管理规则,按大陆既有法律法规缴纳税收;商业银行按大陆既有法律法规和监管规则对存款及其账户进行管理营运,并按大陆既有规则缴纳相关税收和存款准备金等。由于离岸存款和在岸存款性质上截然不同,因此两者之间的转换、交易需按跨境管理。

  5、对于其他金融资产。金融资产在存管和财产权利属性上类似于银行存款,亦可按存量和增量进行“新老划断”。全岛封关运作后,海南居民以离岸资金购买、按离岸法律法规交易或持有的金融资产均需按离岸规则管理,缴纳离岸税收。对于其全岛封关运作前就持有的存量资产,可给予其选择权,选择作为按大陆法规管理的在岸金融资产持有和交易,并按大陆规定纳税。如需转换为离岸金融资产,或出售给非大陆投资者,则需按资本项目跨境交易和持有进行管理并交纳税收。

  总体而言,全岛封关运作后,海南将实现“一线放开”和低税率、简税制,因此持有离岸存款和金融资产的成本优势和便利度可能远比以在岸形式持有要高,理性市场主体将更倾向于持有离岸银行存款和金融资产。此外,从海南政府角度而言,如果全岛封关运作后岛内在岸银行存款和金融资产规模较大,与离岸存款和金融资产并存,将大大增加监督管理及税收征管的复杂度和难度。因此,政府在政策设计和实施上亦不应鼓励市场主体以在岸方式持有存量银行存款和金融资产。未来,在上述因素共同作用下,岛内在岸银行存款和金融资产应呈不断萎缩趋势。

三、自由港经济活动所需金融服务和基础设施支持

  金融系统应为商品、劳务和其他资产的持有、交易和转移提供计价、支付和结算服务,保证持有、交易和转移能顺利实现并得到准确记录。

  (一)关于结算。如果是现金结算,虽然同样是人民币,但这部分现金属于离岸现金,因此其存取、持有、结算等均需有适应自由港经济活动特点、符合《自由港法》和相关法律法规的相关管理制度和业务规则,有别于大陆既有的现金管理规定。

  如果是银行存款,其财产权利由银行账户及相关记录体现,交易结算最终反映在交易双方银行账户及其余额的变动上,政府据此进行交易真实性管理,并对交易、交易所得和资产持有征税。全岛封关运作后,海南的银行账户及其管理规则也必须遵守和反映自由港法律法规,在功能上满足服务、支持海南离岸经济金融活动的要求,并便利政府进行监督管理和税收征管。

  (二)关于银行账户。我国现有的本外币银行账户体系覆盖全国,其资金存管、收支、结算,以及政府的监督管理(如存款准备金、税收征管等)也都接受大陆法律法规管辖,其运行和规则实施是全国统一的,无法针对海南市场主体独立记录和反映其离岸资金财产权利及其收支结算活动,在监督管理和税收征管上也无法实现“二线管住”,也更谈不上“一线放开、岛内自由”。因此,对于海南离岸资金,必须要有一套相应的离岸账户体系来实现和反映资金的存管、收支和结算活动。而且,离岸账户与在岸账户必须相互独立,两者之间设有类似于关境的“防火墙”,发生的任何所有资金往来和结算均须按跨境管理。只有这样,才能实现在全岛封关运作后,海南在资金流动及管理上较好地落实“一线放开、二线管住、岛内自由”要求。

  (三)关于商业银行经营管理。全岛封关运作后,海南商业银行必须要有一套与离岸账户体系和规则相应的核心业务系统,用来开展、记录和管理具有离岸财产权利属性的资金运营。通过该离岸核心业务系统和账户管理体系,海南商业银行在业务开展、合规管理、风险控制和接受监督管理上充分对标国际,实现资金在岛内和对境外的充分自由流动,并在存款准备金、税收缴纳等方面充分体现低成本优势,实现“一线放开、岛内自由”。同时,确保“二线管住”,两套账户体系和业务系统各自独立核算,各具独立的资产负债表和损益表,两者之间严格隔离,按跨境管理。不仅如此,全岛封关运作后,海南域内的商业银行实际上亦成为离岸商业银行,在流动性获取、资金平盘等方面,就无法像全岛封关运作前那样可直接与总行或在大陆银行间市场实现交易,而更多地只能在海南岛内或境外离岸市场进行操作。因此,未来有必要建设服务海南的自由港的银行间货币市场,满足金融机构的流动性管理需要。

  (四)关于中央银行服务和管理。首先,与商业银行离岸账户和业务系统相对应,海南央行也必须相应地为本地商业银行提供一套具有离岸财产权利和管理特征的清算账户和央行业务系统,提供清算安排、业务管理和会计核算等服务和支持。而且,该支付系统和清算安排须尽可能便捷、高效,为海南商业银行在岛内乃至国际范围内提升服务质量和竞争力提供充分保障。因此海南央行还要建设一套独立于大陆的,具有离岸特征、遵循离岸法规、为离岸银行服务的清结算基础设施,如大小额支付系统等。此外,在相关监督管理和制度安排上也要对标国际,如在交纳存款准备金、存款保险及其费率等问题上,恐怕要更多向香港和其他国际自由港看齐。

  其次,从央行货币发行和管理看,全岛封关运作后,要考虑海南离岸人民币的发行、流动性管理和汇率形成机制。届时,海南央行自身也将成为一个离岸市场主体,接受离岸自由港法规管辖,其资产负债表与大陆总行亦须相互隔离、相对独立,与大陆总行之间的资金往来都须按跨境管理,这意味着海南央行也不能像过去那样通过在岸账户系统直接从总行获得人民币流动性支持,安排基础货币投放。尤其是,现金从其物权属性看,只能通过一套覆盖中央银行和商业银行的账户体系来进行发行、流通和管理,并由此形成全社会基础货币和信用存款,从这一个意义上说,中央银行也只能选择离岸账户发行和管理基础货币。

  再次,从跨境收支管理的角度看,全岛封关运作后,海南将成为一个类似于独立关税区的离岸小型开放经济体。因此要对跨境收支、特别是跨境资本流动进行宏微观审慎管理,一方面保证跨境收支大体平衡,或者在不平衡情况下,建立国际收支缺口补偿机制,保障跨境偿付;另一方面,保证跨境收支和结算基于真实交易,防止洗钱、恐怖融资和税基侵蚀。同时,要对所有进出自由港的跨境交易进行逐笔数据采集和统计监测。现有的央行跨境收支信息采集系统都是与在岸账户或FT账户系统连接在一起的,系统设计和数据采集都是基于大陆既有的业务规则和监督管理政策,因此无法直接与离岸账户体系连接并采集和管理数据。这意味着全岛封关运作后,海南央行还要针对海南离岸账户和业务系统建立一套跨境交易管理信息系统,其数据采集、运用和管理遵守海南自由港法律法规。

  (五)关于金融市场运行。全岛封关运作后,海南市场主体持有的其他各类人民币金融资产绝大多数将变成离岸人民币金融资产,与其持有和交易相关的登记、托管、结算和清算都需要相应的制度安排和基础设施支持。同时,为确保金融资产交易在资金上得到实时、足额的结算,需要相应的制度安排和基础设施支持。此外,一线放开后,海南在人民币外汇交易、兑换及其结算和清算方面,也需要跨币种的交易结算清算机制、流动性保障机制和相关基础设施支持。所有这些,既有大陆清结算制度安排和基础设施都将无法提供服务、支持和保障,需要在海南建立一整套基于离岸人民币银行账户体系和金融资产登记托管交易体系的新制度安排和基础设施服务支持体系。

四、FT账户能否满足自由港金融服务和基础设施要求?

  2019年1月,FT账户获批在海南实施运行。如果国内现有本外币账户无法满足全岛封关运作后的需求,那么,具有相对独立性质的FT账户是否可作必要改造后满足上述功能呢?周诚君(2018)对我国银行账户和FT账户的结构和功能进行了详细的分析,并对FT账户的适用问题和海南自由贸易港账户选择问题做了探讨。在此基础上,可做进一步分析。

  (一)从设计上看。首先,FT账户基于商业银行现有核心业务和账户系统,其设计所基于的法律规则都是在岸的,反映大陆在岸财产权利及其法规。因此,现有FT账户并没有针对全岛封关运作后海南自由港离岸财产权利及其管理的单独制度安排和业务规则。其次,FT账户设计过于复杂,成本高,便利性差,不具备竞争优势。为了实现特定财产权利和业务的出表管理,FT不得不在现有账户系统基础上增加特殊标识的方式作出区别,这不仅增加了现有业务系统的负担,也大大增加了业务操作和运行成本,还增加了合规风险和风控成本,在服务效率上很难体现优势、有力开展国际竞争。第三,FT账户的技术和系统建设都基于商业银行现有的全国性核心业务系统和账户体系,由总行建设和维护,在系统设计、运行和管理上要考虑全国布局,其安全性、灵活性和技术先进性往往不能体现和满足海南自由港特征要求。第四、央行的数据采集和信息管理系统(FTZMIS)也集中在上海,这个系统无论在数据采集的法律依据、业务要素和颗粒度设计上,都遵照大陆法律法规和现有的FT账户业务规则进行,除非另起炉灶、彻底重建,否则无法与上海的FTZMIS进行切割,无法在适用法律法规和业务规则上契合自由港离岸业务和管理特征。

  (二)从功能上看。首先,FT账户本质上是一个在岸账户系统,并不具有真正的离岸属性,但却试图通过特殊的账户设计,尝试和探索开展有别于现有体制的“类离岸”金融业务和规则,因此最终只能通过特殊账户设计和增加管理的复杂性换取账户功能的拓展,以及业务规则及监管政策的改革创新,牺牲的是账户设计、业务操作及其管理上的便利性,导致其在成本和效率上并没有竞争优势。因此,FT账户更多地具有试验性、过渡性、妥协性,并不是对现有账户体系的革命,既不能替代现有的本外币账户体系,也不具有充分的离岸权属和业务内涵,并不能为真正的离岸业务提供充分的服务支持保障。

  其次,FT账户对资本账户开放、本外币一体化管理和账户内可自由兑换的尝试是摸索性的,具有渐进性,其功能也受制于渐进开放和制度惯性,只能一边运行、一边调整改进,无法在全岛封关运作后按离岸法律法规进行突然改造,在较短时间内实现彻底转型,成为一个离岸系统并实现数据和业务迁移,为自由港经济金融活动提供相应的金融服务和基础设施支持。

  第三, FT账户只基于商业银行账户体系和核心业务系统,央行没有建立与FT账户相对应的清算账户和业务系统,并不作为FT账户结算所需流动性和跨行清算的最终提供者。因此,FT并不是一个完整的银行支付结算系统,缺乏中央银行信用和基础设施支持,一方面,央行无法通过FT发行现金和基础货币并形成海南全社会信用存款,并进行流动性管理;另一方面,FT只能通过代理行账户实现跨行清算,其流动性管理和头寸平盘也只能通过离岸市场进行,这决定了FT账户进行大规模结算的效率及可靠性很难得到保障。

  第四,FT作为在岸系统不能接入境外实时结算清算系统,又因从事“类离岸”业务而无法接入央行清算系统并藉此与境内其他相关金融资产结算、清算基础设施对接,这决定了FT账户在支持金融资产和外汇交易结算上也面临结算效率和可靠性问题,很难满足金融资产交易结算的券款对付和外汇交易结算的同步交收要求,因此无法有力支持与FT账户开户主体金融资产投资、管理和外汇交易相关的金融市场和外汇市场建设。

  总体看,FT账户无论从设计上还是功能上,都不具备为全岛封关运作后海南自由港经济金融活动提供服务和基础设施支持的能力。若对其进行离岸改造,限于其设计和功能上的先天缺陷,海南央行、商业银行、金融机构需付出巨大的系统新建和改造成本,而且这个系统将一直无法摆脱复杂的特殊标识,将一直受制于在岸系统。既然如此,为什么不下决心另行建立一套完全独立于既有在岸系统、能够充分体现全岛封关运作后海南离岸财产权利及其交易特征,包含中央银行、商业银行和其他金融机构在内,账户设计和业务规则清晰、简洁、纯粹,结算和清算功能完备,并具有系统安全性、灵活性和技术先进性的海南银行账户体系呢?

五、结论

  2025年海南全岛封关运作、实现“一线放开、二线管住、岛内自由”后,海南自由港市场主体及其商品、劳务和金融资产都将具有离岸法律属性,遵守以《自由港法》为核心的离岸法律法规,既有的大陆在岸银行账户体系,以及FT账户都将无法满足为海南市场主体及其离岸经济活动提供金融服务和基础设施支持的要求,有必要尽快着手建立适应海南自由港经济金融活动需求的,独立于大陆既有银行账户体系,包含海南中央银行、商业银行和其他相关金融机构在内,设计清晰、系统简洁、功能完备的海南离岸银行账户体系。同时,在账户规则、监督管理、金融市场建设、中央银行货币发行和其他微宏观审慎管理,以及配套基础设施上抓紧研究方案,尽早着手设计、建设和模拟运行,以期在中央宣布海南全岛封关运作后,能及时投入运行,为全岛封关运作后的海南经济活动提供相应的金融服务和基础设施支持。


作者周诚君系CF40特邀成员,中国人民银行金融研究所所长,本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。本文内容为作者个人观点,不代表人民银行,文责自负。
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