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警惕地方债务风险隐形化
时间:2021-01-14 作者:刘尚希
2021年不确定性仍然很大 阶段性财政政策不能大规模退出

  Q:对于2021年的财政安排,比如赤字率、专项债规模、特别国债是否要继续发等,你的建议是怎样的?

  刘尚希:财政政策作为对冲经济社会公共风险的一项安排,是为经济社会的健康运行、发展注入确定性力量。也就是说,财政政策要与社会经济状况、对冲公共风险的需要相匹配——我们实行什么样的财政政策,取决于经济社会的公共风险有多大。如果公共风险在收敛,财政政策相应就要收缩,不需要保持以往那么大的力度。如果公共风险在扩散,我们的财政安排就要保持相应的力度。

  从财政政策的实施逻辑看,2021年要实行怎样的财政安排,首先要分析2021年经济恢复情况以及经济社会的公共风险情况。具体来看2021年的经济增长状况,因为2020年的基数较低,2021年中国经济增速、财政收入增速都会上来,这两项指标会比较好看。但2021年地方财政、老百姓的收入、企业的运营等方面可能并不会很轻松,我们要对2021年可能遇到的风险挑战和不确定性有充分的预估。

  我认为,2021年的不确定性还是相当大,风险挑战不亚于2020年。2020年最大的风险是疫情,这种风险会延续到2021年。不过,2021年最大的风险可能主要体现在经济社会领域——从全球范围来看,疫情对经济社会发展带来了衍生的风险,这些风险并不比2020年疫情带来的风险挑战的程度低。

  从我们国内具体情况来看,2021年财政、尤其是地方财政可能会面临相当大的困难,我们要对地方财政的困难要有充分的估计。

  从需求端看,目前接触性、聚集性消费的相关行业的需求还没有100%恢复,考虑到疫情形势,预计2021年这些行业的恢复依然存在困难,依然会对经济发展有影响。

  从供给端看,除了疫情影响,当前工业企业面临的主要问题是转型升级,但转型升级非一朝一夕就能完成的,要有一个比较长的过程,预计2021年工业企业也不会很轻松。此外,从外部情况看,我们可能还面临包括中美关系在内的地缘政治风险。

  总之,从对2021年经济形势和风险挑战的预估看,2021年的财政政策还是要按照中央提出的“不急转弯”的要求,政策在进行调整时,调整的曲线和节奏必须是平滑的,阶段性的财政政策安排不能大规模地退出。

财政赤字率不能大幅下调

  Q:对于2021年具体的财政安排,你的建议大概是怎样的?

  刘尚希:中央经济工作会议已经提出了,要保持一定的财政支出强度。

  首先,财政赤字率不能大幅的下调。我们不能简单认为赤字率越低就越好,它一定要和经济社会领域公共风险状况相匹配。

  第二,在2020年特殊情况下,我们发行了1万亿的抗疫特别国债。2021年名义上我们可以不再需要发行抗疫特别国债了,但是如果我们的财政支出要保持一定的强度的话,我们在取消抗疫特别国债的同时要在其他方面保持支出的强度和力度。

  第三,2021年要适当压缩地方专项债的规模,同时适当增大中央的债务,通过债务结构的调整来防风险。

  现在地方债务的规模和比重越来越高了,如果地方债务的规模和比重继续越来越高的话,控制整体债务风险的难度就会越来越大。从整体债务风险的可控性考虑,一定要考虑整体的债务结构。整体的债务结构既包括计入赤字的债务,也包括不计入赤字的债务,还包括中央的债务和地方的债务。我认为在当前的情况下,应当把地方债务适当加到中央债务的比重中,通过扩大中央债务的规模,来优化债务结构。

警惕地方债务风险隐形化

  Q:刚才你反复强调明年地方财政的困难、地方债务的风险。实际上,2020年河南永煤等国企信用债违约现象引发关注。你如何看待2021年的地方债务风险?

  刘尚希:首先,类似永煤这样的国企信用债违约,要具体情况具体分析。不排除地方国企信用债的违约和地方政府债务压力过大有关,当然也和地方政府的市场经济理念和契约意识有关系。地方国企信用债迫不得已的违约,很可能是一种“两害相权取其轻”的选择,但这给地方带来了很大的衍生风险。

  第二,2021年地方债务风险进一步暴露的可能性不会太大。对地方债务违约的约束主要来自市场和行政这两个方面。从市场约束看,如果地方政府随便违约,就会恶化当地的融资环境。从行政约束看,现在从中央到地方都在强调不能出现系统性金融风险、债务风险。在这双重约束之下,相信2021年地方债务风险不会有太大的暴露。

  第三,我更担心的是,地方债务风险隐形化,我们一定要高度关注和警惕这一现象。当前在市场和行政的双重约束之下,地方政府可能会想办法千方百计不违约,但这也会使得地方政府偿债的压力增大。在这个时候,地方政府隐藏、遮蔽或者后移债务风险的动机就会大大增强,以缓解偿债的压力。这样在明面上我们看不出它们违约和违规融资借债,但是实际风险可能还是在累积。

  在信息不对称的情况下,中央政府难以用常规方式来判断地方政府遮蔽了哪些风险,这会导致风险的进一步累积,直至纸包不住火,风险就会爆发出来。因此,2021年我们要特别防范这种隐形的地方债务风险。

  其实“风险”本身不是实体的东西,天然具有“隐形”的特征和属性,一旦显性化,就变成了看得见的问题甚至是危机。可以说,防控“未然”的风险比解决“已然”的问题更难。

把短期宏观政策和财税制度改革结合起来

  Q:2020年,高层多次提出扩大内需和保企业。从扩大内需和激发企业活力角度看,“十四五”期间,财税制度调整改革的空间在哪里,或者说在这两方面财政如何发挥好作用?

  刘尚希:我一直认为,从中长期观察,科学的财税体制比税费的轻重更重要,财税制度的改革比减税降费更重要。目前看,财税体制、增值税、企业所得税、税收征管制度等,都有改革和完善的空间。

  比如,中央和地方的财政事权关系要进行改革,而且这一改革可以和当前的转移支付制度的改革、财政资金的直达等结合起来推进。增值税的一个特点是保持税收中性,现在的三档税率和增值税的这一特征并不吻合。在尽量减少或者合并多档税率方面,也需要进行改革。个税上,个税的扣除、边际税率、综合征收的范围等都有很大的改革空间。

  备受企业关注的企业所得税也有很大的改革空间,我一直的主张是,把扩大企业所得税的税基和降低税率结合起来进行改革,从而使得税负分布更加均衡。

  这是因为现在企业所得税通过五花八门的优惠,把税基变小了、缩窄了。在这样的情况下,即使税率比较高,征收到的税收收入也是有限的。与其保持名义上的高税率,还不如扩大税基——税基扩大了,即使税率降低了,企业所得税的收入可能并没有真正减少,同时这还有利于引导和稳定企业的预期。

  在进行改革时,应把短期宏观政策和财税制度改革结合起来。财税改革不像短期的宏观政策那样,可以收到立竿见影的效果。但是有些问题要从长计议,提前布局,需要把要解决的问题纳入到改革的方案当中,不能说宏观政策就是宏观政策,改革就是改革,搞成“两张皮”。

  比如,在我看来,减税降费的空间取决于财税改革的空间,进行减税降费时一定要和财税改革结合起来。而且两者结合起来完善现有的财税制度,可以稳定和引导企业的预期,这比一年一度的纯粹宏观政策产生的积极作用更大,可以更大程度增强微观主体的积极主动性、创造性、创新性等。这就是说,立足于中长期,尽量把短期的“宏观调控政策”转变为具有长期效应的“制度性政策”。

  Q:最近国税总局原副局长许善达提出,建议发行特种国债用于一次性退还企业存量留抵税款,给企业减负。对于增值税留抵税款这一历史问题,你怎么看?

  刘尚希:企业留抵税款指的是增值税征收过程中,企业的进项税额大于销项税额时,出现的留抵税额,这笔钱等于是政府欠企业的钱。如果说一下子要政府把这个钱还给企业,可能影响到财政的承受能力,所以他建议通过增加国债来弥补减收。我认同这一建议,但是不一定要通过发行特别国债来弥补。

  我认为,第一,在扩大内需、给企业减负的背景下,不能让留抵税款年复一年累积着,2020年也采取了措施,但要尽快解决留抵税款的问题,尽量减少留抵税款。

  第二,考虑到财政的承受能力,可以通过适当扩大债务方式来解决。或者扩大政府债务,或者扩大企业债务,如给予企业定向贷款、财政贴息,或者两者并举。

短期内难以提高直接税比重 当前看不到房地产税立法迹象

  Q:你刚提到了,财税改革还有空间。“十四五”规划建议提出,“适当提高直接税比重”,如何理解这一提法?

  刘尚希:首先,提高直接税比重不是说一步就能做到的,短期内难以提高直接税的比重。

  尤其在当前个税、企业所得税都在往下降,一些区域个税已经降到15%,高新企业和研发加计扣除也等于降低企业所得税。至于房地产税什么时候能够出台,我们也是不知道的。在这种情况下如何提高直接税的比重?是不是通过降低间接税的比重来实现直接税比重的提高呢?这也是不现实的。

  第二,直接税比重的提高是有前提条件的,“十四五”规划建议提出提高直接税的比重应该是一种长期考虑。

  随着经济的发展,直接税的比重会随之上升。比如发达国家的直接税比重就很高,这里除了税制结构的影响以外,很重要的原因是发达国家的人均收入水平比较高,能缴纳所得税的人相应就多了。

  在我们国家目前缴纳个人所得税的比重还不到10%,直接税比重很低。如果经济发展了、企业的盈利水平提高了、大家的收入水平越来越高了,缴纳个人所得税的占比和规模自然就扩大了。

  可以说,直接税比重的提高是经济发展、居民收入水平提高后形成的水涨船高的自然效应,而不是通过某项税制改革就可以把这个比重人为拔高的。

  Q:财政部部长刘昆近期撰文提到,“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,积极稳妥推进房地产税立法和改革”。近期也有学者提出,提高直接税比重,建议稳妥开征房地产税。你如何看待房地产税征收的进度,“十四五”期间房地产税是否会在部分热点城市试点?

  刘尚希:和刚才的逻辑是一样的,不能为了提高直接税的比重,就马上出台房地产税吧。房地产税的出台要特别审慎,要权衡各方面的因素。

  刘昆部长文章中提到的房地产税方面的表述,实际上早先也提到过,这是我们开征个人房地产税要遵从的原则。比如,征收房地产税要“立法先行”,不立法肯定没有办法开征。立法是需要程序和时间的,目前来看房地产税立法的草案都没有,怎么可能很快开征个人房地产税?房地产税开征关键是看立法进度,反正目前没看到房地产税立法出台的迹象,也无法预估“十四五”期间是否会在热点城市开征。


作者刘尚希系CF40成员、中国财政科学研究院党委书记、院长,本文系新京报对刘尚希的专访全文。
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