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【“外滩金融峰会”特辑四】后疫情时代的全球治理难题与贸易变局
时间:2021-11-22
【“外滩金融峰会”特辑四】后疫情时代的全球治理难题与贸易变局

本周观点
寻求共同利益 加强国际合作

主题演讲
破解全球治理困局:如何重塑多边体系
Martin WOLF:通力合作建立国际新秩序
Alexandre TOMBINI:全球金融安全网络的新挑战与应对措施
Mari PANGESTU:多边机构的协调是解决危机的关键
易小准:强化全球贸易与经济合作
Jim O’NEILL:没有一次危机应该被浪费
中尾武彦:全球治理需要国际合作与大国担当

全球贸易发展新格局与新态势
隆国强:国际贸易趋势:数字化、绿色化、服务化、韧性化
王缉思:中国加入CPTPP的动机与拜登政府贸易政策
Cecilia MALMSTRÖM:疫情进一步强化全球发展已面临的挑战
Jeffrey SCHOTT:需加紧制定全球贸易与气候谈判议程
 
【国际智库简报】
智库观点
智库动态

本周观点:寻求共同利益 加强国际合作
  
  提要:近期,中国金融四十人论坛举办了第三届外滩金融峰会,国内外专家共议全球治理与全球贸易发展新格局。与会专家认为当前全球治理形势严峻:一是国际经济体系缺乏完整性;二是国际组织能力仍然有待提高;三是重点领域合作缺乏执行机制。随着国家间经济实力和影响力平衡的改变,全球治理体系未来还将面临更多困难和挑战。其中,危机频发是全球治理体系当前面临的主要挑战。新冠疫情可能导致未来发生经济危机,因为疫情本身带来了负面冲击,同时在低利率环境下,政策退出可能带来不利影响。

  此外,与会专家认为,当前全球贸易体系面临以下三方面新挑战:第一,世界缺乏强大的国际组织,以帮助各国制定全球规则和标准,并找到解决方案;第二,贸易协议未充分发挥在促进绿色等可持续发展目标上的重要作用;第三,全球供应链存在严重危机,特别在航运领域。目前,地缘政治下的区域主义兴起,全球化和多边贸易体系承受着巨大压力。区域贸易协议有可能引领多边贸易规则变得更加自由化和便利化,但这种正向效应由于成员国之间的利益分化变得越来越难。

  为了应对当前疫情和未来可能的危机,各国应加强风险意识,提高预防、应对危机的能力。全球治理和全球贸易体系还应关注四方面问题:一是寻求共同利益,加强国际合作;二是主要经济体可以推动WTO在气变领域发挥重要作用;三是建设全球公共卫生体系;四是完善全球金融安全网。

危机频发是当前全球治理体系的主要挑战

  当前国际社会面临复杂的形势,相应的国际合作却非常匮乏。与会专家认为,世界上从未有过真正的多边体系,具体体现在:

  第一,国际经济体系缺乏完整性。二战后,美国及其盟友在全球经济体系和经济管理中占据主导地位,但这个体系一直是无序的拼凑,既不具有全面性,也主要依赖主导国家的国家权力与国内合法性,以及主要国家之间的自愿合作。

  第二,国际组织能力仍然有待提高。尤其是国际组织对人口流动和国际金融的全球管理非常有限。至今尚未形成新的国际货币体系,其对资本自由化的尝试也宣告失败。

  第三,重点领域合作缺乏执行机制。在网络安全、外太空发展和保护生物多样性等重要领域,主要国家仍然缺乏执行机制。

  不过,也有与会专家认为全球政策框架已发生了积极变化,能够更灵活地应对不利环境,减少金融风险。但多位专家仍然认为,现有的全球治理体系将遇到越来越多的困难。这主要源于国家间经济实力和影响力平衡的改变,在全球化的浪潮下,以中国为代表的新兴市场国家加速融入世界经济,美国及其盟友国相对衰弱,新兴市场国家和发展中国家相对崛起。此外,西方国家在发展中暴露出来的一些问题也影响到他们的民主合理性,威胁到多边秩序。

  此外,布雷顿森林体系崩溃后,灵活的汇率制度取代了固定汇率,资本流动不受控制,金融创新层出不穷,多种因素共同加剧了全球经济波动。同时,经济融合使各国的风险与问题交织在一起,经济危机变得越来越频繁、越来越难以应对。

  尽管新冠疫情是公共卫生领域的危机,但也带来了诸多经济、金融方面的挑战,多位与会专家都认为新冠疫情可能导致未来发生经济危机。

  一方面,疫情本身带来了负面冲击。贸易方面,国际贸易尚未完全恢复,疫情搅动全球价值链,贸易保护主义抬头。生产力方面,GDP增速放缓,有些国家出现了负增长,国家间的差距越来越大。债务方面,杠杆率迅速上升,2020年新兴国家及发展中国家的债务占GDP的比重高达260%。

  另一方面,低利率环境下,政策退出可能带来不利冲击。由于疫情期间各经济主体积累了大量债务,随着非常规的财税金融政策逐步退出,利率上升,可能导致企业、银行的资产负债表恶化,国家面临严重的财政问题。有专家建议,应采取债务重组的方式,让所有借贷方共同解决债务问题。

全球贸易体系面临三方面新挑战

  与会专家提出,当前全球贸易体系面临以下三方面新挑战,而新冠疫情危机进一步加剧了这些问题。

  第一,世界缺乏强大的国际组织,以帮助各国制定全球规则和标准并找到解决方案。近年来,世贸组织(WTO)一直处于巨大压力之下,其内部机制也没有跟上现在的贸易发展形势,WTO改革需求迫切。11月底,WTO第12届部长级会议(MC12)即将在日内瓦召开,讨论世贸组织的改革。显然,一些重要议题不会在一次部长级别会议上全部得到解决,各国希望可以取得一些小的实质性进展,但现在来看情况也不容乐观。欧盟已经就上述领域的改革提出了一些建议,但美国等世界主要国家并没有做出足够的努力。全球在重要问题上取得关键突破需要中美两国的支持,若贸易问题过于地缘政治化,将带来令人担忧的趋势。

  第二,贸易协议未充分发挥在促进绿色等可持续发展目标上的重要作用。如果贸易协议只用于推动降低关税和贸易壁垒,加强合作水平,促进投资和经济增长,显然是不够的。目前各国都认为贸易需要在促进可持续发展方面发挥更重要的作用。长期以来,欧盟的贸易协定中都包含关于贸易与可持续发展的具体章节,比如有关环境、木材和濒危物种、人权和劳工保护的国际公约等等。在气变问题上,欧盟已经提议将“碳边境调节机制”作为一种减少碳排放的工具。越来越多的共识认为,征收碳税将是解决这一问题的最有效方式,具体做法可以多样,由此进口产品的价格将反映碳含量。

  目前,“碳边境调节机制”仍处于提案状态,在欧盟内部还要进行艰难的谈判,其他国家也存在对这个机制的质疑,认为这是一种贸易保护行为。然而世界各地都出现了类似的提案,其目的都是为了对碳征税、鼓励无碳生产。因此,理想情况下,各国将就全球碳税达成一些国际协议,类似于最近OECD主导近140个国家达成的全球最低企业税协议。当然,这也意味着,类似协议将是极难实现的。

  第三,全球供应链存在严重危机,特别是在航运领域。疫情危机下,航运问题成了世界瞩目的焦点。世界上80%的贸易货物通过海路运输,但现在全球大量船只堵在港口、等待装卸,运输成本是疫情爆发前的10倍。库存短缺、货期延误、价格上涨、消费者信心受挫。世界太过于依赖少数几个重要的货运枢纽,而这些大型港口的基础设施长期未更新。此外,航运问题对气候的影响也很大,航运占所有运输排放的14%。欧盟已经提议,将航运业纳入排放交易系统,这尚在讨论当中。各国需要考虑采用更小、更环保的船只,推进港口的现代化等等。。

区域主义兴起 多边贸易体系承受巨大压力

  地缘政治冲突下的区域主义兴起,全球化和多边体系承受着巨大压力。目前,全球经济低迷、不确定性增加以及地缘政治问题严峻,给多边贸易体系带来较大冲击。具体表现为:世贸组织由于多种原因而陷入瘫痪;疫情暴露了供应链的脆弱性,加剧了脱钩风险。同时,即使在全球疫情中,各大国之间也几乎无法相互合作;美国对中国发起的贸易战,越来越多地以国家安全为借口,阻碍正常的技术交流;区域主义的兴起,比如CPTPP、USMCA等区域贸易协定,为参与者,特别是协议主导者,创造出了有利的环境。

  特别是,如果一些区域自贸协定,基于地缘政治因素成立,且仅涵盖一小部分领域贸易的关税协议,俨然就变成了一些国家之间的俱乐部,这对多边体系而言是非常危险的。当前WTO应该考虑如何在这些领域制定新的规则,并鼓励各国将区域协议纳入世贸组织,以进一步提高透明度,并向新的签署方开放。

  与会专家认为,区域贸易协议有可能引领多边贸易规则变得更加自由化和便利化,但这种正向效应因成员国之间的利益分化变得越来越难。主张区域贸易协议的人认为,更加自由化、便利化的贸易协定在区域内率先推进,然后便可以利用区域协议的经验和成果来推动多边贸易规则。虽然目前WTO的三大功能几乎都处于瘫痪状态,但是WTO已经达成的所有协议并没有被推翻,其仍是支撑当前国际贸易的基础。越来越多的国家在区域贸易协议中推动更加自由、更加便利的规则,有望逐渐引领多边贸易协议更加自由和开放地采取新措施。然而,考虑到WTO成员众多,成员国的利益分化情况越来越严重,政策的分歧也越来越大。同时,在WTO这一多边贸易体系中,缺乏一个真正有影响力的大国,愿意发挥领导者作用。这使得区域贸易规则最终变成WTO多边贸易规则越来越难。

  另有与会专家指出,在大多数情况下,区域贸易协议的主要国家基本上是把已经在做或计划去做的事情写成正式的文件,而贸易伙伴就要承担主要的调整成本并改变政策。但对这些经济体的好处是:实施政策改革的过程虽然颇为剧烈,但却可以通过区域一体化带来最大的经济收益。过去的经验表明,实施改革的国家将从经济层面收获最大的利益,比如2001年中国加入WTO。从这个意义上来看,中国申请加入CPTPP,推动其政策与亚太地区开放程度和标准最高的协议相一致,具有重要意义。但中国目前仍面临一些制度性的障碍,因此这也将会是一个长期过程。中国需要具体的行动,推动更大程度的改革和开放。。

政策启示:加强重点领域的国际合作

  为了应对当前疫情与未来可能的危机,各国应加强风险意识,提高预防和应对危机的能力,全球治理和全球贸易体系应关注以下四方面问题。

  第一,寻求共同利益,加强国际合作。针对当前全球疫情大流行,各国应在现有基础上加强国际交流与合作。多位专家都认为,当前各国之间的合作仍有较大的提升空间,应努力寻找能团结所有国家公民基本利益的共同议题来推进国际合作。其中,世界和平、经济繁荣和保护地球环境是全球面临的共同问题和基本利益所在,应深化这些领域的合作,才能形成相互依存的国际关系、构建全新的国际秩序。

  第二,主要经济体可以推动WTO在气变领域发挥重要作用。

  首先,修改世贸组织的补贴规则:一是利于环境目标的补贴问题,这项改革将保护那些支持研发的环境友好型补贴不受反制措施的影响。比如碳清洗装置和温室气体减排技术,可以被纳入补贴范围,以避免受到贸易制裁的影响而削弱这些技术在全球范围内的传播能力;二是化石燃料的补贴问题,世贸组织不应再向发展中国家提供新建燃煤电厂的补贴,同时应允许对现有设施进行碳减排升级。

  其二,恢复关于环境商品的谈判。现在应该重新拟定协议,列出产品清单,并制定内设议程,承诺每年或每两年更新一次享受免关税待遇的产品清单。此外,还要开展关于环境服务的谈判,这方面的进展比环境产品的讨论要慢得多。

  其三,进一步增强碳汇能力。现在已经有一些相关倡议正在进行中,但由于各国之间的分歧并未取得很大进展。例如,在海洋渔业补贴规则上,各国担心主要的补贴国家会寻求大量特殊和差别待遇,并允许其工业化船队继续在蓝色水域过度捕捞。目前对手工捕鱼,确实存在实施特殊和差别待遇的理由,但对工业化作业则没有这样的理由。

  最后,主要的碳排放国应争取在世贸组织框架下就去碳化政策达成一致。由于各国在脱碳方面的进展并不一致,贸易体系中的贸易障碍可能会增加,新的壁垒将以碳边境调整机制的名义出现,欧盟率先在这方面做出行动。因此需要让主要的碳排放国就低碳化目标达成共识,并承诺采取功效相同的政策,而世贸组织的机制可以很好地实现这一点。

  第三,建设全球公共卫生体系。有专家认为,应效仿金融稳定理事会,建立一个全球性的金融与健康理事会,更好地应对全球公共卫生挑战。尽管相关协议遭到了一些国家的反对,但多数与会专家都赞同国际组织应重视公共卫生领域的挑战,并在危机应对中扮演更重要的角色。此次疫情暴露了国际组织面对公共卫生危机的两大短板,其一是缺少足够的公共卫生人才,其二是与公众的沟通不足。基于此,主要国际组织应充分汲取经验,更新疫情应对的国际协调机制,增加投融资渠道,增强专业人才储备和技术支持。

  第四,完善全球金融安全网。有与会专家认为,完善全球金融安全网应适应市场结构变化和主要国家的政策框架变化,例如应考虑到疫情期间的低利率特征。完善全球金融安全网还应补齐短板,改革新兴市场国家的投票权与资源分配、完善借贷便利工具,以提升新兴市场国家的话语权与配额,缩小资源上的鸿沟与差距,提供不同期限的流动性支持。


——CF40研究部

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