《意见》规定，参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，都可以参加个人养老金制度。个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。人力资源社会保障部、财政部要加强指导和协调，结合实际分步实施，选择部分城市先试行1年，再逐步推开。

　　税收优惠方面，《意见》规定，国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金。

　　投资方面，个人养老金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品，参加人可自主选择。参与个人养老金运行的金融机构和金融产品由相关金融监管部门确定，并通过信息平台和金融行业平台向社会发布。

　　领取方面，《意见》规定，参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具有其他符合国家规定的情形，经信息平台核验领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，领取方式一经确定不得更改。

　　运营和监督方面，《意见》规定，人力资源社会保障部、财政部对个人养老金发展进行宏观指导，根据职责对个人养老金的账户设置、缴费上限、待遇领取、税收优惠等制定具体政策并进行运行监督，定期向社会披露相关信息。税务部门依法对个人养老金实施税收征管。


　　国家统计局数据显示，2021年我国65岁及以上人口为20056万人，占全国人口的14.2%。根据定义，如果一国的老年人口比例超过7%，即可被称为“老龄化社会”；如果老年人口比例超过14%，即可被称为“老龄社会”。在近日召开的2022·中国金融四十人年会上，中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉指出，中国已经正式迈入“老龄社会”。结合目前的发展阶段，我国老龄化呈现出“未富先老”、快速老龄化、超大规模的老龄人口三个特点，这给我国养老保障体系带来巨大的挑战。

　　在这一背景下，我国养老金体系改革亟需提速，其中，建立个人养老金制度尤为迫切。

　　目前我国养老体系包含“三大支柱”。第一支柱为基本养老保险，第二支柱是企业年金与职业年金，第三支柱主要就是个人养老金制度。 

　　统计数据显示，2020年底，我国养老金整体规模约9.35万亿元，且以第一支柱为主，其中第一支柱和第二支柱占比分别为62%、38%，第三支柱发展时间较短，整体规模及覆盖率均较低。

　　与此形成对比的是，美国当前养老金结余占GDP比重约为180%，第一支柱、第二支柱、第三支柱占养老金总规模比重分别为7.7%、53%和38%。在德国，里斯特养老金作为第二层补充养老保险和第三支柱个人自愿交费的养老计划，已经覆盖三分之一的就业人口；2019年德国65岁以上老人的收入中，第一、二、三支柱的占比分别为61%、8%和31%。

　　“我国第三支柱发展明显落后，当前我国为养老所积攒的社会财富也还远远不足。”中国金融四十人论坛（CF40）成员、中国光大集团副总经理王毅在第四届金家岭财富管理论坛发表主题演讲时指出。

　　中国人民银行课题组发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，2019年，中国城镇居民家庭户均总资产317.9万元，且以实物资产为主，住房占比近七成；户均金融资产64.9万元，占家庭总资产的20.4%，主要为银行存款。

　　如果将金融资产与私人养老金加和，计算二者占家庭总资产的比例，英国超过了50%，加拿大超过40%，美国也超过了60%，而中国依然是20%——因为我国家庭的私人养老金资产微乎其微。

　　在第四届金家岭财富管理论坛上，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出，中国的养老资产储备和家庭财富构成与世界发达国家存在较大差距，可以借鉴美、加等国的成功转型经验，从“没钱”变为“有钱”，建立高效的、具有复利作用的投资体制。他建议通过提高我国养老金体系的制度吸引力让人们主动缴费，使居民存款转化为长期的养老金账户资金。

　　郑秉文说，“中国人是有这个缴费能力的，例如，疫情期间我国的居民存款为80万亿，2020年则达到了100万亿，疫情一年中提高了20万亿。问题是这些居民存款没有积极性转化为长期的养老金账户资金。为什么？怎么办？这是应当关注的核心问题。”


　　《意见》提出“国家制定税收优惠政策”，但税收优惠的具体实施细则仍有待进一步明确。

　　税优激励是鼓励个人养老金发展的关键手段，其中，税收递延是国际普遍做法，我国在近年也有尝试，但效果并不尽如人意。 

　　2018年，我国开始实施个人税收递延型商业养老保险试点，可视为我国第一款真正意义上的个人养老金产品。虽然有税收优惠，但截至2020年底，参保人数仅为4.88万人，累计实现保费收入仅4.26亿元，覆盖面和累计规模仍然较小，试点效果较预期有一定差距。 

　　王毅分析，部分原因是过度依赖税收递延。 

　　税延型养老保险是指个人通过专用账户购买符合规定的商业养老险，可以在一定标准内税前扣除，计入该账户的投资收益暂不征收个税，待领取商业养老金时再行征收。从这一角度看，税延的本质是公共财政让渡资金的时间价值。 

　　而税延保险之所以难以起效，一是2018年个税制度改革后，个税起征点提高，专项抵扣扩大，个人适用税率调低，侵蚀了第三支柱的目标客户群体。二是在税延优惠的力度上，每月1000元的扣除额，对于实际能享受到税延优惠的10%富裕人群吸引力不大。三是税收征管上，个人缴税一般通过单位代扣代缴，因此自由职业者和个体工商户很难纳入政策覆盖范畴。

　　中国银保监会保险资金运用监管部副主任罗艳君分析，各国发展路径均证明：积累养老金的本质是在预期个人长寿的前提下牺牲流动性、让渡资金管理权以换取退休以后的安全、稳定的现金流，如果没有税收优惠和财政补贴政策，完全依靠自愿很难发展壮大第二三支柱。立足我国国情，从现实可行的角度出发，建议总结个人税收递延型商业养老保险的试点经验和存在问题，对现行的税收递延政策进行微调，鼓励第三支柱发展。

　　CF40理事、泰康保险集团执行副总裁兼首席投资官段国圣在第三届外滩金融峰会暨万柳堂资管圆桌专题讨论中也提到，“当前税延商业养老保险试点中每年1.2万元的税前抵扣额度远远不够，如果能够提供更大的税收激励，那么对行业和个人养老金账户的发展都会十分有利。”他说。比如，如果能够承诺将买卖股票免交增值税的政策永久性地赋予个人养老金账户，也就是说为缴纳个人账户养老金的年轻人们提供更高额度的税收优惠，对个人养老金账户的增值和行业的发展都将产生推动作用。

　　“财税政策既然要支持建立一个合理的（养老）体制，就应该下本钱给予足够的激励机制，可以参考国际上的各种经验，出台合理的税收安排。税收激励应针对不同支柱（甚至支柱内的分项）而作出不同的设计论证。”中国金融学会会长周小川强调。 


　　王毅建议，可考虑从以下四方面入手，更好发展个人养老金为基础的第三支柱：

　　第一，要着眼于个人所得税调节收入分配功能的恢复，夯实第三支柱养老保险基础。在现行税制下，应考虑扩大人口适用面，纳入个体工商户和自由职业者。可以考虑建立自动缴费机制，建立一定限额下的灵活的缴费机制，建立追缴费机制，让纳税人可以在一定范围内追缴之前未缴的个税。最重要的是要让个税在共同富裕大背景下更好地发挥收入调节功能。

　　第二，要跳出税延思路发展第三支柱养老保险。关键是要在大众投资理念、养老理念的宣传教育上下功夫。打个比方，假如一个人从22岁开始工作，即便没有税延，只要自工作开始就积极、灵活地积累养老金，积攒30年也能形成一笔不小的财富。因此，可建立基于个人全生命周期的财富积累模型，加大养老理念宣传，提高公众对积累个人养老金的认同度。 

　　第三，要加强三支柱基础设施建设。具体而言，就是建立以账户制为基础的个人养老金制度，实现社保、银行、税务和产品管理机构等不同平台的互联互通。最理想的场景是，一人一辈子只有一个社保账户，该账户有层次划分，分别对应三大支柱，并且与工资收入、银行帐户、纳税系统、财富管理机构以及投资产品全部关联。

　　第四，要完善监管规则，加强对财富管理机构的制度约束和能力建设，这是第三支柱行稳致远的最关键支撑。起步阶段面临一些困难，监管要求的细琐一些是可以理解的，但如果监管和制度约束不到位，市场投资、管理机构只有短期行为，没有很好的投资理念和对投资组合的约束要求，即便产品设计得再好，也可能出现问题。总体而言，有信心把第三支柱建设好，需依赖金融机构对监管的积极配合。 


　　从国际经验来看, 具有长期性、规模性、规范性特征的养老金是资本市场最为重要的长期资金来源。以美国为例，私人养老金(相当于我国养老体系中第二、第三支柱)规模近40万亿，大多通过公募基金流入股市，在美国资本市场中发挥着机构投资者的重要作用，也是美国资本市场上真正的长期资金来源。而目前，我国三支柱养老金合计持股规模占股票市场总市值比重不到10%，未来增长空间巨大。

　　一个共识是，推动养老金制度改革，大力发展个人养老金, 并通过市场化手段进行投资运营，可为资本市场提供源源不断的中长期稳定资金，实现长期资金与资本市场健康发展的有效匹配，也有助于解决我国资本市场长期存在的投资者结构失衡、缺乏中长期资金、短期波动较大等问题。

　　对于养老金、资本市场和实体经济之间的良性互动机制，CF40成员、深交所党委副书记、总经理沙雁曾在2020年CF40内部研讨会上做出系统论述。她指出，重视长期投资权益类资产、赋予个人投资选择权，发挥专业机构投资者的作用，是市场化导向的补充养老金制度的三大核心设计。

　　沙雁建议，应提升各类养老金的权益类投资比例，继续壮大第三支柱个人养老金，并推进企业年金、职业年金实施个人投资选择权试点，同时充分发挥公募基金补充养老金投资主力军的作用。

　　今天《意见》公布后，证监会随即表示，下一步将抓紧制定出台个人养老金投资公募基金配套规则制度，完善基础设施平台建设，优化中长期资金入市环境；持续加强机构和从业人员监管力度，提升管理人管理能力和规范化运作水平，强化投资者保护，保障养老金投资运作安全规范，促进个人养老金高质量发展。

      本文作者：CF40研究部鲁西