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强化金融支持绿色低碳转型的激励约束与相关金融风险防范
时间:2022-12-10 作者:王信

  提要:报告从理论机制、国际经验和国内实践三个视角出发,探讨了强化金融支持绿色低碳转型的激励约束相关的五个问题,分别提出了相应的政策建议。一是绿色金融和转型金融标准、碳核算与环境信息披露是重要的基础性制度,应参考国际经验,加快推动绿色金融和转型金融标准迈向新台阶;以科学方法推进碳核算,提高规范化水平,完善第三方查验机制;进一步提高信息披露质量和披露能力。二是综合运用碳交易和碳税两种定价机制,实现协调互补,推动形成合理碳价。三是研究建立金融机构绿色金融综合评价机制,针对数据获取、信息共享、统计标准和范围等进行针对性优化,并进一步拓宽使用场景,更好地发挥激励约束作用。四是加强财政金融政策引导激励,通过二者的协调配合来促进绿色低碳转型的投融资活动、防范风险、促进公正转型等。五是高度重视气候相关金融风险防范,开展气候风险敏感性测试和宏观压力测试。



  全球气候变暖,引起海平面上升、极端天气频发等一系列问题,日益对人类的生存与发展构成严峻挑战。为遏制全球气候变暖、避免灾难性后果,2015年通过的《巴黎协定》提出,到本世纪末将全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃之内,并努力将气温升幅控制在工业化前水平1.5℃之内的目标。截至2022年10月,已有139个国家承诺在21世纪中叶实现碳中和,覆盖全球温室气体排放总量的83%。

  然而,各国绿色低碳发展、应对气候变化依然任重道远。根据联合国环境规划署发布的《2022排放差距报告》,如各国继续执行当前政策,到本世纪末全球气温将上升2.8℃;如各国能够完全落实国家自主贡献减排目标(NDCs),到本世纪末全球气温仍将上升2.4-2.6℃。可见,各国现有减排承诺和行动距离《巴黎协定》的要求还远远不够。受近年来新冠疫情暴发和流行、乌克兰危机、许多经济体通胀迅速上升、世界经济可能陷入衰退等因素影响,各国绿色低碳发展、及时应对气候变化面临较多制约和挑战。2022年11月,《联合国气候变化框架公约》第二十七次缔约方大会(COP27)重申了《格拉斯哥气候公约》的目标,提出逐步减少煤电并逐步取消低效的化石燃料补贴,决定设立专项基金,增加对受气候变化影响最大的经济体的支持。然而,会议未能就进一步减少碳排放达成一致。

  我国站在人与自然和谐共生的高度谋划发展,在应对全球气候变暖、推动全球气候治理中发挥了积极作用。2020年9月,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中,提出了二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和的目标。2021年,我国向联合国提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》,正式将碳达峰碳中和目标写入自主贡献文件。2022年10月,习近平总书记在党的二十大报告中指出,积极稳妥推进碳达峰碳中和,立足我国能源资源禀赋,坚持先立后破,有计划分步骤实施碳达峰行动。推进碳达峰碳中和,是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策,是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择,是构建人类命运共同体的庄严承诺。

  我国推动绿色低碳转型发展、有效应对气候变化,既面临严峻挑战,又有着巨大机遇。我国还处于工业化、城镇化过程中,发展任务重,能源结构偏煤、产业结构偏重,从碳达峰到碳中和时间较短。但也要看到,绿色低碳转型发展是我国实现高质量发展的巨大机遇。从中长期看,发展绿色低碳产业体系,倡导绿色低碳的生活方式,促进能源结构、产业结构、消费结构等全方位转型,将为高质量发展持续注入新动力,成为我国经济保持平稳增长的重要引擎。

  金融是现代经济的核心,绿色低碳转型过程中的金融支持不可或缺,其中既包括支持清洁能源等低碳活动和项目的绿色金融,也包括转型金融,即为支持适应重大环境改善和应对气候变化目标、推动高耗能高排放领域绿色低碳转型的项目和活动提供的金融服务。各国绿色金融起步相对较早,已得到长足发展,转型金融问题也日益得到重视。金融活动的核心之一是激励问题。金融助力碳达峰碳中和目标的关键,是通过有效的激励约束安排,降低交易成本,帮助克服信息不对称问题,提高市场主体绿色低碳发展的主动性、有效性。从中国等国的情况看,构建合理的促进经济绿色低碳转型发展的激励约束机制,同时加强对气候相关金融风险的防范,重点包括以下几个方面。

一、大力推进绿色金融和转型金融标准制定完善、碳核算与环境信息披露

  (一)绿色金融和转型金融标准

  金融标准是规范金融机构合规开展业务、创新金融产品与服务、防范金融风险的重要前提和依据,是金融业基础性制度的重要内容之一。习近平总书记指出,中国将积极实施标准化战略,以标准助力创新、协调、绿色、开放、共享发展。近年来,绿色金融标准得到越来越多国家和机构的重视,成为各国加强绿色金融与绿色产业合作的重要前提和基础。制定和不断完善绿色金融标准,既可以规范绿色金融业务和金融机构自身规范发展,营造公平、健康的市场环境,又可以为政府管理部门制定出台相关政策提供依据,更好发挥绿色金融标准的激励约束作用,引导各类金融资源更加精准、高效地支持和服务经济社会绿色低碳转型发展。“十三五”时期,绿色金融标准化工作已被确定为金融业标准化体系建设的五项重点工程之一。《金融标准化“十四五”发展规划》将加快完善绿色金融标准体系确立为我国未来金融标准化工作的重要内容,同时将加快研究制定转型金融标准纳入国家标准化重点规划。

  1.我国绿色金融标准体系全面推进

  2018年1月,人民银行正式成立中国金融标准化技术委员会绿色金融标准工作组,为推动国内绿色金融标准体系建设提供了组织和制度保障。成立伊始,工作组便确立了我国绿色金融标准体系的框架结构,涵盖绿色金融通用基础标准、绿色金融产品服务标准、绿色信用评级评估标准、绿色金融信息披露标准、绿色金融统计与共享标准和绿色金融风险管理与保障标准等六大类一级标准,以及34个二级标准。几年来,工作组按照“国内统一、国际接轨”的原则,不断强化我国绿色金融标准体系建设,实现了由两级体系逐步向三级体系完善,很好满足了国内绿色金融业务发展的内在要求。截至目前,《金融机构环境信息披露指南》《环境权益融资工具》《碳金融产品》《绿色债券支持项目目录(2021年版)》《中国绿色债券原则》《绿色保险业务统计制度的通知》等多项标准和规范已正式发布实施,《绿色金融术语》《金融机构碳核算技术指南》《金融业务碳核算技术指南》等多项国家标准有序推进,《绿色债券信用评级规范》《绿色私募股权投资基金投资运作指南》《上市公司环境信息披露指南》《绿色票据识别标准》《绿色债券环境效益信息披露指标体系》等多项行业标准的研制取得积极进展。

  2.加快开展转型金融标准研究,促进转型金融与绿色金融有效衔接,积极助力绿色低碳发展

  在绿色金融理论和实践的基础上,二十国集团(G20)、经济合作与发展组织(OECD)、欧盟、气候债券倡议组织(CBI)、国际资本市场协会(ICMA)等国际机构相继提出有关转型活动、转型金融的概念并推动相关工作。2021年10月,G20罗马峰会批准了由中美牵头的可持续金融工作组提交的《G20可持续金融路线图》,首次将建立转型金融框架作为未来工作的重要方向。2022年2月,G20财长和央行行长会议再次强调发展转型金融以支持有序绿色转型,将建立转型金融框架纳入重要议程。2022年11月,G20巴厘岛峰会批准了《2022年G20可持续金融报告》,其中包括《G20转型金融框架》等重要内容。这是继2016年G20领导人在杭州峰会上就发展绿色金融达成共识后首次就发展转型金融形成国际共识。《G20转型金融框架》共22条原则,由五个支柱构成,包括对转型活动和转型投资的界定标准、对转型活动和转型投资的信息披露、转型金融工具、激励政策、公正转型等。

  绿色金融与转型金融相辅相成,联系密切。二者在应对气候变化、促进社会低碳转型方面都能发挥积极作用,都是实现全球绿色、低碳、可持续发展的重要金融工具。现阶段,转型金融重点支持的项目和活动应涵盖两大类:一类是已纳入绿色金融支持目录范围、但具体技术指标未达标的项目;另一类是未纳入绿色金融支持目录,但与碳达峰碳中和目标相适应、具有显著减污降碳和能效提升作用的项目及其他相关经济活动。对于第一类项目,通过转型金融支持,可以激励其提升自身标准,升级为绿色项目;对于第二类项目,通过转型金融支持,可以激励其优化转型路径,更高效地实现减污降碳和提升能效。

  人民银行研究局于2021年开始牵头研究制定转型金融标准,探索重点行业的转型金融支持范围,为满足高碳行业低碳转型的合理融资需求提供标准依据。目前,初步明确了转型金融的基本原则。例如,转型金融支持领域在减缓或适应气候变化方面应有直接或间接的显著贡献,且对其他环境和可持续发展目标无重大损害;转型金融标准应与国家、地方和行业政策相协调,与国际通行标准相兼容;与标准相应的环境信息披露应简便易行,不给市场主体造成过重负担等。在具体标准制定方面,已组织有关部门首先启动了钢铁、煤电、建筑建材、农业等四个领域的转型金融标准研究。

  我国一些地区开展了转型金融的探索实践。例如,浙江省湖州市推出地方版《转型金融支持目录(2022年版)》,在对转型金融进行界定的基础上,结合湖州市本地产业结构特征,将纺织业、造纸和纸制品业、化学原料和化学制品制造业等行业的项目和企业纳入支持目录,同时规定了详细的低碳转型技术路径,设立低碳转型基准值与目标区间等量化指标,在地方层面率先进行了转型金融实践探索。

  转型金融产品方面,2022年5月,中国银行间市场交易商协会发布《关于开展转型债券相关创新试点的通知》,在对转型债券进行界定的基础上,明确了转型债券的资金用途、信息披露、第三方评估认证、募集资金管理等多方面的具体要求。

  (二)碳核算

  碳核算是推动各类市场主体节能降碳、动员金融资源支持绿色低碳转型发展,以及防范和化解气候变化相关金融风险的基础。碳核算应依据科学合理的标准,采用适当的方法进行。从我国碳排放统计核算实践的角度看,主要包括以下三个方面。其中,有序推动金融机构开展碳核算将是下一阶段的工作重点。

  1.研究制定企业及产品碳核算标准指南

  2013年至2015年,发展改革委分三批编制公布了发电、钢铁、石化、化工、造纸等24个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南。2015年,国家标准化管理委员会发布了《工业企业温室气体排放核算和报告通则》。此外,部分地区出台了区域性的企业碳核算标准。2022年8月,发展改革委等三部门联合印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》,明确提出借鉴国际成熟经验,充分结合我国国情特点,按照急用先行、先易后难的顺序,有序制定各级各类碳排放统计核算方法,做到体系完备、方法统一、形式规范。《实施方案》明确提出,建立全国及地方碳排放统计核算制度、完善行业企业碳排放核算机制、建立健全重点产品碳排放核算方法等重点任务,以及夯实统计基础、建立排放因子库、应用先进技术等保障措施。

  2.打造碳账户和碳账本,优化碳核算数据管理与应用

  碳账户是一套数字化管理工具,主要通过记录并量化各类市场主体的生产生活行为数据,折算成碳排放量或减排量,计入该主体的碳账户,具有数据准确、核算科学、评价客观等特点。我国部分地区围绕碳达峰碳中和重点领域,探索开展碳账户和碳账本建设。

  浙江省衢州市对照工业、能源、建筑、交通、农业、居民生活六大领域不同碳源结构,建立了对应的监测、核算和评价方法学,出台了覆盖生产端至消费端的碳账户核算与评价建设地方标准。衢州市还根据碳账户统计核算结果开展碳排放水平评价评级,将生产经营主体的碳排放强度与行业基准排放强度作对比,划分等级、做出标识,形成“碳征信报告”,企业可授权金融机构查询参考。

  3.有序推动金融机构开展碳核算工作

  为更好服务碳达峰碳中和目标,近年来“一行两会”有序推进金融机构碳核算工作。2020年,银保监会发布《绿色信贷项目节能减排量测算指引》。2021年,证监会发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号—年度报告的内容与格式(2021年修订)》。2021年7月,人民银行发布《金融机构环境信息披露指南》。同月,人民银行发布《金融机构碳核算技术指南(试行)》(以下简称《金融机构核算指南》),指导金融机构核算自身运营和投融资活动相关的碳排放,并明确了碳排放量和碳减排量核算的技术要点。《金融机构核算指南》借鉴了碳核算金融联盟(PCAF)发布的《金融业温室气体核算和披露全球性标准》(以下简称《金融业核算标准》)等国际主流做法,充分考虑并兼顾了国内金融机构碳核算的核心目标、核算综合成本和能力建设、企业碳排放基础数据可得性和质量,与国家有关部门管理政策和标准的衔接等因素,更具有可操作性和引导性。

  我国金融机构已逐渐启动碳核算工作。一是部分银行业金融机构针对自身运营、高排放行业企业信贷和主要类别信贷资产等探索开展碳排放核算。二是部分银行业金融机构配合碳减排支持工具,对符合碳减排支持工具支持范畴的贷款开展碳减排效应测算。三是绿色金融改革创新试验区将碳核算纳入工作重点,运用数字技术赋能金融机构碳核算。四是金融机构碳核算国际合作不断深化,部分金融机构依托中英金融机构环境信息披露试点开展碳核算,逐步扩大碳核算范围,积极探索适用国内金融机构的核算方法学。

  下一阶段的重点是提高规范化标准化建设水平。鼓励各地区各部门协同推进碳核算技术手段、方法体系研究与建设,进一步补充完善现阶段未覆盖行业和企业的碳核算标准,推动建立统一规范的碳排放统计核算体系。将我国实践与包括PCAF《金融业核算标准》在内的国际经验相结合,建立和完善符合国情、国际接轨的金融机构碳核算方法与披露要求,先易后难,分步骤、分层次推进金融机构碳核算工作,在成本可控前提下,提高碳核算的可行性与结果的精准性、可比性。同时,优化碳数据采集与管理,引导咨询服务业务有序发展,充分发挥数字技术支撑作用,强化金融支持举措与能力建设。

  (三)金融机构环境信息披露

  金融机构监管和环境信息披露,是我国绿色金融体系“五大支柱”之一,是绿色金融规范发展的重要基础性安排。近年来,我国金融机构环境信息披露能力取得长足进步,金融机构正由大到小、由易到难、分层次、分步骤探索开展环境信息披露。

  下一步,针对企业和金融机构存在的信息披露动力、标准和能力等方面的问题和短板,加强金融机构环境信息披露可主要从三方面开展工作。一是标准引领,精心组织。以逐步实现全部金融机构全面核算和规范披露的碳排放等环境信息为目标,在充分听取金融机构依据试行方案开展环境信息披露的意见建议基础上,完善和正式出台金融业务碳核算和金融机构碳核算技术标准;支持具备条件的金融机构同步探索编制碳核算;不断完善信息披露模板。区分不同类型或规模金融机构,分别制定环境信息披露时间表和路线图,探索建立适用于各类型金融机构的环境信息披露制度。

  二是循序渐进,先内后外。推动金融机构环境信息披露工作宜遵循循序渐进、小步快走的原则:在披露范围上,可采取先内部核算、再向监管部门报告、最后扩展至向社会公开披露;在披露主体上,一方面可随着绿色金融改革创新试验区的拓展不断扩大参与机构数量,另一方面可鼓励全国更多金融机构根据自身能力自愿参与;从披露内容上,可从绿色资产的环境效益指标披露,逐步披露全部类型资产的更多环境指标,将金融机构碳核算范围逐步扩展至全部投融资活动。

  三是科技支撑,多方参与。推动建立数字化平台,实现部门间、机构间数据共享。鼓励运用大数据、人工智能等科技手段,有效降低金融机构碳核算成本,提高碳核算效率。开发专业环境效益和数据统计、管理工具,确保环境信息的真实性和有效性。一方面,建设碳信息综合数据管理平台,提高碳数据的信息化水平和透明度。可建立我国碳数据直报制度,重视碳数据直报综合管理平台的设计研发、报送、核查、发布等应用程序。另一方面,激励企业进行碳减排和环境信息披露。从行政和市场两方面,促进企业经济利益与环保行为挂钩。

二、通过合理碳价促进经济绿色低碳发展

  碳价是引导资源配置、促进绿色低碳发展的基础,可影响企业行为和消费者行为,提升各类市场主体绿色低碳发展的动力。同时,碳价可有效解决碳排放外部性。

  碳市场和碳税是两种成熟的碳定价工具。碳市场运作的基本原则是“总量控制与交易”,通常政府规定排放总量上限,企业排放温室气体必须获得相应碳配额,碳配额在碳市场上交易形成碳价。碳税是企业按照政府设定税率为其排放温室气体缴纳的税收。无论是碳市场还是碳税,都遵循“污染者付费原则”对温室气体定价。

  (一)碳市场

  1.碳市场国内外实践的最新进展

  截至2022年4月,全球已运行的国家和地区层面的碳市场有34个,包括欧盟层面、国家层面和州、省、市层面的碳市场。全球碳市场覆盖的温室气体占全球温室气体总排放量的比重达16%,比2005年欧盟碳市场启动初期增加了三倍。

  自2011年起,我国在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等地开展碳排放权交易试点。在及时总结各地碳市场试点经验的基础上,2017年底,《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》发布,我国正式启动全国碳排放交易体系。2021年7月16日,全国碳市场正式启动上线交易,2162家电力行业重点排放单位被首批纳入,覆盖的年度二氧化碳排放量约45亿吨,是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。市场运行平稳有序,交易价格稳中有升。

  2.对我国碳市场建设的几点建议

  从我国碳市场发展的情况看,存在交易主体同质化、交易产品较单一、基础设施有待进一步夯实等问题。下一步,我国应积极借鉴欧盟等碳市场经验,尽快确立和完善“总量+交易机制”的碳市场发展模式。

  一是强化减排约束,保持初始碳配额适度从紧。严格落实碳强度和碳排放总量“双控”目标,严格按照碳达峰碳中和时间表和路线图,科学公正地将减排任务目标细化分解至各省区、各行业。优化碳配额分配机制,按照“适度从紧”原则确定和分配初始碳配额,将全国碳市场总量设定与全国碳排放总量控制制度有机结合,适时引入配额有偿竞买机制,提升碳排放权的市场价值,进一步增强市场价格发现功能。

  二是丰富碳市场参与主体,鼓励金融机构参与碳市场。尽快扩大控排企业范围,将更多高碳行业纳入全国碳市场。在合理评估风险的前提下,引入符合条件的金融机构。在探索推动粤港澳碳市场适度互联互通基础上,探索推进碳市场双向开放和国际合作,引导符合条件的境外投资者参与国内碳市场。

  三是创新碳金融产品工具,适时启动碳期货交易。研究适时推出碳债券、碳远期、碳期权、碳基金、碳市场指数、跨境碳资产回购、碳排放权抵质押融资等多元化碳金融产品。

  四是建立完善、统一、高效的碳金融基础设施,做好全国碳市场与地方碳市场的衔接。

  五是完善碳市场法律法规与监管规则,明确部门职责分工。建议有关部门研究制定全国统一、分层次的碳金融市场监管和交易管理规定。建立健全中央对手方交易机制,研究设立市场平准基金,建立风险监测预警体系,稳定碳价。

  六是积极鼓励自愿碳减排市场发展。我国应协同推动强制性和自愿性碳市场建设,将碳市场建设成一个规模尽可能大的统一大市场。

  (二)我国开征碳税的可行性分析

  当前,越来越多的经济体采取碳市场与碳税复合模式。国际经验表明,碳市场与碳税并行,在覆盖范围方面协调配合,以互补为主,交叉为辅,可提高碳减排效果。具体而言,在大多数推行碳市场和碳税复合模式的经济体,若企业缴纳碳税,则免于加入碳市场,避免增大企业减排成本。截至2022年4月,全球共有芬兰、英国、日本、法国、加拿大等21个经济体同时实施碳市场与碳税。一些已实施碳税的国家将于近期引入碳市场,如哥伦比亚、印尼分别计划于2024、2025年建立碳市场。

  我国现行税制中,部分税种与碳减排有关,但尚未建立直接促进温室气体或二氧化碳减排的税种。目前,仅通过资源税、环境保护税、消费税等绿色税种,间接调节二氧化碳排放。在建立并完善碳排放权交易市场的同时,我国适时稳步推出碳税,具有重要意义,同时应采取措施,减少碳税可能带来的负面影响。

  一是碳税和碳交易并行、互为补充,有利于扩大碳定价工具覆盖范围,使不同行业、不同排放源、不同规模的主体都适用恰当的碳定价政策,共同推动绿色低碳转型发展。

  二是碳税可使我国碳价更趋合理。建立全国性碳交易市场是我国应对气候变化的标志性举措,但目前碳市场覆盖范围还不够大,交易不太活跃、价格不尽合理,对碳排放约束作用不够有力。从欧洲情况看,适时引入碳税,与碳市场协同互补,可引导碳价至合适水平。

  三是我国已有通过税收促进减排的经验。数十年来,我国通过排污费、环境保护税等绿色税费,有效控制了部分污染物排放。

  四是我国适时征收碳税,对经济的负面影响可控。有研究发现,短期来看,征收不同税率的碳税和能源税会引起生产成本上升,带来GDP的下降,但这两种税收对GDP的冲击不超过0.8%,属于可承受的水平。还有研究表明,税收返还可减少碳税对宏观经济的冲击。

  (三)我国适时开征碳税的初步设想

  关于征收范围,初期主要针对未加入碳市场的高碳行业和企业征收,与碳市场形成互补,尽可能使碳定价机制覆盖更多的排放主体。原则上,钢铁、有色、建材、石油加工、化工和火力发电等排放集中的行业,逐步实施碳排放交易机制。对未参与碳交易的行业企业,则考虑适时征收碳税。建立碳税征税范围动态调整机制,根据绿色低碳发展需要和两种碳定价机制运行状况,适时调整征税范围。

  征收碳税可选择两种形式,可考虑先费后税。一是通过对与化石燃料相关税种的调整,包括提高税率或以碳排放量为依据来调整税率,发挥与碳税类似的作用,如将现行煤炭资源税和成品油消费税调整为碳税;二是在现有环境保护税税种下增设“二氧化碳”税目。如果短期内税法调整难度较大,可考虑先费后税,先采用行政性收费形式。相比收税,收费具有较大灵活性,可通过不断地试点、总结,不断改进政策。我国从“排污费”到“环境保护税”的成功经验值得借鉴。可考虑将生产过程中能源使用量作为碳税征税对象,从源头上抑制二氧化碳排放。

  碳税应从较低税率起步,根据减排效果逐步提高税率。碳税收入应专门用于支持碳减排。

三、积极开展金融机构绿色金融评价

  金融机构绿色金融评价,是绿色金融激励约束机制的重要组成部分。完善有效的绿色金融评价机制,有利于全面评价金融机构在支持经济向绿色低碳转型过程中发挥的作用,规范引导金融机构绿色金融业务发展,提升其管理气候风险的能力,更好助力经济绿色低碳转型发展。

  (一)我国绿色金融评价工作取得积极成效

  目前,国际组织和各国金融管理部门进行绿色金融评价尚不多见。与发达经济体相比,我国更加重视绿色金融监管、考核、评价机制的建立和完善,为规范绿色金融业务、确保其商业可持续,更好服务于经济绿色低碳发展提供制度保障和有效的激励约束。

  在金融管理部门的积极推动和银行业金融机构广泛参与下,我国绿色金融评价工作取得积极成效,得到联合国、央行与监管机构绿色金融网络(NGFS)等组织的广泛关注。目前,国内正在运行的绿色金融评价机制主要有人民银行开展的银行业金融机构绿色金融评价,以及银保监会委托银行业协会开展的中国银行业绿色银行评价。人民银行《绿色金融评价方案》实施以来,在促进金融机构绿色转型、增强绿色金融服务能力方面发挥了积极作用,但还存在金融机构评价指标有待扩展、评价方法有待进一步完善、评价结果的实际运用不够充分等问题。

  (二)建立金融机构绿色金融综合评价机制的初步实践

  在现有银行业金融机构绿色金融评价方案基础上,我们围绕绿色金融发展的“三大功能”和“五大支柱”,从“评什么、怎么评、谁来评、怎么用”的逻辑出发,坚持整体协调、有序推进,初步形成了金融机构绿色金融综合评价体系。

  (1)调整评价理念。一是强调全面系统衡量绿色金融业务发展。二是更加注重气候环境效益相关内容。三是由追求增速向结构优化导向转变。四是强调气候相关风险防范和应对。

  (2)优化评价方法。一是大部分定量指标采取比例、增速、占比等相对指标。二是突出绿色金融的发展质量和环境效益,弱化存量、规模因素影响。三是优化评价频次。四是定量指标计算方法力求简洁清晰,可操作性强。五是坚持科学开放的评价指标体系设计思路。六是分别以横向、合意水平等为基准,进行分值转换。

  (3)扩展评价内容。从绿色金融业绩、相关金融风险、绿色机制建设、绿色金融服务、气候环境效益五个方面出发,进行综合评价。

  (4)有序拓展受评机构范围。考虑到现阶段绿色金融发展情况,绿色金融综合评价将采取“两阶段”方式。第一步仍将继续对银行业金融机构开展绿色综合评价。待评价基础、相关数据和制度完善后,再逐步推动对其他类型金融机构开展绿色金融评价。

  沿着绿色金融综合评价的思路,我们在部分机构和地区层面进行了调研,尝试选择部分代表性银行开展绿色金融综合评价的试评价。试评价结果显示,一是银行业金融机构绿色金融业务增长较快。二是绿色投资不良率较低,相关信用风险可控。三是银行气候风险防范意识不断增强,除人民银行已经开展的气候风险压力测试外,部分机构正在尝试自主开展气候风险压力测试,并逐步将气候风险纳入风险管理框架。四是绿色金融服务快速增长,服务碳市场能力不断提升,绿色债券承销规模及占比快速增加。五是碳核算意识不断提高,核算能力与基础不断增强,投融资行为气候环境效益逐步改善。六是银行机构绿色银行公司治理体系基本建立。

  整体来看,绿色金融综合评价的方法框架基本可行,评价覆盖范围基本完备,评价指标选取基本有效,大体能达到综合评价目标。从难点与堵点来看,全市场绿色债券的碳减排信息披露不规范,碳市场登记机构认可范围有限,相关环境信息尚缺乏统一标准口径,尚未建立碳排放和污染排放统计数据披露和信息共享机制,统计标准和范围尚需进一步明确。而且,部分绿色业务开展时间较短,很难进行时间序列上的纵向比较,银行机构开展气候风险分析方面也仍面临诸多技术困难。

  (三)进一步完善金融机构绿色金融综合评价的设想

  一是细化数据标准和要求,提升数据信息质量。对于国家层面未出台碳核算标准及指南的行业,考虑在指标体系说明中统一行业融资主体的碳核算方法及取值口径,提升评价指标的适应性;统一金融机构投融资业务碳减排成效核算方法和主要相关变量,增加区域间及机构间数据的可比性;强化评级信息真实性、准确性现场核查。

  二是加强信息系统建设,提高数字化水平。一方面,引导金融机构加强信息系统建设。另一方面,探索开发央行试评级相关系统。

  三是考虑增设绿色融资成本和绿色运营指标,规范存增量绿色债券的碳信息披露,加快推动金融机构投融资碳排放核算。四是强化激励约束机制,拓展评价结果应用场景。

四、强化财政金融政策激励及其协调配合

  气候变化及相关政策调整,对投资、产出、就业、物价等宏观经济变量将产生重大影响,也可能带来系统性风险。因此,必须妥善施策,丰富政策支持工具和手段,切实防范相关风险。财政和金融是应对气候变化的两大主要政策,存在交叉领域和互补效应。做好政策协调,相互强化政策效果,有助于确保实现绿色低碳转型发展的预期目标。

  (一)优化财政政策引导与激励

  绿色财政政策可帮助克服阻碍绿色创新和基础设施建设等方面的市场失灵问题,为经济部门提供正确的激励,带动社会投资,支持经济绿色低碳转型发展。

  一是支持绿色低碳技术研发和运用。比如,对清洁生产和节能减排技术的升级推广实行补助,对风电、光伏、生物质发电等可再生能源开发和利用实施奖补,对进行节能减排改造的企业予以补贴。

  二是绿色基础设施投资。随着可再生能源在各国电力系统渗透率的提高,其间歇性的缺陷给系统稳定性带来的冲击也越来越大,整个电力系统要付出更多成本用于平抑功率波动,保证电网稳定运行等,这需要大量的投资。

  三是公正转型支出,对低碳转型发展中的利益受损群体提供支持。比如,针对“高耗能、高污染”行业去产能实施奖补,用于职工分流安置;针对转型过程中相关企业职工及其家属可能出现的身心健康问题,进一步完善医疗保险体制,加大对受气候变化及低碳转型影响较大群体的支持;为资源枯竭城市解决社保欠账、环境保护等历史问题提供补助。

  (二)优化金融政策激励

  从各国央行实践看,主要通过绿色货币信贷政策、支持绿色金融市场发展、实施差异化法定准备金率和资本要求等手段,推动经济绿色低碳转型发展。其他政策手段还包括将气候转型风险纳入中央银行政策框架、强化气候转型风险和相关信息披露工作、开展气候风险情景分析和压力测试、推动金融机构加强气候转型风险评估等。

  人民银行支持绿色转型发展的政策实践取得新进展。2021年5月人民银行修订印发《银行业金融机构绿色金融评价方案》,将金融机构发放绿色贷款和绿色债券业务纳入央行金融机构评级,以鼓励金融机构为绿色转型提供支持。2021年人民银行发布了《金融机构环境信息披露指南》,对金融机构环境信息披露的形式、频次、应披露的定性及定量信息等方面提出要求,并已指导200余家金融机构试编制环境信息披露报告。2021年11月,按照市场化、法治化、国际化原则,人民银行创设推出碳减排支持工具和煤炭清洁高效利用专项再贷款两个新的结构性货币政策工具,鼓励社会资金更多投向绿色低碳领域。截至2022年9月末,碳减排支持工具累计发放1827亿元,支持银行发放碳减排领域贷款3045亿元,带动减少碳排放超过6000万吨;煤炭清洁高效利用专项再贷款已经累计发放357亿元,支持银行向企业发放低成本贷款439亿元。

  为顺利推进绿色低碳转型,中央银行在政策支持方面应关注以下几方面问题:一是央行助推绿色转型应把握好度,应以自身职能和政策目标为前提;二是客观看待结构性货币政策支持绿色发展的“市场非中性”问题;三是应谨慎考虑调低风险权重等审慎监管工具;四是应建立合理的绿色货币政策工具财政补偿机制。

  为此建议:一是大力完善绿色信用贷款支持工具;二是针对绿色技术孵化期较长的特征,研究适时创设中长期定向融资额度,专项支持绿色项目;三是探索创新支持绿色金融的差异化货币政策工具;四是可考虑对高碳贷款择机引入基于碳排放的逆周期资本缓冲;五是鼓励绿色金融产品创新;六是多措并举便利和规范绿色产品发行与交易,降低融资成本。

  (三)加强财政金融政策协调配合形成政策合力

  财政金融政策协调配合形成政策合力,应合理划分财政金融政策的重点领域。从资金用途看,绿色低碳支出可划分为纯公共性、准公共性(准经济性)、纯经济性三类。在纯公共性领域,主要发挥财政政策专项资金、转移支付等作用。在纯经济性领域,主要发挥金融政策的作用。在公共性和经济性混合的领域,根据绿色低碳项目的特点,组合使用政府与社会资本合作投资等财政政策和政策性低息贷款等金融政策手段。

  从资金来源看,财政政策的资金来源主要是税费收入,具有强制性和无偿性特点,几乎无成本约束,因此,财政政策可更多关注经济效益低、社会效益高的绿色低碳领域。例如,实现市场化之前的绿色低碳技术研发、绿色低碳基础设施建设以及对因碳密集行业萎缩和退出造成的失业人员的再就业培训和社会保障等。金融政策的资金来源主要是储户、投资者和股东等,资金成本约束较强,因此,金融政策应主要关注已具备经济可行性的绿色投融资活动。

  从作用机制看,财政政策结构性特征较强,直接作用于经济主体,政策传导路径短、见效快,可侧重产业结构调整。金融政策应侧重于通过正确引导绿色金融资产的定价和风险评估机制,为绿色低碳发展提供良好的投融资环境。

  财政金融政策协调配合形成政策合力,应着眼于共同支持重大绿色低碳项目、共同支持公正转型。央行用货币政策工具支持金融机构,财政提供贴息等,共同服务绿色低碳项目。经济绿色低碳转型总体有利于经济可持续、高质量发展,但在此过程中,在低收入群体可能因失业及转岗困难、物价波动、金融资产投资参与程度低、气候相关风险分散不足等因素,遭受较大损失,加剧不平等问题。财政金融政策应协同发力,缓解低收入群体所受冲击。

  财政金融政策协调配合形成政策合力,发行绿色政府债券是重要结合部之一。从国际经验看,绿色政府债券已逐渐成为支持绿色低碳发展的重要工具。目前,全球已有23个经济体发行绿色主权债券,2016-2021年累计融资规模约1792亿美元,2022年仍保持较快增长势头。绿色政府债券期限较长,可满足绿色项目融资需求大、回报周期较长、风险较大的特点,而且,其认购倍数和融资成本在实践中也优于普通债券。我国探索发行绿色政府债券,可参考国际经验,采取以下举措。

  一是建立绿色政府债券管理框架,财政、发改、央行等部门建立联合工作组,就绿色政府债券发行机制、适用标准、资金使用和监督等重大问题加强研究和政策协调。

  二是结合我国绿色低碳转型重点发展领域,以绿债资金提供公共投资、补贴、政府采购等,发挥公共资金“四两拨千斤”作用,激励电化学储能、电网智能化、煤炭清洁高效利用、碳捕捉和封存等绿色技术创新和高碳行业转型。

  三是探索在香港等离岸市场发行绿色政府债券。可鼓励更多符合条件的地方政府在香港发行市政债,中央财政可考虑适时在香港发行绿色主权债。

  四是加强绿色金融国际合作,争取将我国绿色政府债券纳入全球主要绿色债券指数,吸引潜在投资者。

五、高度关注气候相关金融风险防范

  气候变化会对金融稳定产生重大影响,甚至可能引发系统性金融风险,已成为国际共识。气候相关金融风险主要分为物理风险和转型风险,气候变化和相关应对政策措施将通过种种渠道,影响经济体系,进而影响金融活动并可能带来较大金融风险。妥善应对气候风险,维护金融稳定,是中央银行的重要职责。

  随着实践不断发展,对气候相关金融风险的认识也在不断深化。例如,气候变化除可能带来严重的物质破坏外,还可能从多种渠道影响人们的身心健康,影响经济发展和社会稳定。但目前仅有不到0.5%的国际气候变化适应融资用于应对气候相关健康风险,各国医疗卫生体系尚难以有效应对气候变化对人们身心健康的冲击。又如,生物多样性丧失和气候变化相互作用、金融风险相互叠加,须统筹考虑、综合应对。

  (一)压力测试是管理气候变化相关风险的重要工具

  2017年,G20绿色金融研究小组开始呼吁全球金融业开展环境气候风险分析。其后,金融稳定理事会(FSB)气候相关财务信息披露工作组(TCFD)、央行和监管机构绿色金融网络(NGFS)等机构相继发布报告,建议推动企业更加高效有力地披露气候相关风险,加强金融体系对气候相关风险的识别和管理。世界银行(WB)、国际清算银行(BIS)、联合国环境署(UNEPFI)、金融稳定理事会(FSB)等国际组织,分别围绕气候风险的宏观影响、风险驱动力、风险传导渠道、气候数据缺口等问题开展广泛研究和实践。2020年,NGFS公布了统一的气候变化宏观情景,2021年6月和2022年9月进一步对气候情景进行了更新,为各国运用气候情景分析方法和进行压力测试提供了详细的技术参考。通过压力测试评估、衡量气候相关金融风险,成为各国央行和监管当局的共识。NGFS调查显示,目前全球已有超过30家国际组织、中央银行或金融监管当局已经开展或计划开展气候风险压力测试。据欧央行统计,欧盟内部已经完成、正在开展或计划开展的气候压力测试有18项,欧盟之外有15项。

  在借鉴吸收国际经验基础上,我国也在积极尝试开展不同层次、不同范围的气候风险压力测试。2021年,人民银行组织部分银行业金融机构,重点针对火电、钢铁、水泥行业排放量较高企业,开展了气候风险敏感性压力测试,就评估气候风险对金融体系的影响进行了初步探索。在人民银行推动下,部分金融机构或地区积极尝试自主开展不同层面的气候风险敏感性压力测试。如,2016年工商银行开展了煤炭行业的气候压力测试,2018针对火电和水泥行业开展了气候风险压力测试。2022年建设银行对化工行业和火电行业开展专项压力测试,并将环境与气候等风险纳入全面风险管理体系。中国银行将针对部分高碳行业和敏感因子开展气候与环境风险压力测试,其伦敦分行在2020年内已经对金融业务气候风险进行了评估与管理。兴业银行于2021年在浙江湖州地区,针对绿色建筑行业信贷资产开展了环境风险压力测试。

  (二)建立我国气候风险宏观情景压力测试的初步探索

  以前期开展的气候风险敏感性压力测试为基础,吸收各国经验,我们初步探索并提出中国开展气候风险宏观情景压力测试的设想。

  1.整体框架

  宏观情景压力测试涉及气候风险识别、宏观经济影响、产业情景分析、金融损失评估等多个环节。每个环节需依赖不同类型模型进行分析。一是由前瞻性气候情景(根据不同气候目标和气候政策设定)得到未来主要经济指标变化路径。二是根据不同情景下主要经济指标变化趋势,得到其他宏观经济指标演化路径。根据宏观经济模型,估算消费、投资、居民可支配收入、财政赤字、失业率、通胀、利率、汇率等宏观经济变量的变化。三是在前两个环节基础上,利用产业模型,将气候风险的影响分解至不同产业。四是利用金融模型,以宏观经济模型、气候政策变量和产业模型结果作为输入变量,结合金融机构风险敞口,衡量不同情景下金融机构的信用风险、市场风险、流动性风险及操作风险等变化。

  2.测试构成要素

  一是测试范围。可首先选择大型商业银行为测试对象,酌情逐步扩大至所有银行和其他金融机构。行业方面应首先覆盖高能耗、高污染行业。二是测试时间。根据我国“双碳”目标,以未来40年作为测试期。三是测试风险类型。现阶段开展气候风险压力测试仍主要集中于气候转型风险对银行信用风险的影响。随着气候风险市场定价有效性的逐步提升,可酌情纳入市场风险。四是资产负债表假设。现阶段建议采用静态资产负债表模式。同时,测试分阶段推进,待条件逐步成熟后适时考虑金融、经济及气候变化之间的反馈机制,以及金融机构间的传染风险。

  3.宏观气候情景设定

  一是选择气候情景。参考NGFS情景,结合我国“双碳”目标,可分别设定有序转型、提前行动、延迟转型3种气候情景。同时,设定维持当前政策不变情景为分析比较基准。二是设定宏观经济情景。我们运用宏观经济模型对有序转型、提前行动、延迟转型三种宏观气候情景进行了模拟,并对3种情景下主要宏观经济变量走势进行分析。

  4.产业情景分析

  宏观气候情景下,利用产业模型,可以开展估计和模拟,生成对应的产业情景。化石能源方面,随着向清洁电力过渡,煤炭、石油、天然气需求均稳步下降。其中,有序转型降幅最大。提前行动下,煤炭需求将快速大幅下降。但是,受技术条件和能源强度变化缓慢约束,天然气和石油需求将明显升高,致使化石能源消费总量下降幅度并不明显。延迟转型下,由于政策行动延迟,2030年以后政策约束较强,煤炭需求降幅较大。发电结构方面,随着可再生能源及核电技术发展,发电将更加清洁,可再生能源发电量在总发电量中占比将持续升高。情景假设下,至2050年有序转型情景可再生能源发电占比超过65%,提前行动和延迟转型情景分别为60%和55%左右。

  产业结构方面,不同情景下碳价变化带来的行业影响与行业碳强度密切相关。碳强度高的行业受碳价变化影响较大。从增速看,主要行业增加值增速与GDP走势相似。提前行动情景下,制造业、交通运输、建筑业、农业等行业增速均会在未来5年间出现不同程度放缓。延迟转型情景下,上述行业未来10年才会出现增速放缓。从结构看,不同情景下产业结构差异不大,农业、制造业、建筑业总体占比缓慢下降,医疗、教育、环保、运输仓储、金融等公共服务行业逐步上升。

  5.金融部门损失评估

  金融模型的主要目标是对气候风险的金融传导机制进行刻画和分析。在此,我们主要集中分析气候变化和经济低碳转型对银行信用风险和市场风险的影响。

  方法上,我们主要参考联合国环境署金融倡议(UNEP-FI)提出的思路和实践经验,同时结合相关研究,选择以构建气候风险因子(CRF)的方式,综合反映不同情景对应的转型因素对各行业和企业的财务影响。气候风险因子反映了影响净收入变化的驱动因素。具体包括:直接排放成本、间接成本、资本支出和收入四个指标,体现的是相较于基准情景,三种转型情景中这四个指标的变化。

  思路上,依据宏观情景,我们可以分别计算不同行业(如畜牧业、林业、农业、煤炭、成品油、石油和天然气、电力、高耗能制造业、交通运输业)的气候风险影响因子,并进一步利用影响因子估计气候风险影响下的信用风险度量指标(如违约概率(PD)、信用评级)和资产价值,最终衡量气候转型因素带来的金融冲击。最后,我们综合所有测试机构不同气候情景下的相关资产的预期损失情况,对金融体系风险状况做出整体评估。


本文为CF40课题报告《强化金融支持绿色低碳转型的激励约束与相关金融风险防范》简版。课题主持人为CF40成员、中国人民银行研究局局长王信;课题参与人员为张蓓、雷曜、贾彦东、李宏瑾、杨娉、牛慕鸿、唐滔、 崔莹、 袁佳、 管晓明、 张薇薇、姜晶晶、杜谦。在2022年12月10日的第四届外滩金融峰会全体大会“稳与进:包容性增长与可持续发展”上,王信就课题报告发表了主题演讲。
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