中国金融四十人论坛首页  
 
   
   
 
评审:三权分离是农村土地改革的核心问题
  2014年10月12日    韩俊

  提要:农村土地产权抵押权的实现,是一个理论问题、法律问题、政策问题,更是一个现实问题。在土地改革领域,我们不可能一次性提出一项最好的、最彻底的改革方案,但是现在必须往前走,先进行试点。集体经营性建设用地抵押权的实现是现实当中最为迫切的一个问题,但是在理论讨论中受到的重视不够。住房财产权的抵押问题比承包权经营权的抵押更现实,更有意义,且风险不大。土地流转信托规模要适度。我国土地制度改革在理论方面的讨论主要涉及三个根本性问题,一是农民有没有退出权,二是是否可以完全打破集体集体经济组织的封闭性,三是中国能不能搞土地私有化或国有化。中国农村土地改革方面的讨论,应以“三权分置”作为基本遵循,它是一个很好的理论框架。

  今天讨论的这一课题成果是关于农村产权抵质押权实现问题的最为综合性的、最全面的研究成果,研究团队也很强大。这一研究对深化相关理论认识和完善改革试点方案非常有参考价值。

  农村土地产权抵押权的实现,是一个理论问题、法律问题、政策问题,更是一个现实问题。有人认为土地用途管制、保护耕地和粮食安全是伪命题,但是实际上,世界上没有哪个国家对于土地用途是完全不管制的,或者对于耕地是不保护的。比如,俄罗斯的人口只有中国的十分之一,但是耕地和我国一样多,俄罗斯的法律对于优质耕地的保护非常严格;印度比我国少一亿的人口,但是比我国多六亿亩耕地,印度法律明确规定水田是不可以占用的。而在我国沿海地区,水田等最优质的耕地被大量占用。中央提出“凡属重大改革都要于法有据”。在法律还未修订的情况下,对于有现实需求的重大改变,应该争取法律授权。如果某项改革在理论上和改革方案方面都达成了共识,那么获得法律授权可能比较容易,不需要一个漫长的过程。上海自贸区就是一个例证。

  今天我们讨论的这个问题现实性很强。如果我们讨论的问题对于农民来说根本不是一个真问题,那么即便这一讨论在理论上有意义,但是在现实中意义并不大。或者,如果我们的改革方案缺乏可行性,那么即便在理论上非常完美,也无法落地。所以,在土地改革领域,我们不可能一次提出一个最好的、最彻底的改革方案,但是现在必须往前走。可能存在分歧,那么就要在“最大公约数”的基础上先进行试点。

集体经营性建设用地抵押权的实现很迫切

  集体经营性建设用地抵押权的实现是今天在讨论中最重要的问题,也是在现实当中最为迫切的一个问题,但是在理论讨论当中受到的重视不够。集体经营性建设用地抵押权是中国农村一种最大的沉睡资本。比如,北京朝阳区红星美凯龙占地约16万平方米,当时征地时最多给农民1000多万元补偿,村民们决定自己开发,开展租赁物业,现在租金一年五六千万元,然后在村内分红。然而,像红星美凯龙这样有很好现金流的资产,由于不符合目前的法律要求,银行不接受抵押。而事实上,农民对于集体经营性建设用地抵押是有需求的。如果允许其抵押贷款,那么现金流将滚滚而来。关于集体建设用地经营权的抵押,2004年江苏省在海门县开始做了封闭试点,这是国内最早的一个试点。南通海门有很多乡镇企业、民营企业的土地都是租用的集体建设用地,按规定不能抵押贷款。农业银行与南通市政府达成内部试点协议,这些企业可以拿着集体建设用地到农行抵押贷款,如果企业最后无力偿还贷款,由海门市人民政府按照工业用地的基准价格把地收回来,然后把农行的贷款还清。到2008年时,只有两家企业没有还上贷款,海门市人民政府把这两家企业的地收回来,保全了农行的权益。我们在2008年写了关于海门试点的报告,总结了这样试点的经验,并建议推广。全国农村大约有5000万亩集体建设用地,如果这些土地的抵押权能够实现,就是一个很强的杠杆,能把资金撬动起来,流入农村。集体经营建设用地抵押权的实现还存在法律障碍,应在试点基础上修改有关法律,尽快推开这项改革。

三权分离是土地改革的核心问题

  在9月29日中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习近平总书记指出:“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。”十八届三中全会提出允许承包经营权抵押、担保,是一个重大的突破。应该明确,抵押指的是经营权,而不是承包权。为什么承包权不可以抵押?承包权是成员权、财产权的实现形式之一,是所有权的分割、让渡和实现形式。如果承包权也可以抵押的话,一旦抵押失败,这个所有权是可以转让和买卖的,也就意味着可以私有,这与我们的现有法律是冲突的。

  如果农民从集体拿到了承包经营权,承包权和经营权合到一起,农民到银行抵押贷款肯定是经营权的抵押。当他把地承包给别人,别人拿到的是经营权,当然也是可以抵押的。现在有人提出,经营权是债权,怎么可以抵押和质押呢?其实经营权也是一种用益物权,我们不能照搬西方的法律体系。承包权和经营权分离,有三种情况:第一种情况是农民既不愿放弃经营权,也不愿放弃承包权;第二种情况是农民愿意流转经营权,不愿意放弃承包权,这种情况现实中大量存在;第三种情况是农民自愿放弃承包权和经营权。这种情况还很少见。农民放弃承包权,在现行法律法规下,或者是交给集体,或者让渡给本集体组织其他成员,现在还不能打破集体组织的封闭性。所以,中国农村土地改革方面的讨论,基本上是沿着三权分离这个线索,但是讨论还远远不够,我建议就“三权分离”问题做专题研究。

住房财产权和集体资产抵押风险较小

  住房财产权的抵押问题比承包权经营权的抵押更现实,更有意义。重庆住房财产权抵押贷款达90多亿,承包经营权抵押是70多亿;宁波住房财产权的抵押在三权抵押贷款里面占76%,承包经营权抵押占的比重非常低。《土地管理法》规定宅基地一户只能申请一处,然后在该地块上建房,即“一户一宅”,而现在有很多农户有两套房。我最近去陕西考察,一个村子中105户都在周边镇上买了房子,有的买两套甚至三套。现在我国县城房地产主要靠农民支撑。如果农民只有一套房子,并进行了抵押,最后农民还不了贷款,银行收了房子后必须给农民找一个地方住,这在法律条文中是有明确规定的。我觉得农村住房财产权抵押的风险可能不大,因为确实有些农民房产价值是很高的,但是评估体系还不健全。

  十八届三中全会提出,“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。在全国的农村中,真正有客观集体资产的村庄不是很多,集体资产进行了股份制改造的更少,已经完成股份制改造并且股权真正有价值的、能分红的也不多。所以,我认为集体资产股份的抵押在实践中风险不大,跟一般的抵押贷款一样。我们专门到宁波做了调研,宁波有的区五年以前所有村庄集体经济股份制改造都完成了,而且有的村庄的农民股权,一年每股分红达到六七千元,这些农民拿着股权去银行抵押贷款是完全可以接受的。如果这种抵押贷款还不了,那么每年的分红直接给银行扣下就可以了,对于银行来讲基本没有风险。所以,相关问题比较容易决策。

土地流转信托仍处探索期

  今年,中信信托签下了国内目前最大的土地流转信托,在安徽省马鞍山市含山县。我觉得探索土地信托是有意义的,信托成为农民土地的看护人,有利于分散风险。但是信托这种方式大规模推广限制因素还较多。农民自己种地是不计劳动力成本的,但是如果租农民土地或者雇农民来种地,成本会很高,所以如果不搞非粮化、非农化,不把信托的土地拿出来做类似“农家乐”等高收益的项目,是难以实现盈利的。但是现在土地流转国家的政策是严谨擅自搞非农化,不能开发房地产项目,不能做租赁物业,只能是搞农业。所以,探索土地流转信托是可以的,但是如果一拥而上,很可能出现偏差,要加强监管,防止出现非农化等很多打擦边球的事情。

  在理论上一定要澄清一个误区,不能认为土地的经营规模越大越好,因为规模大了产量不一定高,而且很多种粮大户的单产比普通农户还低。如果管理几千亩甚至上万亩地,资金需求是很大的,如果是向小贷公司借钱,成本会难以承受。所以土地经营规模要适度。信托也是如此。俄罗斯家庭农场平均规模只有五、六十公顷。在日本、韩国和中国台湾也很难看到几千亩、上万亩的农场。所以,通过行政手段垒大户、拔苗助长、搞规模经营,是难以持续的。


土地制度改革的三个基本理论问题

  一是农民有没有退出权,即农民能否退出集体。俄罗斯的改革搞的是私有化,农民是有退出权的,任何一个集体农庄成员可以带着他的土地份额退出来,可以建立家庭农场。但是我国现在没有退出权,虽然承包权是可以转让,但是农民带不走归集体所有的土地。制度安排上没有退出权,而又要实现农民土地财产权利,这两者如何兼顾,需要深入研究。

  二是是否可以打破集体社区、集体经济组织的封闭性,完全像一般公司企业一样开放。十八届三中全会对产权制度改革的要求是“流转顺畅”,这主要是对现代公司企业而言。如果农村集体经济组织产权要“流转顺畅”的话,从字面上理解,就不应该有任何限制。任何组织和个人都可以到农村参与土地流转,这才是真正的流转顺畅。但是如果这样要求的话,农村集体经济组织的封闭性就荡然无存了。所以,我们必须要思考集体经济组织可否彻底走向开放,这样做会带来什么后果,是否意味着农村基本经营制度会逐步完结,这个问题是无法绕开的。

  三是中国能否搞土地私有化或国有化。俄罗斯已经实施了土地私有化,但是农民拿到的土地份额在很长一段时间里也只是纸面上的所有权,在叶利钦执政期间是不能买卖的,现在份额可以买卖、抵押、转让了。我国没有搞土地私有化的土壤,而我国的社会经济条件也决定了不能搞土地国有化。我们研究了越南,整个越南就没有经历土地集体化阶段,农村土地是国有的,但是农民可以永久使用。俄罗斯集体农庄土地也是国有。我国宪法规定,农村土地集体所有,所以土地制度的改革只能在“土地集体所有”这条底线基础上推动。怎样把集体土地产权界定清楚,建立一个符合市场经济要求的土地产权制度,这是对执政者智慧的最大挑战。我认为,“三权分置”为我们提供了一个很好的理论框架。

注:

[1]作者系国务院发展研究中心副主任。本文为作者在2014年10月12日中国农村金融论坛季度闭门研讨会第8期暨内部课题评审会上对课题报告《农村土地产权抵质押创新的实现路径》的评审,由中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。





   
   
加入收藏 | 合作与交流 | 联系我们 | 在线申请 | 在线帮助
秘书处电话(010-88088160) 京ICP备08102204号
版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司