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农村土地产权抵质押的路径创新
  2014年10月12日    圆桌讨论

圆桌时间:2014年10月12日下午

圆桌参与嘉宾:

  阎庆民 中国金融四十人论坛学术委员、中国银行业监督管理委员会副主席
  李振江 中国农村金融论坛成员、中国农业银行副行长
  纪志宏 中国农村金融论坛成员、中国人民银行金融市场司司长
  李 麟 中国金融四十人论坛成员、浦发银行战略发展部总经理
  梁 红 中国金融四十人论坛成员、中金公司研究部负责人
  郑京平 中国金融四十人论坛成员、国家统计局总工程师
  高占军 中国金融四十人论坛理事单位代表、中信证券董事总经理
  许 超 上海新金融研究院理事单位代表、宜信公司高级副总裁
  程漫江 中国金融四十人论坛特邀研究员、中银国际控股研究部主管
  李至斌 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国证券监督管理委员会清理各类交易所办公室副主任
  温信祥 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国人民银行金融研究所副所长
  尹艳林 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中央财经领导小组办公室经济二局局长
  王兰军 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中央政策研究室经济局副局长

圆桌主持人:

  王海明 中国金融四十人论坛秘书长

如何解决农村土地产权抵质押问题

  主持人:在9月召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习总书记指出,要促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。我们该如何赋予农民对其土地承包经营权抵押、担保权能?

  李麟:因登记难、确权难、维权难、交易难等问题,合理的估值和定价是解决农村土地产权融资的关键,有利于降低商业银行经营的风险。在现有的制度安排下,由于农村产权制度的分置性设定,可行的解决思路有两种,一种是从收益权设押,而非所有权或其分置因素设押,作为基础资产派生融资产品,另一种是按照土地产权所产生的现金流开发相应的融资服务。这两点从根本上讲对应的是商业银行融资最关键的两个因素,第一和第二还款来源,也就是本金偿付的确定性,以及押品价值的安全性和流动性。

  要合理解决抵押品问题,需要对土地所有权进行合理的定价,即土地资本化,其中的关键是稳定土地用途的期权价值。我国特殊的制度安排中含有期权,也就是选择权价值,而且期权的价值变数很大,不管是对收益权评估定价,还是对现金流的估算都会产生巨大的影响。突出体现在实际操作中“同地不同权、同地不同价”的问题。李振江行长也提到,商业银行土地质押面临很大问题,一出问题就无法处理,问题的根本在于无法考虑定价中的土地用途变更的期权价值,以及流转实现的市场价值问题。期权价值主要表现为土地的四种主要用途:一是农业用地,二是工业用地,三是住房开发用地,四是商住两用地。这四种变换的土地用途对土地的价值影响非常大,并进一步影响银行质押贷款的押品价值。

  因此,要解决这个问题,首先要对土地使用权在用途上进行多层次的界定,界定之后,只要有现金流,一般是可以预测的。农业用地有稳定预期的现金流,非农用地,商业、住房、商住两用土地也可以预期,难点在于部分土地产权有瑕疵。土地所有权包括四个方面:占有、使用、收益、处置,现在有些土地只有流转和承包经营权,在处置方面没有自主权,因此要进一步明晰政策或者制度安排。

  商业银行可以从两个方面入手。一是现金流,在国家严格规定土地四种用途的情况下,应用实物期权方法,哪怕是有瑕疵的土地所有权、收益权,也可以估值、定价,照样可以做银行抵押贷款。土地价值和土地用途的转换是一个很大的影响因素,剔除这个因素,现金流基本上是稳定的。现金流稳定可以有效降低商业银行评估的贷款风险。二是完善相关的信用评级和债项分类标准,要结合我国农村土地产权开发融资产品的特点,开发土地资本化的产品,也就是在所有权、承包权和经营权三权分离的情况下,主要完善对农村土地收益权的评估和定价,并以收益权为基础资产开发相关金融产品。一般的贷款估值实行现金流法,在土地使用用途既定的情况下,还款来源的现金流折现等于押品价值,但对于土地用途变化的收益权,必须要加上实物期权价值,这个实物期权价值大小取决于四种土地用途的转换是否附加条件。

  总体而言,农村土地用途安排的制度化、稳定化、权威化,是解决土地收益权价值评估的最关键因素。按照课题的研究思路,建议国家政策进一步支撑一下,商业银行退一步优化下条件,在现有制度框架下,农村土地产权质押融资问题有希望得到解决。

  李至斌:这个课题很有意义,涉及到农村土地资本化问题。三农问题在中国非常重要,本身就很敏感、复杂,政策性也很强。通过课题研究,可以从另一个层面来推动相关政策问题的解决。总的来讲,我觉得研究报告确实开辟了一个新研究领域,在现有政策环境下,非常有意义。如果我们能够推动相关政策和制度落实,尽快实施改革方案,可能更有意义。

  研究土地抵质押是为了满足农民、农村的资金需求,只有解决了政策法律环境的大问题,才能为解决农村土地产权抵质押问题提供基础。这既涉及到农民,也涉及到农村土地使用权确权登记,确权是基础,也是在政府的职责范围之内,基础打好了,后面才能顺利进行抵押、质押、流转。政策法律环境不具备,农村土地质押业务全面开展将十分困难,因为农民是弱势群体,贷款出现风险后难有保障。

  农村土地抵质押还要解决市场环境问题。要积极推动建立农村土地交易市场,通过农村土地在交易市场的确权登记、托管、挂牌、转让、咨询等服务,形成农民土地经营权的信息流、资金流和市场价格,并提供相应的流动性。有了市场价格和流动机制,农村土地的抵质押业务开展就有了市场定价基础,并在贷款不能偿还时通过经营权转让收回资金。

  在现有环境下,也可以以现金流为基础对土地经营权进行抵质押。土地经营权有两个特点,一是有期限,二是每年有现金流。因此虽然土地经营权还没有市场价格,但是由于其租赁收入很高,现金流稳定,这也从另一个层面反映了其价值。在拥有稳定现金流的基础上,进行证券化开发,也是一种有效的方式,可以满足农民和农村的资金需求,银行和金融机构在这方面可以做一些尝试。

  另外,农村土地抵质押涉及到用途管制问题,土地流转后不能随便改变用途,因此整个业务开展都离不开政府的参与。土地产权贷款的处理,涉及到整个农村的稳定,这里有一系列政策和政治性很强的问题,现在在法律政策方面有很多规则,三中全会文件也提出了很多改革的要求。借此东风,农村产权抵质押有了良好的政策环境,是开展业务的重要前提。

  高占军:课题报告指出土地问题实际上也是一个金融问题,“银根”和“地根”是紧密结合在一起的。从另一个层面看,如韩俊主任所说,如果土地的抵质押问题能够得以解决,资金由城市向农村流动的路径就可以打通。所以,在当前融资体系割裂、城镇化向前推进过程中,这个问题处于相对核心的位置。

  目前,中国农村土地使用产权在抵质押过程中,存在一个“三角的循环”。第一角是只有使用权和经营权可以抵质押,可以有限的流动。第二角是土地的用途是严格受限的。第三角是所有权、承包权不可以流动,同时集体经济组织也有很大的封闭性。这三角以现有条件看,是一个比较严重的封闭式循环,若无切中关键的模式和产品创新,很难挣脱出来。

  所以刚才韩主任指出,如果现在的土地使用用途不改变,不能非粮化和非农化是很难赚钱的。李行长也提到,在金融产品范畴,还难以赋予土地流转信托确定的收益率,在最终收益实现中,如果回报不理想,投资者就不会再选择这种产品,从而丧失推广的价值。另外,还有两个技术性问题,一是阎主席刚才提到的,有关资本和风险的计量、资本拨备的计提目前还没有标准。二是李行长讲了一个非常好的贷款项目,因现存的法律框架下无法对抵质押物进行处置,所以项目虽好但风险不能出表,仍需要提拨备计风险。所以,我觉得“三角的循环”一时还很难有解。因此,我想在这里呼应一下韩主任提出的要专门组织力量深入研究所有权、承包权和经营权分置的三权问题,这个问题很重要,三权问题研究的落脚点究竟在哪里,在深化农村土地制度改革前提下,如何兼顾农业问题和农民问题,极为重要。

  在讨论土地问题的时候,有关市场建立的要素也是相通的。江西的林权问题是一个前例,但是这个前例虽然政策上没有问题,但是有关流转政策的稳定性、市场参与者的范围,以及最后如何定价等一系列关键问题,也不能说已经是确定的。土地流转与林权流转在某种意义上,涉及同样的市场要素。

  最后,国家资产负债表目前是各方密切关注的问题。设想一下,如果土地抵质押及其流转问题能够有效解决,则在中国国家的总资产项下,其随估值增加而带来的总量变化会相当明显,这是一块很大的存量盘活。

  李振江:土地承包经营权流转的目的是解决土地金融性的问题。要实现抵质押价值的提升,最大的障碍是使用用途的管制。高占军讲到的三角模型给我很大启发,土地处于用途规制、所有权、使用权(经营权)的三角间。集体建设用地的用途主要是开发,受到的三角影响弱一点,但是如果土地可以经营,价格就会提升,受到的三角影响可能更强一些。

  程漫江:解决农村土地产权质押的融资问题,应该明确当前我国所处的特殊时期,即新型城镇化和改革提速期这一大背景;要以实事求是的态度进行研究,明确哪些融资方式可以使用。比如目前我们了解到应收账款做抵押的融资业务在银行是一个常态化的业务,但是以农村建设用地做抵押的业务却还不能常态化推进。如果农村建设用地明确能够产生现金流,银行为什么不可以把这部分业务常态化和标准化,这方面应有较大的推进余地。

  许超:关于未来中国的农村金融发展,结合过去两次农村政府工作会议,我们可以推测,未来的国家资源肯定是向农业大户、专业合作社和家庭农场倾斜,这些客户其实是中国农村金融的主要客户群体——小额农户自身的抗风险能力和标准化运作能力非常差,集约化农业生产的自身抗风险能力则较强。孟加拉采取的是土地合作社模式,比如老百姓可以用自己的土地使用权作为贷款抵押,国家成立了土地合作社,出现风险时,国家会先把土地收为己有,自己用资金填补出借人的空缺,之后会通过一些手段,比如让村里的管理人员与欠款人沟通,适当地施加压力,帮助其尽快还钱,在欠款交清之后,土地合作社会把土地还给农民。未来中国也可以尝试这种模式。

  这样的话,政策将发生很大的变化,在过渡阶段我建议可以考虑成立物权担保公司。在成立物权担保公司的同时,可以引进民间资本,把国家的金融风险转嫁到民间资本上。这种模式的好处在于,一方面可以解决土地三权抵押的担保问题,另外,可以促进中国农村金融产业链的建设。比如在菲律宾,农民成立了专业合作社,教会机构帮助农民进行农业种植培训,农产品直接对接快餐行业,批量定单。对于农民来说,因为减少了中间商的利益诉求,大幅度提升了蔬菜出售价格。他们可以直接向银行贷款,担保公司也可以为其向银行担保,这样整个金融产业链就建立起来了。如果我们在国内成立相关担保类机构的话,有助于建立金融产业链。现在的农产品,不管是上游采购,还是下游销售,其实都面临很大困难,中国地域辽阔,各地的采购、营销成本都不一样,很多农业生产的利润就在一层层的交接中损失了。

  阎庆民:土地承包经营权流转在实践中有很多案例。比如北京提出了“大农业”概念,建设、发展都市农业、立体农业、景观农业,为主城区供应蔬菜、花卉、种子;培养湿地,调节城市气候;建设苗圃,满足绿化需要;农产品深加工等。中等城市也可以走这条路。

解决土地的流转问题是关键

  主持人:不解决土地的流转问题,农民将土地产权质押、资本化的难度会非常大。我们该如何有效促进土地的流转?

  郑京平:我觉得最核心的问题是土地的流转,无论是抵押还是金融化、资本化,关键在于如何能让土地流转起来。按照现有的路径,国有土地已经可以流转,关键是集体所有土地如何实现流转和资本化?由于城镇扩张和国家大力建设进程的推进,需要征收土地。国家建设用地的征收很简单,只需按照相应规定进行补偿,而经营用地则存在“招拍挂”的问题,农民作为集体所有者,在这一过程中没有获得其应有的补偿。目前正在探索的做法是只改变土地经营权,让经营权可以流转。这样土地流转的范围是很有限的,而且要受制于承包权,如果承包人不转让承包权,经营权的一次转让、二次转让、三次转让都将始终和承包人紧密相关。也就是说,土地流转的契约关系是最终受制于土地承包权,由此导致土地质押、资本化的难度会非常大。当然,如果能够探索出一种制度设计,使经营权的流转不受承包权的制约或最终不受承包权的制约,也是一条出路。

  因此,在不改变现有土地规则的基础上,关键问题是如何使农地国有化,即使集体所有土地变成国有土地。这种从集体土地向国有土地的转换也可以按照市场的规则进行,只不过在利益分配上需要更多地向农民倾斜,这样做有利于失地农民今后的生计。例如,可以采取对转让收益进行比例分配的办法进行。关于补偿比例可以讨论,比如60%,即收益的60%归失地农民。当然,这会出现一个新问题,过去转换土地的农民没有获得如此高的补偿,会产生不平衡。为此,可设立一个全国性的补偿基金,从失地补偿收益中再拿出一定比例,如30%存入补偿基金,用于对失地农民的补偿。这样既保护了农民的利益,也使农业用地转变为非农用地更加容易。也就是说,当前的土地转换模式不变,只不过将市场化得到的收益通过分配的方式来解决农民和非农民,老农民和新农民的矛盾。只有土地流转问题解决了,土地质押问题、金融化问题、资本化问题才能解决。

  李至斌:从市场环境角度来看,农村土地产权怎样在确权登记的基础上建立流转平台?只有土地产权的流动性好,才能够解决估值问题,这样如果质押贷款出现问题,也可以申请退出。现在全国很多地方已经开始了很好的尝试,包括广东、重庆、湖北。在地方政府的推动下,建立了农村土地流转平台,对农民土地权属首先进行登记,登记后就可以托管,这就需要有相应的托管交流场所和交易中心。在此基础上,如果有转让需求,可以在场所里通过相应的交易机制、交易模式、交易平台,提出转让需求。这个平台也可以吸引到有信用的专业农村土地产权经营者、投资者进行交易。有了转让交易和流动性后,基本就能形成土地的市场价格,到银行去抵押贷款也就有了土地估值的基础。因此,从农村土地确权出发,建立登记、托管、转让、估值一条龙市场体系,对农村土地产权抵质押金融业务的开展非常有益。

  李麟:流转不等于交易和市场。土地必须在市场中进行流转。如果没有在市场上流转,农村土地的价值也不能实现。比如协议转让。这就需要我们尽快营造一个健康有序的土地经营权流转市场,市场出现以后,我们才能有效地矫正土地收益实物期权的价值,纠正对土地估值的偏差。同时,也可以实现银行债权的退出机制,降低金融系统性风险。

  温信祥:我们国家金融市场的资本不算少,放开土地需要防止土地迅速集中,特别是资本对土地的控制——这与台湾土地改革还不太一样,那时资本还不是很多——这对任何国家来说都是一个很大的问题。所以,要防止出现这种局面,就需要为未来设置障碍。

更加灵活地运作农村金融

  主持人:要想有效解决农村金融问题,我们需要更多地依靠大型金融机构还是中小型金融机构?

  温信祥:这份报告是决策监管层和业界合作的成果,操作性很强,既对现状进行了系统完整的总结,也对未来面临的问题分析得很透彻。我关注的第一个问题是,受益主体是谁?我认为主要有两个:农民和金融机构——农民有融资需求,金融机构有发展农村金融的需求。我们可以把农民分为:城中农民、城乡结合部农民及乡下的农民,我认为重点应该放在乡下。城乡结合部农民的收入很高,金融机构对其贷款可以不需要抵押。

  此外,到底是大型金融机构还是小型金融机构面临这方面的问题?我们更多要考虑小型、小微及农村金融机构的需求。最近我到宁德地区调研,宁德是习近平主席1988-1990年间工作的地方,他的第一本著作《摆脱贫困》就是在宁德工作期间的部分讲话和文章汇编。宁德辖九县,其中有八个县,城信社在当地县域金融里占比达到30%,其中福鼎县的城信社存款50亿,贷款40亿,每年利润可以达到1.5亿。究其成功,主要有两条经验:第一,实现混合所有制,理事每人拥有400万股权,联社人人持股。第二,在互保联保中,宁德的金融机构是重灾区,因为钢贸对其影响很大。但联社坚持小额、小微的草根金融,不搞大额融资及超地域金融,这对风控非常重要。而福安县的信用社就陷入了困境,因为其进入了钢贸产业,50亿贷款中就有10亿左右的不良资产,放款超过一亿是很严重的风险行为,一定要控制单笔贷款额度来分散风险。

  第二个问题是,解决农村土地、金融问题,最终还是要依靠大批小微金融机构,因为大银行肯定更愿意去追逐大利润、大资本。所以,要从国家决策层面来考虑这个问题。我们不仅要考虑银行抵押贷款,也可以考虑合作金融模式。对于农村地区,还是应鼓励在城信社、农信社发展的基础上,积极探索合作制金融。从日本的经验来看,解决农村金融问题,归根到底还是要发展合作金融。当然,中国的基础较薄弱,但是可以对民间金融进行规范,将其引导到合作金融上来。

  针对这些问题,接下来我们应该怎么做?现有的五种模式都面临法律瓶颈,需要进行法律顶层设计。刚才阎主席提到,立法需要好几年时间,那么在此期间还能继续这方面的探索吗?我觉得还是可以。农村金融的发展分为两个层次:法律和监管,在法律之外,监管仍然是任重而道远。在城信社和大型金融机构经营农村金融、土地金融时,贷款分类、资本计提方面的监管政策要有所差别:城信社有其自身优势,总共才几百个员工,如果按照农业银行50万员工的层面去监管,没法继续开展下一步工作。

  社会融资成本高存在两个悖论,一是总体货币政策宽松,二是市场化程度高的领域的成本很高,比如互联网金融、民间融资。根本原因就是,资金确实在大银行、大企业之间循环,但对小微企业、三农企业供给仍显不足。供给不足的原因很多,比如信息不对称等。主要解决办法还是增加供给,比如鼓励农信社增加供给,放开准入,增加供给量,在这方面监管有很多工作可以做。

  最早,农业保险被称作林权抵押,林权抵押的道德风险很大,在树林抵押后,有农民会放火烧林。那么问题来了,农业保险值不值得做?如果不做,遇到火灾或者被盗伐,农民如何挽回损失?

  程漫江:农地承包经营权的融资问题还处于探索阶段,我认为这部分业务不适合大型银行开展,因为很多大型银行对农村的经营问题不熟悉,尽职调查的成本也过高。国外有很多案例,包括国有的、专门服务于农村的小型金融机构,在我国开展新型城镇化进程中,有关部门可以考虑成立类似的机构,一定程度上降低准入门槛。而在监管方面,现在对于农村金融机构和小微金融机构的存贷比、资本充足率认定标准虽有一定优惠条件,是否可以进一步细化操作,或者给予更多的支持?

  许超:从2009年开始,宜信开始开展与农村工作相关的研究和实践,我们的工作主要分为两块。一部分工作是搭建了互联网公益理财平台——宜农贷,通过宜农贷平台,有爱心的出借人可以直接、一对一地将富余资金出借给那些远在中西部地区需要资金支持的农村借款人,一两千元的资金就能改变贫困农户一生的命运。具体操作过程是,我们找到小额信贷助农扶贫机构,由其提供农村已婚贫困妇女的照片及其从事农业生产的创业故事,我们通过网站向社会宣传他们的资金需求。公益出借人可以以100元为基础出借单位,如果有50个人,这个农村妇女就能获得5000元资金。截至目前,我们帮助1万多名妇女获得了9600万小额贷款支持,平均单笔合同金额为7000元,98%以上客户都是农村已婚贫困妇女。

  我们在农村的另一部分工作是,在陕西、甘肃、宁夏、四川、云南和内蒙等省成立了接近60家分支机构,在当地招募信贷管理人员经营小额信贷资金业务。预计到今年年底,我们可能促成近7亿人民币的小额信贷资金业务达成,这些资金将用于帮助当地的贫困农民,他们大多是种养殖类客户或城乡结合部微型创业者。我们给他们设定的借款上限为10万元,平均批贷额度为4.5万元左右,当然这部分业务的成本较高。

  我认为,中国对农村或农民的定位,与国际上存在偏差。比如,菲律宾把农民定位成经济类人群,通过建立完善的农村金融产业链,去帮助农民快速提升创造价值的能力,他们成立了国家担保公司,向农民发放小额信贷。但是在中国,我们更多地把农民当成政治性人群,他们会得到很多帮助,比如免息或者低息贷款。一方面,农民能得到这种贷款服务当然是很好的事情,但另一方面也会对当地农民信用体系建设以及信用定价产生负面影响。如何更加市场化地运作农村小额信贷,是未来中国发展农村金融的一个重要方向。

  纪志宏:课题报告的内容非常全面,而且对每个问题的症结、障碍、解决方法、创新的途径的阐述非常深刻,提出的很多建议也具有针对性。关于农村金融的研究有很多,比如,过去城乡金融资源的配置是否更多向城市倾斜?农村金融服务是否不足?产权制度、农村土地制度是否影响了农村金融的可获得性?很多人对此作了论证,也有很多实证研究。

  过去我们在讨论农村金融时,大多研究小额金融,提出互保互联机制,也提出了建设农村信用体系,这也能解决问题。曾经有一个时期,我们利用市场化机制,从市场组织形态出发,利用整个产业链、供应链和市场的连接来解决农村金融问题,这也是非常重要的途径。十八届三中全会提出了农村土地制度改革和农村土地使用产权抵押融资创新,这是农村金融制度改革的又一新内涵。这个内涵突出的意义在于,过去农村金融投入的是流动资金贷款,而不是中长期贷款,所以农村中高产田的改造、农田水利基础设施的建设等很多外部性的事物没法内部化,当然这也是由过去的生产能力、生产方式、城乡制度决定的。但是随着城镇化的推进,以及农业生产方式的转变,适度的规模经营是中国农业现代化发展的必由之路。

实施配套的法律与政策

  主持人:该如何解决农村金融发展的合规性问题?修改相关法律还是采取其他间接途径?

  梁红:现在大家都在担心中国经济的增长问题,尤其是在内需和投资不足的情况下,大家对中国的9亿农民带动中长期消费寄予了很大的希望。而农民手中持有的资产不能变现,所以问题在于如何给农民增加财产性收入,包括农民进城的资本。

  产权不清晰是中国金融不发达的重要原因。按照课题的思路,我得出的基本结论是,如果不改革最基本的法律,农村金融的发展空间很小。因为金融最重要的基础是产权清晰,如果产权不清晰,则无法大规模开展农村金融。所以,建议本课题应该重点阐述哪些根本法律非改不可。比如《物权法》、1998年修订的《土地管理法》,明文规定了农村土地不许抵押,这些法律法规导致很多金融机构无法开展农村金融业务,因为最终处置起来很困难。

  纪志宏:对于很多国家而言,农地金融是金融制度很重要的一部分,这个制度的重要性在于它的长期性、稳定性。关于农村土地金融,课题提出了很多解决抵押创新的路径,对实践也做了全面的总结。实际上目前已经发生了很多农村土地使用产权抵押融资,方式也非常多样,有些也非常具有创造性,但是法律障碍问题始终没得到解决。我觉得报告可以在法律实现的途径上做进一步的补充或者强化,法律问题不解决,农村金融的合规性问题始终无法解决。目前,农村土地使用产权抵押贷款大多是农村信用社在开展,大型金融机构由于合规要求比较严格,介入难度比较大。所以,下一步在这些方面的突破具有重要意义。当然,自贸区改革是一种法律实现的途径,不过还有其他可能实现的途径,比如人大授权,我觉得是非常重要的现实问题。

  李麟:法律上需要进一步对四种土地的用途进行严格规范,到底守不守耕地红线?如果要守,农业用地和其他三种用地的用途永远不能变,要增加制度的刚性和透明度,不能使制度因素成为金融机构对土地收益权评估的最大干扰因素。即使可变,也应明确期限或过渡期、或需要特别规定,特别是符合什么条件才可以改变。稳定预期是金融产品创新、金融市场形成的前提条件。

集体建设用地的资本化路径

  主持人:在城镇化的进程中,该怎样衡量农村集体建设用地的价值?

  纪志宏:关于集体建设性用地,我非常同意温信祥的观点,由于中国城镇化的进程不同,土地价值或者土地产出的价值有巨大的差异,集体建设性用地只在城郊结合部,当然城郊结合部也是动态的、变迁的,有很大的经济价值。但是实际上中国广大的农村宅基地,或者是集体建设性用地的价值很低。当然,随着城镇化的逐步推进,价值也会提升,即集体建设性用地的价值实际上取决于城镇化的程度。所以,在这个过程中,集体建设性用地的土地制度改革实际上涉及到城镇化过程中融资来源的问题,这实际上是收入分配的问题。

  李振江:农村集体建设用地资本化的路径,一是变为国有土地,农民获得卖地收入;二是通过开发项目(比如小产权房)获得收益。在开发过程中如果资金短缺,需要通过土地抵质押贷款融资,但是现在法律不支持,市场上也不易流转。如果设计新的制度,允许自由让渡使用权,这个问题就能够得到解决。

土地制度改革不会一步到位

  主持人:土地制度的改革可能遵循何种路径?

  梁红:在改革的时候,可能会碰到几个问题,比如退出集体以及土地私有化的问题。中国过去60年的土地制度安排与其他国家相比是个例,也并不是中华民族沿袭多年的安排,既没有退出权,也没有加入权,这不是一个传统意义上的集体组织。按照户籍规定只有35%的人是城里人,65%的人是农村人,按照现在最宽泛的城市化标准,50%的人进城了,但是这些人的身份还是农民,然而农业产值只占GDP的10%,这意味着农民作为一个生产者群体的产出占比越来越低,这是现在城市化面临的巨大问题,虽然农民进城了,但是资产还绑在农村。

  过去几年,农村土地的价值很高,很多城市居民还想加入农村。农村土地分配制度就像香港的村屋一样,总会有一个结束的时候。所以,这不是一个理论问题,而是一个很现实的问题,即过时的制度安排跟不上经济发展的需求。当前的格局根本上是由过去的土地和人口制度安排造成的,所以必须走出去,越晚走出去,代价越大。如何走出去?根据过去城市改革的经验,从住房到企业再到股份制改革,逐渐把产权界定清楚。农村最容易改革的部分是住房,把它的流转权同权了。还有这种既不能退出也不能加入的集体也会慢慢退出历史舞台,作为一种产权的拥有形式,可以逐渐允许退出和加入,产权也随之逐渐清晰。现在最大的问题是矛盾已经积累已久,而这种渐进的改革很多时候无法真正推行,长此以往,改革阻力会越来越大。

  在改革的过程中,有些法律是非改不可的。我觉得农村改革并没有城市和工业化改革那么复杂,只是需要往前推动,如果不能越过过去设下的红线,则无法解决问题。比如某些法律之间是相互冲突的,宪法是允许农村土地转让的,而后续的一些法条又取消了这项权利。小打小闹的实验不能解决农村最根本的问题,目前农村最根本的问题是,九亿多的农民手上持有一块应该很有价值的土地,但是现实的财产性收入却只有城里人的五分之一到六分之一,简单的补贴不能从根本上解决这个问题。所以,清晰产权才能让农民有进城的资本。在当前我国经济增长放缓、内需不足的情况下,这是带动中长期消费的最大潜力。

对课题的建议

  主持人:对于本课题成果,大家还有哪些改进建议?

  郑京平:课题涉及的土地可以分为两大类,一类是农地,一类是非农地。关于农地经营权、承包权以及所有权三权之间关系的研究很重要,它的关键目的在于可以实现农业的规模经营,解决小农经营和大生产之间的矛盾,即农地分散化的问题。在非农用地中,住宅用地存在很大问题,住宅涉及到个人的资产,退出机制比较麻烦,值得研究。

  所以,与其伤其十指,不如断其一指。建议课题选择其中一个突破口进行深入研究。要么重点研究非农土地的流转,要么研究农地三权之间的关系和经营权的流转,并深入研究如何为这种流转搭建一个良好的平台。抓住关键问题,深入下去并实现突破,比面面俱到更有意义,对于农行今后的实践操作也更有针对性。

  程漫江:在新型城镇化进程中,现在最不明确也最需要解决的是宅基地问题。建议论坛组织相关人员研究宅基地的确权、流转和前景等问题。这方面级差地租的表现更为明显,需要制定更加实事求是和差别化的政策。而在城乡结合部的宅基地不仅可以产生较大的现金流,而且随着农村土地改革的推进,会直接影响到相邻城市的土地供应,宅基地问题已经进入到一个新的历史阶段,部分农户已经在县城购买了一套甚至两套住房,现在需要考虑通过切实有效的改革和政策更加有效率地利用农村的宅基地。

  尹艳林:课题选题重大、意义重要。农村改革是全面深化改革的重要内容,农村改革中土地制度改革是核心,这个课题抓住了土地改革的关键环节——抵押,农村土地能否抵押决定着土地的流转和土地价值的发现,是建立农村土地市场的重要环节。总的来看,课题报告内容丰富,具有全面性、系统性和可操作性,对制定有关改革方案具有重要的参考意义。

  报告中提出“坚持信用为主、抵押为辅”的原则,建议改成“以抵押为主、信用为辅”。因为课题的主题是抵押,核心问题是抵押,而不是信用,现在农村缺的主要也不是信用,而是可抵押物,建议课题聚焦于抵押。

  实际上,农村土地产权抵押的模式创新,涉及到“两个主体、两个市场和一个体系”,“两个主体”就是农民(或农村集体)和商业银行,“两个市场”就是农村金融市场和农村土地市场,“一个体系”就是与之相适应的法律体系。土地流转范围的大小,是村内,还是乡内,甚至县内,将决定着土地抵押物的估值或可抵押性,从而也决定着农村金融市场发展的潜力,在一定意义上可以说,农村土地市场有多大,农村金融市场才会有多大。前提和基础是要完善相应的法律法规体系。

  王兰军:我就课题谈两点感受,两条建议,供大家参考。第一,这个课题叫《农村土地产权抵质押创新的实现路径》,选题符合党中央、国务院关于深化农村土地制度改革、深化农村金融改革有关规定的精神,具有较强的前瞻性,这个课题于两年前开始研究,早于十八届三中全会中央全面深化改革的《决定》,体现了以阎庆民主席领衔的研究团队具有长远战略眼光。第二,课题报告观点明确、内容全面,思路清晰,逻辑严密,论证充分,做到了理论与实践相结合,提出的对策建议有较强的针对性,是一个高水平的研究报告。

  我对本课题的完善有两条建议:一是建议课题组进一步深入学习党的十八届三中全会精神和有关文件,特别是在9月30号中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习近平总书记发表了重要讲话,通过了三份文件,有两份涉及到了这个课题,分别是《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。习总书记在讲话中提出了很深刻的指导思想和重要的原则。

  会议的主要内容包括:(一)现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。这是我们改革的总方向,也是我们课题研究的总方向。在改革中我们肯定要吸收外部先进经验,但是外部先进经验不一定适合中国国情。美国和发达国家获得诺贝尔经济学奖的学者累计有几十位,但是没有一个人可以解决中国13亿人吃饭的问题,而我们伟大的邓小平同志用四个字就解决了,这四个字就是“包产到户”。所以,要借鉴国外理论,但不要迷信。中国到现在的土地制度是中国上千年历史、文化、政治、经济多种因素积累形成的正确的制度选择。这个课题非常复杂,也非常简单,复杂到20年、30年都研究不透,简单到懂不懂农业和金融都可以进行一定的讨论。事实胜于雄辩,要坚持习近平总书记提出的“走中国特色现代化农业道路”这一方向。

  (二)习总书记就我国农村土地承包经营权有序流转发展、农业适度规模经营提出了明确的政策界限。我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。我们要做到“七要七不要”:要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应;要加强引导,不损害农民权益,不改变土地用途,不破坏农业综合生产能力;要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥;要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产;要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者;要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情;对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度做出明确规定。这是我们深化改革的指导思想,也是这个课题的指导思想。

  二是课题内容实在,确实满足了农民对贷款的需求,也满足了以农业银行为主的金融机构向农村开拓金融业务的需求。建议在“脚踏实地”的基础上,适当地“仰望星空”,在课题中为党中央、国务院提出几条可复制、可推广的经验。建议在总报告基础上写出四份小的上报件或者是内参,这四份内参件题目可以考虑分别使用《农村集体经营性建设用地抵押质押与深化农村集体经营性建设用地使用权改革建议》、《农民住房抵押质押与深化农民住房产权制度改革建议》、《农村土地承包经营权抵押质押与深化农村承包土地经营权流转政策建议》、《农村集体资产抵押质押与深化农村集体资产股份权能改革政策建议》。

  阎庆民:感谢大家提出的建议,我归纳了七个方面的问题。

  第一,土地现金流和选择权。报告主要希望解决如何量化的问题,量化才能解决抵质押价值化的问题。刚才讨论中讲到的很多收入是能够量化的,课题会进一步完善。

  第二,郑京平讲到,土地从集体转为国有过程中最主要是政策限制,土地用地规模控制非常严格,想要增加用地指标非常困难,另外,他提到的直接流转是受到政策限制的。

  第三,物权担保公司,主要问题是如何控制成本。物权担保是一个方向,但由于现在财产登记没有法律化,与《物权法》直接有冲突,所以物权担保也是绕不过的一个问题。

  第四,刚才温信祥提出来的日本以合作金融为主的做法比较好。我国曾经走过把政策金融、农村金融和合作金融统筹起来的路,当时农村信用社发放资格股,持有资格股相当于拥有本辖区的集体所有制成员资格。后来进行了改革,在2000年时,农业银行信用合作部转到人民银行,取消了资格股,改为股份制或合作制。今年中央一号文件也提出了组建合作社维护农民权益。在土地问题上,合作金融能否迈开更大步伐,我还没有想清楚。因为需要的资金量很大,合作金融能否匹配是一个问题。简单的生产投入完全可以支持,但是由于土地面积太大,合作金融会逐渐遇到瓶颈。

  第五,产权问题非常敏感,经济学上的产权和法学上的产权,都会触及到顶层。

  第六,法律问题需要全国人大授权,否则很难实现。因为我国修改法律不像国外可以用议案制,我们要列入程序。而且全国人大立法,需要提前一年排队。所以报告中引入了信托制,就是考虑到中国和西方法律制度不同,西方有集体诉讼制度,我们没有。通过信托方式也是解决法律实现途径的阶段性做法。

  第七,课题组也在对照一系列总书记的讲话和文件,尽量不发生冲突。改革的提法非常好,需要深入考虑如何突破。抵押为主还是信用为主的提法很好,有利于报告更具系统性。

注:

[1]圆桌讨论由中国金融四十人论坛秘书处整理,因时间所限,阎庆民、李振江、纪志宏、温信祥发言未经本人审核。





   
   
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