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评审:农村集体产权制度改革是农村改革的关键
  2015年03月29日    祝卫东

  提要:研究农村改革问题,抓住农村集体产权制度改革就抓住了真谛,这也是解放、发展农村生产力的根本性措施。同时,农村集体产权制度改革给农村金融的发展创造了一个良好的环境和落地的抓手。为了让农村经济更好地适应市场经济、更好地适应城市化发展,保护农民利益、保障农民权益,此次农村集体产权制度改革要给农民扩权赋能,这是改革的主要指向。改革的难点是如何在稳定农村集体经济组织,与给农民扩权赋能之间找到一个平衡点。同时,对于改革的焦点,社区封闭性问题,我们要慎重,但也不能“一刀切”。针对上述改革难题,我认为改革的突破口是,从产权分割上进行细化,为农民对集体资产扩权赋能。

  课题研究的视角抓住了当前农村改革的关键,自新中国成立以来,我国农村生产关系的变革就一直围绕着集体和农民的财产关系、产权关系进行演进——从合作化到人民公社,再到家庭联产承包经营,甚至到乡镇企业、税费制度改革,再到最近的集体产权制度改革,从家庭对土地的承包期限由15-30年发展到长久不变,农村改革都是围绕这一线索展开的,抓住农村集体产权制度改革就抓住了调整完美农村生产关系的真谛,这也是解放、发展农村生产力的根本性措施。

农村集体产权制度存在的问题

  目前,我国农村集体产权制度存在一系列问题,叶部长在课题中提到了四个问题:归属不清晰、权责不明确、保护不严格、管理不到位。我认为现在农村集体产权制度还存在两个不适应。

  一是农村集体产权制度与当前市场经济发展的大背景不相适应。相比城市经济的市场化来看,我国农村经济的市场化相对滞后,特别是农村集体产权制度改革走在了整个市场经济改革的后面。如果我们一边要求更进一步地推进市场在资源配置中起决定性作用,而另一边农村集体产权制度改革又“拖后腿”,那么,农村集体产权制度与市场经济体制的冲突就会越来越明显。

  二是农村集体产权制度与城市化快速发展的背景不相适应。现在,我国农村集体产权制度越来越没法适应农民进城的诉求。所以,如何使农村集体产权制度适应城镇化发展的需要,是我国农村集体产权制度改革的一个很重要的线索和方向。

农村集体产权制度改革的指向、难点及焦点

  农村集体产权制度改革的目的是要解放和发展生产力。从改革的目的来看,我们需要处理好三个问题。首先,这次改革不是为了理念,不是为了集体而集体,而是为了让农村经济更好地适应市场经济、更好地适应城市化发展,保护农民利益、保障农民权益,给农民对农村集体产权扩权赋能,这是改革的主要指向。

  其次,这次改革的难点是如何在稳定农村集体经济组织与为农民扩权赋能之间找到一个平衡点。为农民扩权赋能,不能把集体组织全盘推到。比如,过去乡镇企业改革,虽然企业依然存在,但企业性质发生了变化,名目也不存在了。所以在改革过程中,我们需要把握好平衡点。第一个平衡点是,稳定好农村集体组织,把握好改革的节奏,避免与整体制度框架相冲突。第二个平衡点是,从短期来讲,扩权赋能对农民绝对有利,但是在农民对信息了解不充分、市场发育不完全的情况下,改革可能要倾向于更稳妥一点,把握好一定的节奏,这也是为了保障农民的长远利益。

  目前,我国农村地区存在外部势力到农村圈地、圈资产的情况,已经引起了大家的担忧。为了防止外部势力对农村的冲击,我们需要设计一定的防火墙,把好关口。为农民扩权赋能是为了保障农民的集体资产权益,让农村集体资产、资源能够实实在在地给农民带来收益,让农民充分分享集体资产的好处。为了创造更多的财富,更好地促进生产力发展,优化农村资源配置,提高农村资源的利用效率。给农民扩权赋能,使得束缚农民进城的财产关系、产权关系得以松绑。不过,这一松绑需要把握好度,不是一下子松绑,目前只能在有偿退出找出路。总之,改革不是单一线索,需要我们把握好平衡点和结合点。

  再次,课题提出了一个很前沿的焦点问题,即社区封闭性问题。农村集体产权制度改革以后,农村集体组织还能不能守住?如果突破了社区的封闭性,如何保障集体组织的存续?改革要考虑20年、30年以后,农村集体会是一个什么形态,它还存在不存在?这些问题都是我们下一步改革需要考虑的。对于资源性资产来讲,守住其社区封闭性,大家基本上没有太多异议。但是经营性资产能否突破社区封闭性,这是大家探讨的焦点。其实,一些地方实践中已经走在了前面,开始对外流转,只是对流转出去的集体经营产权的资产股份权能做出了限制——控股比例上限控制,没有权能限制甚至有的只允许外部股东有收益权等等。但这个问题牵扯面宽,需要慎重。但完全不允许突破社区流转,农村集体资产权能的抵押、担保、继承等问题则很难解决,这是一个扣,还需要随着实践发展,探索解决之道。

农村集体产权制度改革的突破口

  我赞成叶部长的观点,农村集体产权制度改革的突破口是,如何将农村集体产权进行更细致的分割,为农民对集体产权扩权赋能。我认为,过去那种大而化之的产权结构配置,从理论到实践都很难对农民的扩权赋能有大的突破。中央提出,由两权分置转变为三权分置,大大解决了一些理论上的困惑。过去,土地承包权把承包权和经营权绑在一起,土地流转出去之后,怎么保护农民的集体成员身份?现在,承包权和经营权分开,流转的只是经营权,承包权始终在农民手中,就不存在动摇农民集体组织成员权的问题。所以,三权分置在理论上解决了农村土地集体集体所有、家庭承包经营的基本经营制度与放活经营权、推进规模经营之间的平衡关系。从产权分割上进行细化,为农民扩权赋能,是一个非常好的突破口。

  课题在理论上有一定的创新,在对农村集体产权构造进行划分的基础上,提出了进一步细分的思路。比如,由三权分置衍生出来,提出了经营的收益权、补贴的收益权等等一些概念。我认为可以顺着这些思路,把附着在农村集体产权上的农民的权利,进行细分和界定,这样有利于给农民扩权赋能。另外,课题对这些权利和权能进行了排列组合,从这些排列组合里找到了权利和权能的对应关系,为下一步农村集体产权制度改革提供了线索和创新的方向。

  课题还具有很强的实践指导意义,特别提出了目前农村集体产权制度改革最主要的问题是很多改革都是单向突破,缺乏一个系统的框架和制度设计。确实很多改革是相关联的,如果单纯进行一项改革,那么单向改革对其他连带改革和关联改革的影响,我们就没法掌控。所以,要加强深化农村改革的系统性顶层设计。

  同时,叶部长提出一个很重要的观点,要差异化推进农村集体产权制度改革,城郊村、农区村,集体资产比较雄厚的农村、空壳农村,各地情况千差万别,只用一个药方治病是不行的,所以要给各地一些创新的空间。我认为,我们在改革时,尤其是农村改革,要相信基层、相信农民,在给出底线的情况下,让农民和基层大胆探索。

  另外,叶部长提出,如何在实践指导上于法有据。我认为,如果所有的改革都必须于法有据,那么我们的改革就很难进行下去。现在不是改革之初,我们已经基本形成了法律制度框架。在此情况下,进行体制机制创新,很多时候需要突破现行的法律。所以,中央也明确要求,通过改革实验区,可以授权突破某些法律。我认为通过搞改革实验区,把改革控制在一定范围内,先探探改革路数,对于农村集体产权制度改革而言是一种可行的办法。

农村集体产权制度改革给农村金融发展带来了机遇

  最后,农村集体产权制度改革为下一步农村金融发展带来了一个非常大的机遇。这项改革为农民带来了抵押、担保的权利和资产。过去,我们总是倡导由政策性金融、合作性金融来解决农村金融问题,虽然也取得了很大成效,成立了农业发展银行、农村合作社的金融互助组织、村镇银行等等。但是,它们并没有解决农村金融困境。客观上来讲,农村金融的发展还是离不开商业金融。为什么我们倡导的政策性金融、合作金融在农村搞不起来,包括国外很多成功的经验在国内水土不服?其实这不是一个理念问题,确实是国情不同。现在,我国农村正处在大变革时期,人口流动性非常大,在封闭的社区内讲信用好办,但在开放流动背景下怎么搞?在整个社会诚信环境不好的情况下,如何让银行通过信用来发放贷款?另外,我国是人口大国,不像小国一样个人的失信追究起来好办,我们在这个地方欠了钱,跑到别的地方去,追索起来成本太大。看清了这种背景,我们再来研究为什么农村的合作金融发展不起来,就好理解了。我并不是要否定合作金融、政策性金融。我只是想强调,农村集体产权制度改革给农村商业金融的发展创造了一个良好的环境和落地的抓手。农村集体资产股份、土地经营权等一旦可以抵押担保,农民就多了抵押担保物,金融部门就可以放心地给农民发放信贷,它所产生的意义是不可低估的。所以,总体来讲,农村集体产权制度改革,对农村、农业的发展起到了很关键的作用,如果改革能顺利进展下去,我觉得农村农业的很多问题都可以解决。

注:

[1]本文为作者在2015年3月29日的中国农村金融论坛第9期季度闭门研讨会暨内部课题评审会上就《农村集体产权权利分割问题研究”(课题报告)所做的评审,由中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。





   
   
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