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中国农村集体产权权利分割及制度建设
  2015年03月29日    圆桌讨论

圆桌时间:2015年3月29日下午

圆桌参与嘉宾:

  叶兴庆 中国农村金融论坛成员、国务院发展研究中心农村经济研究部部长
  李振江 中国农村金融论坛成员、中国农业银行副行长
  祝卫东 中国农村金融论坛成员、中央农村工作领导小组办公室局长
  李 周 中国农村金融论坛成员、中国社会科学院农村发展研究所所长
  宋洪远 中国农村金融论坛成员、农业部农村经济研究中心主任
  张红宇 中国农村金融论坛成员、农业部农村经济体制与经营管理司司长
  尹成杰 中国农村金融论坛顾问、国务院参事室特约研究员
  纪 敏 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国人民银行金融研究所副所长
  柯华庆 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国政法大学法学院教授
  张曙光 中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国社会科学院经济研究所研究员

圆桌主持人:

  王海明 中国金融四十人论坛秘书长

农村集体产权分割迫在眉睫 亟需理论指导

  主持人:2015年的中央一号文件指出,要出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。各位专家如何看待农村集体产权分割的重要性?

  尹成杰:第一,从课题报告来看,建议对农村集体产权权利分割的时代背景进行深入分析和判断,并用来说明当前深化农村集体产权权利分割的紧迫性。目前从农村来看,分割产权已经迫在眉睫。我们之前到山东济南、聊城和德州调研,基层干部也反映了这个问题。

  我在调研和学习课题报告的过程中有三点感受:一是农村集体产权的地位在增强,关注度也在提高,它是集体经济的核心和农民利益的重要组成部分,也是深化改革的关键。二是现阶段中国农村发生了深刻变化,去年到河南调研,郭庚茂书记提出,现在农村处在大变化、大变动、大发展时期,并受工业化、城镇化和农业现代化推进的影响,发生了深刻的变化。比如现在存在的产权问题就是因为,发包方和承包方、承包方和经营方长期分离,农村集体产权的管理者、经营者和使用者也是长期分离。另外,随着社会关系和组织结构的变动,农村产权的管理、使用、占用和经营也带来新矛盾,这些问题都需要通过改革来解决。所以,我觉得可以对背景和现状进行再分析,以此说明当前改革势在必行。

  第二,建议课题报告依据相关法律法规,对农村集体产权分割的理论问题进行深入分析和探讨。我们缺乏对产权理论的概括和理解,特别是农村集体资产产权的理论分析。在理论上有所突破,才能使改革思路更明确,措施更有效。

  从理论上来看,我觉得可以把握以下几点:一是农村集体产权的用益物权内涵到底是什么?二是中国农村集体产权的特殊性和复杂性体现在哪里?三是农村集体产权的有效形式,与所有权人和成员权构成何种财产关系?四是深化农村集体产权改革与农村集体经济的壮大、农民增收以及实现小康目标之间是何关系?最后是中国农村集体产权的有效实现形式问题。人民公社时期,是“三级所有、队为基础”,中国农村改革、实现家庭承包经营后,是以户为基础。而这个课题则探索了股份合作制的问题。下一步集体产权改革,是否可以进行产权分割,以股为基础?课题报告也分析了当前股份合作制存在的问题,我们的设计要更科学,防止出现弊端。

  第三,在产权分割问题上要大胆创新。创新是指要拓展用益物权的权能,刚才卫东也讲了,产权制度改革的目标不是强化所有权权能,而是要赋予农民更大用益物权,让农民富裕起来。我们要更多地发现和设置用益物权。课题报告也提出了关于集体资产股权的六项权能,那么宅基地的权能可以有多少项?农村集体建设用地上的权能又有多少项?我们可以再进一步探索。承包地“三权分置”是一个创新,在“三权分置”基础上我们能不能进一步再发展承包权和经营权的权能?十八届三中全会后,用益物权更丰富了,但是对宅基地和农村集体建设用地,以及集体非土地性经营性资产,用益物权可不可以进一步创新?

  张红宇:研究非常重要,突出解决两个问题。

  一是理论需要。三中全会以后,关于农村产权制度改革,从土地到经营性资产,中央都有一系列的明确要求。今年中央一号文件明确提出,要制定有关产权制度改革的相关文件。我们怎么理解三权分置?怎样界定所有权、承包权和经营权三者之间的权能?十多年前我曾经提出三权分离的概念,当时我只是考虑到在农村土地流转过程中,我们流转的其实是经营权,而不是承包权。我曾向锡文主任提出,文件应该表述为农村土地经营权流转,但是当时时机并不成熟。中央明确提出三权分置,应该是经济社会发展到了一定阶段的必然。农村土地承包经营权长久不变,过去两权分置,尽管物权法赋予了承包经营权用益物权的权能,但在条件不变的情况下,现在承包期是30年,如果进一步顺延到40年、50年,土地流转后,承包者和经营者拥有的权利是什么?对此一定要明确界定。

  第二点是实践需要。现阶段农村土地正在进行确权登记和颁证,有的地方提出来我们应该向农民颁发几个证书?两个还是一个?承包证毋容置疑,但如果流转,能不能颁发经营权证?这是一个很现实的问题,我在实践中发现,有的地方土地经营权抵押超过五年,承包方向流转方提供经营权证,经营权证的抵押期限是五年。

  最后,在产权制度改革中,如何调整政府行为?换句话说,政府在农村产权制度改革中,应该采取什么方式来支持、鼓励和促进农村产权制度改革向纵深发展?我们在调研中发现,产权制度改革现在最大的困惑是,一旦产权明晰,实现了股份制改革,相关的税收就会上来——因为税收以及用地、用电收费都要按照既定的税制来操作。很多实行产权制度改革的地方,为了规避税收就不往下推进,最终也不能实现产权制度改革清晰化的目标。所以,相关政策和产权制度改革有矛盾。

  宋洪远:我想讲两个观点。

  第一,报告中包含两层含义:对已有的理论、政策、实践进行了全面的梳理,进一步完善了改革的政策设计和创新,具有很强的针对性。

  第二,报告的第六章提出了五个问题,我认为第四个问题和第五个问题涉及改革的方法论,我重点讨论三个问题。

  首先是还权赋能。产权分割首先要对不同地区、不同资产进行分割,每个地区的权能是不同的,文件中也是这样规定的。我想请问一下,权能划分是越细越好,还是分得粗比较好?细分总有人会认为分类不全,难以研究具体政策。如果粗分,比如承包地包括“所有权、承包权、经营权”,宅基地的核心是“所有权、使用权”,农户用益物权是完全的使用权,那这样处理会非常简单。比如集体非土地经营性资产的核心就是所有权和成员权。所以研究还权赋能时,对权能的分割肯定是不同类型资产采取不同的分割方式。

  其次是改革之后的流动性和封闭性。试想一下,土地如果不流动就是一座坟,房子如果不流动就是一座庙。如果流转,就会设定很多边界、界限,但这样就难以流转,也难以形成市场价格,资产价格肯定是扭曲的。我想提出一些问题以供更深入的研究。研究农村集体经济组织条例时给我一个启示,就是如何管理国有资产,现在的国有资产管理条例存在很大的问题,就是既管人、又管事、管资产,理论上讲,应该只管资产,不能管其他方面。但是组织如何设立和架构也是一个问题。

  再次,差异性的思路是正确的,但关键在于是否要按土地与非土地、农区与城郊、集体经济组织与社区自治组织进行“三分开”,可能会出现有的地区三分开,有的是两分开。

  柯华庆:我主要研究法律经济学,比较关注理论方面的问题。2013年,我写了一篇文章叫做《以社会连续性理论来建构国土资源的产权制度》,文中就涉及到各位争论的问题,比如承包权到底是物权还是债券?我认为必须打破二分法的思维,实际上很多权利是介于物权和债权之间的,并不是非此即彼的,只是有的物权多一点,有的债权多一点。物权法出台以后,承包权一般被认为是物权,因为偏物权更多一点,但也不是传统意义上完整的物权。而经营权更偏债权一点,但是也有物权的成分。我国一直使用所有权这个概念,如果把权利细分,那么到底什么是所有权的核心?我与民法专家讨论后得出的共识是,最终的处分权是所有权的核心。

  第一,关于农村土地产权的改革方向。耶鲁大学教授卡拉布雷西和梅拉米德提出的一个理论框架,可以解决农村土地改革的方向问题。他谈到,如果一种权利国家没有明确界定是谁的,是不是这个权利就没有人享有呢?不是的,有人享有,谁呢?强者。而国家界定之后,这个权利就不是强者所有,因为国家是更强者,比强者还强。这个观点可以解释产权方面的问题。我在2010年写过一篇文章《农村土地产权的三有性》,文中提到,仔细观察中国宪法、土地管理法和物权法,可以发现农村土地产权名义上是集体所有,实际上是三有,农户有,国家有,集体也有,而且其中还有很多不明晰的权利,这就适用卡拉布雷西的理论。所以,在房屋拆迁时,政府的权利最大,实际上是因为法律没有明确的规定,因而给了政府享有权利的空间。因此,我们下一步改革目标是什么?正如李行长所言,改革的方向需要明确,否则无法真正解决问题。改革到底是为了农民的利益?为了集体的利益?还是为了国家的利益?我们一定要落实主体,只有落实主体,才能明确权益归属。

  第二,公地悲剧与反公地悲剧。英国曾经有这样一种土地制度——封建主在自己的领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场,即称为“公地”,无偿向牧民开放。这本来是一件造福于民的事,但由于是无偿放牧,每个牧民都养尽可能多的牛羊。随着牛羊数量无节制地增加,公地牧场最终因“超载”而成为不毛之地,牧民的牛羊最终全部饿死。1998年哈佛大学法学院教授黑勒提出一个反公地悲剧,比如土地权利细分之后,在实际操作中土地无法真正分开,即一块公地上存在很多权利所有者,为了达到某种目的,每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍,这样没有人能够拥有有效的使用权,最后导致的后果和公地悲剧相反,就是资源闲置和使用不足。因此,在集体产权细分之后,也可能存在反公地悲剧的问题。

  第三,权利细分之后,落实到每个主体,这是第一道防线。除此之外,还需要第二道防线,就是要有一个强有力的保护,如果没有保护,即便界定明确了,仍然可能是强者取得权利。很多法律虽然规定了很多公民权利,但是因为没有强有力的保护,那些权利也只是在纸上体现而无法真正实现。关于权利的保护有三个原则,一是财产权规则,二是侵权法规则,也叫做责任规则,三是不可让渡性规则。这三种规则用更通俗的语言来表达,财产权规则实际就是交易规则,侵权法规则就是补偿规则,不可让渡性规则就是神圣规则。但是,我认为卡尔布雷西这三个原则还不能真正有效解决权利细分之后的问题,所以我提出第四种规则,即共享规则。有人提出采取证券或者股权的方式,我认为这就是一种共享规则。

  最后,权利要不要细分?要不要明晰?宜粗还是宜细?到底采取哪一种原则进行保护?我觉得这些问题的答案都依赖于改革目标,如果没有改革目标,改革的意义不大。我们经常把制度设计当做科学,实际上并不是,制度其实和技术一样,都是围绕目标进行的,所以科学是求真的,制度是求效的,这里的“效”即实现改革目标。

  李振江:举个例子,我最近支持一个企业,在北京郊区收购了几百亩农民土地,然后以此到银行做质押贷款。如果他违约,不能还款,那么银行可以处置他的抵押物,将这些土地给其他企业经营。那么这个企业获得什么权利?

  柯华庆:实际是一种债权。我觉得这种情况下,抵押的合法性存在很大问题。

  李周:企业抵押的应该是它拥有的租期内农业经营预期收益的权益。这个预期收益通常会大于其支付的租金,所以企业按缴纳的租金申请银行贷款,银行总体上是没有风险的。如果企业违约,银行可以处置属于企业的租期未满期间的土地使用权,仅此而已。租地和租厂房、租设备一样,租的是土地、厂房、设备的使用权,就像银行无权处置企业承租的厂房、设备一样,也无权处置企业承租的土地。

  李振江:一个企业开展设施规模农业,在很长期限内,租赁若干个村,并以此到银行做抵质押贷款,银行准备给他放款了,这个权是什么权?

  张曙光:还是经营权。不过抵押和质押是有区别的,前者不需要转移财物,后者需要转移。

  叶兴庆:在十八届三中全会之前,很多地方已经开始实行土地承包经营权抵押贷款,如何进行估值?一般是承包经营权年限乘以土地的年平均地租,比如一块土地有十年期限,每年地租是500元,则理论上今后地租收入是五千块钱,然后打六折到七折,以此作为抵押评估时的流转收益,经营收益则很难估算,成本也不一样。

  纪敏:银行对于承包地的承包权或者经营权的认定,实际上是要确定资产的流动性、变现能力和处置收益,比较关注的是实际操作和实际效益。这个问题一方面与产权制度有关,另一方面与土地规划或者用途管制制度有关,如果土地能够突破规划和用途管制,其收益则不可同日而语,如果收益增值很多,产权利益问题则更容易解决。过去若干年,由于受城镇化的推动,城郊土地的产权是最清楚的,因为这些土地在不断增值,蛋糕大了就好分,产权分割无非就是利益分割,而收益权最终还是要依靠处置权才能实现。所以,土地流转和收益分配既与产权有关,也与土地用途的规划和管制有关系,这方面还需要进一步探讨。

  此外,我个人认为,越分越细固然是一个思路,但是在操作上存在难度。所有权、承包权和经营权再按照产权的处分、使用、占有、收益,即三个权对应的四个权利,这就有12组。将来如果还有其他权利,则难以协调,因为这些权利之间其实是交叉关系,而并非并列关系,本质上都是从所有权衍生出来的,很难明确界定。从实用主义出发,我认为不一定过于细分这些权利,而是要确定收益分配规则,否则很难操作。

农村产权分割面临较大的政策难度

  主持人:从前面的讨论我们可以看出,厘清农村“三块地、一个资产”的难度非常大。当前尚有哪些困难需要我们进一步探讨、克服?

  尹成杰:课题报告应对集体产权分割面临的复杂性和政策性进行深入分析。刚才李行长也谈了问题的复杂性,现在三块地和一块产的底数不清,成员不清,占用形式不清,使用方式也不清。底数不摸清,会影响设计改革的思路和政策。

  在调研中,我们发现以下几个问题:

  第一,农村集体财产管理主体缺位突出,特别是在城市化进程中,一些地方撤乡并镇,行政村也在合并,区划调整使得原有管理主体不复存在。对于这种情况,应该由谁来管理农村集体资产?怎么管理?

  第二,农村经济组织成员不清,特别是城镇化过程中农民工进城,以及农村居民流动,带来许多问题。一些地方集体经济组织的成员是村民,但是相当多村民并不是集体经济组织成员,因此在起草集体经济组织法时就遇到问题。原来不涉及产权,没有人会提出要求,而一旦涉及到产权利益,很多离家很久的村民就会声明自己的成员身份,但有些待了很长时间、为建设做出贡献的村民,由于不是集体经济组织成员,反而不能享受权利。因此,政策性问题相当复杂,需要很好地进行研究,并设计政策。

  第三,集体财产的管理主体和使用主体易位。有的集体财产交给其他村管理,有的集体资产的使用者和经营者并不是本村的。所以,需要理清发包主体、承包主体和使用主体之间的关系。

  第四,农村集体财产落到改革,必然要清算,现在面临的问题是账实不符。很多地方反映,土地确权相当于把睡着的孩子拍醒。不改革时,问题潜伏;一改革,腐败、多吃多占和集体资产流失问题立即暴露出来。这个矛盾不仅涉及产权分割,而且涉及社会的稳定。

  最后,1978年农村改革后,农村集体财产的政策调整不断,各地的政策不统一,造成集体资产产权的管理、占用、经营和使用方式不一样,这些矛盾都在改革中浮现出来。所以,我们要对农村集体产权分割面临的复杂性局面有充分估计,在设计思路时增强针对性。

  张红宇:报告提到了一系列实践中需要回答的问题,包括需要制定产权制度改革的文件。

  首先,最大的问题是成员资格的界定。在发达地区的城郊村和东部地区农村,特别体现在经营性资产股份化改革的成员资格界定上,承包地有的地方实行的是以生不增、死不减为起点,在起点界定后,增减不调地,所以问题不大。除此之外,有些地方进行了大的定向调整,社区范围内拥有承包地的成员比较清晰,比如,北京、上海、深圳郊区农村的经营性资产。对于成员资格的界定,有人提出按照时点,比如从2000年1月1日零点截至,但是在城郊村居住的原住民和外地人比例可能是倒三七或倒二八,那么怎么区分享有股份改革成员资格是个问题。

  其次是改革的重点。改革有两大重点,对发达地区来讲,应更多聚焦在经营性资产改革上,但对欠发达地区,房无一间地无一垄,最大的资源是承包地。土地承包经营权的确权登记颁证就是产权改革中最重要的一项——摸清家底,查清账面财产和实际财产(包括财产权能),就是最大的改革。所以,发达地区更需要进行经营性资产改革,而从非经营性资产(特别是土地资源)来讲,东中西三个区域都同样重要。当然,各个区域又存在差异,即使同一区域改革也有不同取向。

  再次是改革的载体。目前一半以上的村不存在所谓的集体经济组织,有的是村委会代行相关事务——村委会是村民自治,不具有经济职能。产权改革是典型的经济领域改革,产权制度的改革有利于明晰关系,查清集体资产。现在很多地方已经开始登记产权,采取发放组织证书的实践,这是正确的做法。而以合作社或者其他组织形式登记,法律上没有明确规定。

  第四是权能的保护。六个权利包括占有、使用、继承、退出、抵押、担保,那么这些权利在什么范围内实施?是封闭还是开放的环境?目标设置为保护严格、运转流畅,那么,运转流畅是否适合农村产权改革事项需要讨论。三中全会之后各地探索要求并不一致,更是反映了这个问题的复杂度。

  第五,产权制度改革的重大目的。是集体经济在产权制度改革中怎么做大做强?发达地区很好地解决了这个问题,特别是在他们拥有经营资产的前提下。但中西部地区产权制度改革的目的是什么?是否会促进集体经济的发展壮大?通过产权改革能不能有效实现集体经济形式?很多地方对此进行了大量探索,最大的探索就是土地股份化(土地股份合作社),农民通过经营权入股,农技人员通过技术入股,外来资本通过资本入股,以此发展混合经济。

  近年来,国家给很多地方(特别是中西部地区)提供了各种各样的相关补贴和扶持资金。如果下一步不是继续过去撒胡椒面的办法,而是将此作为集体来积累,不管是股份合作,还是对外招标,都是发展壮大集体经济的有效途径。

“保护土地经营权”还是“放活土地经营权”?

  主持人:2014年11月,中办国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》,提出实现农地所有权、承包权、经营权三权分置。大家如何看待课题组的“三权分置”思路?

  张曙光:报告写得非常好,有几点值得肯定。

  一是通过梳理历史,确定了三权分置的改革方向,过去几十年走过的历史路径无法反复,事实上家庭联产承包责任制实现了集体所有权与农户承包经营权的分置,土地流转又发生了承包权与经营权的分置,党的十八届三中全会确定了实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革方向。

  二是报告涉及了农村四个方面的问题,刚才张司长已经进行了比较全面的概括,把产权改革的主要问题都涉及其中,我想提出一个看法。

  确定“三权分置”的方向是正确的,但PPT第15页按“三权分置”的思路重构农用地产权体系,我认为“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”这三方面总的概括和具体内容都值得探讨。中国土地的产权关系变化和法律制度变化需要考虑一个重要的问题,即《物权法》颁布,在《物权法》没有颁布前,承包权是债权;《物权法》颁布实施以后,承包权变成了物权。物权包括自物权和他物权,集体所有权属于自物权,农户承包权属于他物权。中国过去实行的集体所有、集体经营,实践证明是不成功的。所以,在总结失败经验教训的基础之上,走上了现在三权分置的改革道路。

  但是,报告中这三方面的概括我认为可以进行如下改变:

  第一,改为“虚化集体所有权”、“落实农户承包权”、“放活土地经营权”。

  第二,关于这几方面的权能,不要仅看中央文件。实际上,十八届三中全会对这个问题的看法虽然有所进步,但很多问题依然没讲清楚。比如承包权属于他物权,但现在不能抵押、担保,这个他物权等于是空的。同时又提出经营权可以抵押、担保、入股,实际上这种做法是侵权行为,就像租房者可以用这套房子去抵押贷款一样。事实上,作为物权,承包权已经成为一种永佃权,永佃权是可以流转的,但如果用经营权去抵押、担保,马上就会出现很多信用问题。所以十八届三中全会没有解释清楚这个问题。

  祝卫东:起初,承包经营权的抵押不是使用经营权抵押,而是用经营收益权抵押,即按照经营权的年限和每年收益来抵押。

  张曙光:收益抵押是可行的,但经营权不能抵押,就像租来的房屋不能抵押、担保一样,现实中有很多这样的案例。所以,报告建立的“三权分置”体系中,我很难同意一些具体的细节。按照报告的分类方法,物权是空的,而经营权却是实的,这是违背《物权法》的。实际上,土地流转后,地租作为财产收益交给承包者,是他物权的一个体现。既然有地租,有财产收益,为什么不能抵押担保?这仍然是限制农民的财产权利。所以,需要解释清楚“他物权”和“永佃权”。

  如何做实土地承包权和放活土地经营权?流转是一个方面,要取得实际效果,还需要走证券化道路。因为土地是不动产,不动产的交易、流转本身有很多限制,未来不动产流转要真正变得有效,证券化是不可避免的方向。同时,证券化也能解决成员权的问题,刚才张司长提到了这个问题,我认为政府可以出台原则,各地根据实际情况自行确定。因为在村里很多老年管理者非常有经验,我在四川调查时就遇到这种情况,村里的资深人员集中起来就解决了这个问题,最后村里的人都同意。政府要出台全面的规定非常困难,应该只确立原则,由村民自己决定具体方案。

  我不完全同意报告中“对农民、农村的保护”这部分。当然农民是弱势群体,政府确实应该发挥作用,但是十八届三中全会的文件已经取得了一个非常重要的突破,就是资本和企业可以进入农村,一直到十七届四中全会的文件仍然不鼓励企业、资本进入农村,十八届三中全会把种田大户、农村合作社和涉农企业等几个主体摆在平等的地位上。既然如此,咱们应该改变一个传统观点,即似乎农民只能种地,种地的也只能是农民,其他人种地就是狗逮老鼠——多管闲事,这个观念不对。中国的农业真正要走向现代化,必须企业化经营,走产业化道理。首先得让企业参与到农业经营中,其次涉及到干部管理体制,官员不应该想办法在农民和企业的交易过程中捞钱,而是应该站在保护农民的立场上,使得企业经营更有利于农民,而不是侵害农民的利益。所以,我不同意借保护农民的幌子反对企业和资本进入农村。现在很多资源从农村往城市流,其实资本进入农村是一件好事,当然确实有侵害农民利益的事情,需要通过法律途径去解决,而不是因噎废食,阻止资本、企业进入农村。

  现在讲农地改革,可能面临两个问题,一是产权的交易、流转,二是分工的发展。实际上,现在农村的发展有两条途径:一是土地流转给经营大户、合作社和涉农企业,二是服务外包。由于土地是不动产,农业生产合作受到很大限制,但是服务外包和服务合作却可以多种多样,相当灵活,走产业化发展道路,发展各种提供产前、产中服务的专业化组织。现在如果只讲产权,农地改革就会受到很大限制,还需要思发展考服务外包和服务合作的问题。

  宋洪远:我和张老师讨论认为,还是应该“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”,看报告中这三条的具体内容,稳定承包权就是强化承包权,保护土地经营权其实是把三权放活。所以内容上是一致的,只是表述不一样。

抵押的是土地经营权还是经营权以外的收益?

  主持人:可以用于抵押的产权在实践操作中有什么问题?

  宋洪远:首先,报告主要涉及集体资产产权问题,没有涉及经营主体问题,实际上并不排斥工商资本进入农业。十八届三中全会的《决定》和中央一号文件讲了两句话,分别是“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式”和“对工商资本长时间、大面积直接租赁方式要采取准入和监管”,准入表示可以进入,只是需要监管。

  其次,按照文件规定,现在有八种抵押物:承包经营权、住房财产权、集体资产股权、商标专用权、专利发明权、集体林权和私房使用权,以及大型农用生产设备使用权。现在的问题是如何落实抵押权,因为这八种物品成为有效抵押物时非常不同。

  李振江:比如是否有处置市场,通用设备的抵押率是70%,专用设备抵押率就是30%,这是一个典型的案例。

  宋洪远:所以抵押中涉及专用性问题。比如住房,农民住房如果只能在社区内开展抵押,肯定不行,因为价格不同,如果到大城市进行抵押又不一样,随着市场逐步放开,就会越来越好。

  李周:叶部长的报告内容详实、详细、详尽,分析到位,是一个非常优秀的研究成果。下面,我想从进一步拓展研究视角入手谈三个问题。

  第一,关于土地经营权抵押。农地流转实际上就是农地的租入和租出,同房屋的租入性质上说是一样的。如果舍易求难,就会把问题复杂化。我认为,让渡土地使用权的权益可以得到地租,让渡房屋使用权的权益则可以得到房租。租地的人抵押的应该是其拥有的农业预期收益的权益,而不是土地使用权的权益抵押。当然,其拥有的农业预期收益通常大于其支付的地租,所以,按其支付的地租申请银行贷款,银行一定是乐见其成的。

  第二,关于产权研究与竞争力研究的结合。讨论土地产权,不仅要有如何把蛋糕分得更为合理的视角,还要有如何把蛋糕做得更好更大的视角。从后一个视角谈产权,就是要让产权流向更有效率的地方,使产权配置变得更加有效。对农地产权来说,就是要让中国农业具有更强的竞争力。就此而言,重要的不是土地产权可以细分出多少种,而是每一种产权对提高农业竞争力有多大的边际效果或贡献。这样产权细分就有了优先顺序,就可以把边际效果或贡献不大的产权忽略掉,就可以使问题简单化。改革初期实行的家庭联产承包责任制是很简单的措施,但解决了很大的问题。现在深化改革也要使问题简单化,而不必把问题搞得很复杂。

  第三,关于现实研究与发展研究的关系。从发展经济学角度来看,经济发展的过程是由最初依靠自然资源逐渐转向依靠人力资本的过程。也就是说,不宜一直把自然资源当作特别重要的资本,不要把农民禁锢在土地上。政府应该更多地加大人力资本投资,使越来越多的人不依靠农地为生,只有这样才是经济发展。同样,农民保障体系建设要由依赖子女和土地的家庭保障转向社会保障,这是发达国家的做法,中国也应该朝着这个方向走。

对课题的评价及建议

  主持人:各位专家觉得课题报告还有哪些值得改进的地方?

  尹成杰:兴庆司长的报告很清楚,研究也很深透,两位评审的评论也很深刻,我完全赞同。

  这个课题很有高度和深度,也恰逢其时,正是下一步中央深化农村改革需要研究的问题。因此课题既具有理论性和政策性,又有针对性和指导性。特别是,课题围绕农村产权问题对法律进行了认真的梳理,提出了法律需要修改之处的建议。我的建议主要有以下几点:

  总体来说,我对这个课题表示赞同,课题非常重大。把课题做好,就是对中国农村改革的理论、制度和政策的重大贡献。

  张红宇:报告将农村产权现状概括为“三地一资产”,囊括了农村产权制度改革的全部范围。农村产权制度改革的是三权:资产、资源、资金,三地一产则是承包地、宅基地、建设用地加上经营性资产。就上述四个问题,报告进行了全面阐述,并对每个领域相应做了介绍。其实,有专题研究对土地承包经营权流转过程中的权能设置了20多个权利,我认为可以对具体项目进行细分,进一步分解设置权利。

  我对报告持肯定意见,认为其基本涉及了农村产权制度改革的重大事项,并全面、系统地进行了描述,特别是其中包括的区域性制度安排。此外,对于各个权能的现实和下一步发展方向,报告都有所考虑。因此报告达到了课题设置的目的。

  我提几点建议。首先,实践中有很多困惑是城镇化过程中绕不开的。土地产权制度改革也罢,经营性资产改革也罢,成员的退出权非常重要,在城镇化过程中农民以退出相关权利作为进城代价,也是一个选项。如果农民愿意退出这个权利,何乐而不为?尽管我们提出的是有偿退出,但是实践中很多地方并没有实现,只在宁夏的平罗实践中得到实现——宁夏平罗的土地相对较多,而工业化、城镇化水平低,所以农民愿意退出,此外很多山区移民也需要安置,一退一要正合适。而政府对退出和进城两头补贴,所以在平罗有几千亩地上的几百户农民是真正退出并进城了。除此之外,我们还没有发现发达地区改革过程中,集体经济组织成员愿意以农民身份换取城市户口的实践做法,但是这个问题在城镇化过程中又是绕不开的,希望相关研究能再予以补充。

  其次,农村产权制度改革有四个目标:边界清晰、权能明确、运转流畅、保护严格。在产权制度改革过程中,不能把集体经济和公有制改小了和性质改变,也不能突破耕地保护红线,更不能损害农民利益。

  另外,政府对产权制度改革的政策导向是什么?

  最后,关于法律问题。在产权制度改革方面,涉及到相关法律的修改完善问题,农村土地承包法修改中,三权分置、权能保护、退出机制等问题,都应该有所考虑。所以,我想应该通过法律和政策对接来解决相关问题。

  叶兴庆:非常感谢各位的点评,我们在下一步修改过程中将尽可能吸纳各位的意见。但是有些问题,站在不同角度可能有不同的认识。在研究集体产权权利的分割时,我们之所以如此细分每一个权利,主要是有我们现实的背景。改革的方向固然重要,但是改革的起点也很重要。作为我们改革起点的现行农村集体产权制度非常粗糙,各项权能缺乏清晰的界定,我们需要更加慎重,所以需要细分。但是,细分确实也存在很多问题,有些定义不明晰,有些边界也很难划分,甚至有些概念在认识上还存在很大分歧,导致修订法律时也很难取得一致。对于这些问题,下一步修改时我们将认真考虑。

  祝卫东:我认为问题的核心是土地如何流转和处分,大家对这个问题存在很大分歧,这确实是一个大问题。还有一个问题报告没有提出,就是集体经济组织的退出机制。曾有报道显示,甘肃有一个村原来有500人,后来只剩下2个人。那么几个人才算一个集体?对此希望能够进一步讨论。

注:

[1]圆桌讨论由中国金融四十人论坛秘书处整理,因时间所限,李振江、祝卫东、宋洪远、张红宇、尹成杰、纪敏未经本人审核。





   
   
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