中国金融四十人论坛首页  
 
   
   
 
中国农村集体产权权利分割及制度建设
  2015年03月29日    会议综述

  提要:近期,中国农村金融论坛召开第9期闭门研讨会暨内部课题评审会,会议的主题是“中国农村集体产权权利分割及制度建设”。来自中央农村工作领导小组、人民银行、中国社科院、国务院发展研究中心、中国农业银行等机构的专家学者与业界人士参与评审会。

  与会嘉宾认为,自改革开放以来,我国农村集体所有制已发生深刻的变化,集体所有、个人用益的格局已经形成。推进农村集体产权制度改革,就是要选择一种更有效率的产权制度安排。在农用地的承包权与经营权之间应审慎分割其占有、使用、收益、处分权能,既不能引发承包权利人的不满,又要体现对经营权利人的保护。应合理划断宅基地使用权,同时把握好可交易性与资本炒作的平衡。总之,重构集体所有制下“三块地、一块产”的产权体系,会遇到带有共性的难点,需要用一定的策略来化解。

农村集体所有、个人用益的格局业已形成

  自改革开放以来,我国农村集体所有制的存在范围、实现形式乃至集体所有制下的产权结构都已发生深刻的变化,集体所有、个人用益的格局已经形成。据估算,2012年我国农村的净资产约为127万亿元,其中,土地资产占农村净资产的约70%,全部净资产中归个人经营和使用的部分约占88%。

  在当前的农村集体所有制下,集体所有权由成员集体享有,但成员不能以个人身份享有和行使集体所有权;成员子女、配偶等遵循一定规则自动获得集体所有权的分享权利,取得成员权不需支付对价;成员权不可交易、继承,若成员死亡或退出其成员权自动丧失;土地的集体所有权不可买卖,成员不能请求分割土地集体所有权。当前制度存在的问题包括归属不清晰、权责不明确、保护不严格、管理不到位等。

农村集体产权制度改革的核心是权利的让渡

  推进农村集体产权制度改革,就是要选择一种更有效率的产权制度安排,在成员集体与集体成员之间合理分割农用地、宅基地、集体经营性建设用地、非土地集体经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利。而改革的核心正是在坚持公有制主体地位、坚持农村土地集体所有制的前提下,将上述财产权利部分地让渡给集体成员或其他外部人员,以更好地适应市场经济条件下的资源跨社区配置、城镇化背景下的农村人口变动。

  依让渡的程度和方式的不同,可以有多种集体产权制度安排。集体所有制可以与多种集体产权制度安排相匹配,使推进农村集体产权制度改革成为可能,也使探索更有效率的集体所有制组织形式和实现方式成为可能。改革农村集体产权制度,不是要改变农村集体所有制,而是要选择一种更有效率的产权制度安排,把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利界定清楚。

适当吸取各国对农地经营权既限制又保护的经验

  应按“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”的思路重构农用地的产权体系。保持土地集体所有权主体稳定,从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式。承包期“长久不变”应有具体年限,鼓励创新承包权的实现方式和探索承包权的市场化退出机制。

  从各国对土地使用权(经营权)的规定来看,对农用地使用权既限制又保护,看似矛盾,实则为了同一个目标:使租地农场主能够长期稳定经营。限制农用地使用权再流转,意在鼓励长期经营、避免土地投机。强化农用地使用权的占有和收益权能,意在稳定租地经营者的预期、降低农业生产的地租成本。国外的做法给我们的启示是,界定土地经营权的权能边界虽无一定之规,但要服务和服从于一国农业发展政策目标。

  截止2014年6月底,全国农户承包土地流转面积达3.8亿亩,占家庭承包耕地面积的近30%。就我国目前情况看,从土地承包经营权中分离出相对独立的土地经营权,目的在于:顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,顺应促进土地流转集中、逐步扩大农业经营规模的趋势,顺应扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的需要。从这“三个顺应”出发,在承包权与经营权之间审慎分割农用地的占有、使用、收益、处分权能,既不能引发承包权利人的不满,又要体现对经营权利人的保护。

合理划断宅基地使用权 把握好可交易性与资本炒作的平衡

  应按“落实集体所有权、划断农户成员权、审慎拓展使用权”的思路重构宅基地的产权体系。首先,在集体经济组织成员免费拥有、长期占有使用权的制度安排下,集体所有权的权能已很微弱。面对“一户多宅”、超标准占用、自发流转等侵权行为,集体经济组织作为土地所有者往往束手无策。因此,有必要明确和落实宅基地所有权的权能。

  其次,长期占有和使用宅基地、没有明确的使用年限,既与农村人口变化的大趋势不吻合,也不利于城乡土地使用权利制度的统一。因此,应选取一个时点,划断农户成员权,在赋予其70年的宅基地使用权的基础上,实行宅基地使用权“生不增、死不减,入不增、出不减”。实行这种改革的社会风险是可控的:从人口净流入的城中村、城郊村来看,多数地方事实上已多年没有再分配宅基地,很多地方规定城镇规划区内停止分配宅基地,这些地方今后不再分配宅基地不会引发新的社会矛盾;从人口净流出的一般农村来看,房屋空置率较高,新分户家庭的居住问题可以通过村内房屋和宅基地流转解决;从计划生育政策来看,今后符合新分户条件的家庭不会很多,如果允许超生家庭新分宅基地,对遵守计划生育政策的家庭不公平。如果短期难以形成共识,可先在城郊地区试行划断农户成员权的改革。

  再次,审慎拓展使用权须把握好平衡。根据《物权法》规定,宅基地使用权权能明显小于土地承包经营权权能。随着农村人口流动越来越多,宅基地财产价值不断上升,特别是贯彻落实十八届三中全会《决定》关于“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求,拓展宅基地使用权权能、扩大农房和宅基地交易半径势在必行。推进这项改革,必须把握好提高农房和宅基地可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡。应根据宅基地使用权获得途径的不同,实行差别赋权:对基于成员权依法免费申请获得的宅基地原始使用权,可赋予其较充分的权能;对通过各种流转方式获得的宅基地继受使用权,只应赋予其相对有限的权能。

应通过多种方式流转集体经营性建设用地使用权

  应按“保障所有权、拓展使用权”的思路重构农村集体经营性建设用地的产权体系。在分配集体经营性建设用地使用和流转产生的收益时,突出所有权的地位,有偿使用收入纳入集体资产管理和分批额,由集体成员共享。地方政府只能以税收的形式参与集体土地使用权流转收益分配,不宜再按比例分成。集体土地所有者可以通过出让、出租、作价入股、联营等多种方式流转集体土地使用权,也可以抵押集体土地使用权;集体土地使用权利人可以转让、转租集体土地使用权。

应拓展成员对非土地集体经营性资产的股份权能

  应按“规范集体所有权权能、拓展集体成员股份权能”的思路重构非土地集体经营性资产的产权体系。重点是按照赋予农民更多财产权利的改革要求,对股份合作制框架下集体成员所获股权的权能进行全面拓展,从“收益分配权”拓展为“占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权”。

重构农村产权体系时应注重策略

  重构集体所有制下“三块地、一块产”的产权体系,会遇到带有共性的难点,需要用一定的策略来化解:一是以还权于民为取向,解决好国家对农村集体资产赋权不足的问题;二是以有利于提高资源配置效率和城镇化健康发展为标准,审慎改造集体所有制的社区封闭性;三是兼顾差异性,按土地与非土地、农区与城郊、集体经济组织与社区自治组织“三分开”的思路稳步推进;四是防止改革碎片化;五是在改革探索与于法有据之间把握好平衡。

——论坛研究部





   
   
加入收藏 | 合作与交流 | 联系我们 | 在线申请 | 在线帮助
秘书处电话(010-88088160) 京ICP备08102204号
版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司