中国金融四十人论坛首页  
 
   
   
 
推进农村金融改革 创新农村金融发展模式
  2015年06月28日    夏耕

  提要:农村金融是普惠金融的重要组成部分,发展包括农村金融在内的普惠金融,不仅是中国的难题,也是世界难题。从实践看,农村金融改革发展,政策性强,涉及面广,各地发展不平衡、情况比较复杂,既需要统筹谋划、科学精准的顶层设计,也需要地方积极作为,大胆探索,为面上的改革积累经验、闯出路子。

  山东是农业大省,省委、省政府高度重视农村金融改革发展,无论是“金改22条”,还是其他政策文件,都将其作为支持的重中之重。近年来,山东的实践主要是围绕统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用,构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。

  今天非常高兴,能和在座各位共同探讨农村金融改革发展问题。各位都是经济金融领域的专家,无论是理论还是实践方面,都有很深的造诣。借此机会,汇报一下山东在农村金融改革发展方面的探索。

  对金融业改革发展,山东一直高度重视,不断强化改革创新意识,完善政策措施,推动了全省金融业持续健康发展。特别是2013年制定出台了关于加快全省金融改革发展的若干意见(即“山东金改22条”),实施了一批有力度、有突破的改革措施,全省金融改革发展进入快车道。“山东金改22条”的核心,就是培育壮大普惠金融,增强地方金融发展活力。

  农村金融是普惠金融的重要组成部分,发展包括农村金融在内的普惠金融,不仅是中国的难题,也是世界难题。从实践看,农村金融改革发展,政策性强,涉及面广,各地发展不平衡、情况比较复杂,既需要统筹谋划、科学精准的顶层设计,也需要地方积极作为,大胆探索,为面上的改革积累经验、闯出路子。

  山东是农业大省,省委、省政府高度重视农村金融改革发展,无论是“金改22条”,还是其他政策文件,都将其作为支持的重中之重。近年来,山东的实践主要是围绕统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用,构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。

一、发挥政策性金融作用

  为传统金融服务缺失的农户和县域中小微企业提供金融服务,是农村金融的中心任务。由于风险较大、成本较高、回报较低,对金融机构的盈利性要求构成挑战,因此必须发挥政策性金融的引导、补缺和撬动作用。山东主要做了以下几点:

  一是构建覆盖全省的农业信贷担保体系。农户贷款难,很大程度上是因为抵押担保难。一方面农民缺少有效的可供抵押的物品,另一方面一些金融机构为规避风险,在农村发放贷款时又强调抵押担保,这使得农户贷款难陷入几乎无解的境地。破解这方面的“市场失灵”,政府应该有所作为。这方面山东省从建立农业信贷担保体系入手,进行了有益尝试。从2015年起,我省对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴政策进行改革,调整支农方式,挤出部分资金,支持市、县设立涉农融资担保机构,健全省、市、县三级农业融资担保体系。目前,省农业融资担保有限公司正式运营,全省专业化“三农”融资性担保机构达11家。同时,我省正在研究设立融资性担保机构股权投资基金,基金总规模不低于40亿元,主要投向山东省内注册的,面向小微企业和“三农”提供服务的融资担保机构。按照基金规模40亿元、市县同比例配套增资、担保放大5倍计算,每年可增加400亿元 “三农”融资规模,还可有效分散风险,效益十分可观。

  二是主动加强与政策性银行对接,发挥其在新农村和城镇化建设、开发性贷款等方面的扶持引导作用。在客观承认商业性金融必须遵循市场规律、追求收益最大化的前提下,大力发展政策性金融是解决农村金融资源投入不足问题,实现农村金融服务均等化的现实途径。经过大量细致的工作,目前农发行在我省的农业、农村基础设施贷款余额5月末达到794亿元,占全部贷款的55.6%。国开行探索PPP模式支持山东水利等涉农项目建设,也发挥了较好的示范带动作用。

  三是设立政策性引导基金支持涉农企业直接融资。培育发展私募股权等投资主体,更好地服务经济转型升级,是我省一大工作创新。我们制定出台了关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见和管理办法,目前省级已安排财政资金超过28亿元,14只引导基金已进入实施阶段。其中,特别安排资金设立资本市场、现代种业等发展引导基金,深入探索财政金融联动机制,支持科技型农业企业利用资本市场加快发展。目前,我省境内外上市涉农企业达15家,从资本市场募资125亿元;在齐鲁股权交易中心挂牌涉农企业达到80家。

  四是推动农业政策性保险增容扩面。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接,可以创新政府救灾方式,分散农业风险,促进农民收入可持续增长。为把这个支持农业发展的“绿箱”政策用好,我们采取了一系列鼓励措施。今年前5个月,政策性农业保险保费收入6.82亿元,同比增长131.6%。农业补贴险种由3个增加到12个,大棚蔬菜、林业、牡丹等创新险种覆盖范围不断扩大;生猪价格指数保险、大蒜目标价格保险、海水养殖业风力指数保险试点、小额贷款保证保险等特色业务深入开展。我们还积极推进农村保险互助试点,诸城特种动物养殖互助保险试点方案已上报保监会。

  五是开展县域金融创新试点。我们认为,金融创新的活力来源于基层和群众,应积极破除体制机制障碍,激发基层改革创新的潜力。我们制定了促进县域金融创新发展的扶持政策,目前已将试点扩大到莱芜市和20个县,鼓励各地在涉农抵(质)押物创新、直接融资、民间融资规范发展等方面,因地制宜、突出特色,积极创新实践,有效激发了县域资本活力,点燃了基层金融改革创新的“星星之火”。

二、提升商业性金融服务水平

  发展涉农商业性金融,是完善农村金融体系不可或缺的环节。山东的主要做法:

  一是完善考核激励机制。协调差异化信贷政策,组织开展涉农贷款增量奖励、新型农村金融机构定向补贴等工作,推动商业银行加大涉农信贷投放。截至5月末,全省涉农贷款余额21671亿元,同比增长10.2%,连续6年实现了涉农贷款“两个不低于”的目标。

  二是深化涉农地方金融机构改革。农信社是支农的金融主力军。为激发农信社发展活力,更好地发挥其支农作用,我们以提高农信社市场化运作水平为核心,制定实施了农信社改革总体方案,推动建立以股权纽带关系为核心的运行机制。目前全省已组建农商行53家。我们还积极申办村镇银行,今年以来新增12家,累计达到112家,居全国首位。

  三是发展新型地方金融组织。受高单位成本与利润导向之间矛盾的影响,传统大型金融机构不能完全满足农村金融需要。要解决这个矛盾,发展规模较小、数量众多,与农村金融需求相适应的“草根金融”,是重要途径。为此,我们在准入门槛、经营区域、融资渠道等方面做出了突破性安排。其一,不断深化小额贷款公司试点工作。截至今年5月末,全省共有小额贷款公司424家,注册资本538.8亿元;前5个月累计发放贷款379亿元,其中,53%投向了“三农”。其二,为合理疏导民间融资,发挥其积极作用,我们在促进民间融资阳光化、规范化发展方面下了很大力气。截至5月末,全省民间融资机构已发展到692家,其中,民间资本管理机构611家,注册资本348亿元,今年新增投资额165.4亿元;民间融资登记服务机构81家,成功对接金额4.8亿元,在有效促进民间资本从“地下”到“地上”,发展多元化融资渠道的同时,一定程度上遏制了县域和农村地区非法集资蔓延势头。

  四是推动各类涉农交易市场建设。产权交易有利于将农村资源转变为现实资本,有利于缓解农民资金压力,聚集农村优质生产要素、扩大生产。我们推动设立齐鲁农村产权交易中心,推出了农村土地承包经营权、集体林权、集体股权、水域滩涂养殖权、农业知识产权流转交易等业务品种。自去年9月份开业以来,该中心共办理农村土地承包经营权流转交易1560余宗,完成农村产权抵押登记业务70余笔,帮助农户实现贷款5000余万元。我们还推动建立首家省级海洋产权交易平台—烟台海洋产权交易中心。在大蒜、涉海农产品等领域,开展了介于现货与期货之间的大宗商品交易市场试点,为相关大宗农产品生产者和消费者锁定价格、规避风险创造条件。

三、探索推进合作金融改革试点

  农村金融要开辟合作化发展的路子,这对于完善农村金融体系,增加农村金融供给具有重要意义。目前国际上已有成熟的经验,我国也一直在做不懈的探索。在调研论证的基础上,我们向国务院上报了新型农村合作金融改革试点方案,并于2014年底获批,山东成为全国唯一的改革试点省份。

  我省试点的农民专业合作社信用互助业务,是在符合条件的合作社内部,以服务合作社生产流通为目的,由本社社员之间进行互助性信用合作的行为,目的是为“三农”提供最直接、最基础的金融服务。在试点的制度设计上,坚持社员制、封闭性、民主管理原则,不吸储放贷,不支付固定回报,不以盈利为目的,遵循合作社规则进行盈余分配,最大限度地减少风险外溢,有效服务农民需求。

  主要有以下特点:一是依托规范的农民专业合作社。开展试点的合作社需要满足存续期2年以上,具有良好的实体经济背景等条件。二是严格社员管理。《试点方案》对参与试点的农民社员入社年限、居住地(注册地)、出资额度等都做了限制。三是严密防控风险。试点具有经营地域和资本规模限制。资金主要用于支持合作社生产经营的流动性资金需求,设定投放期限和对单一社员投放额度的上限。四是建立民主决策机制。建立议事规则,成立资金使用评议小组,每年对社员出资情况、信用状况、资金需求和使用成本公开评议1次,确定每位社员的授信额度并予以公示,社员可在授信额度内申请使用资金。五是引入托管银行制度。开展试点的合作社要选择1家银行业机构,作为其试点账户开立和资金存放、支付及结算的唯一合作托管银行。有条件的合作社,经监管部门批准,可以与合作托管银行开展资金融通合作,满足其季节性临时资金需求。六是健全监管体制机制。自愿开展试点的合作社,应当向县(市、区)地方金融监管局提出书面申请,取得“资格认定书”后,方可开展试点。同时,建立信息披露和社会监督制度、风险事项报告及应急处置等一系列监管制度。

  工作推进中我们感到,目前农村合作金融的制度设计本身是比较清楚明白的,试点工作能否取得成效的关键在于我们的管控水平,即能否真正地确保合作金融的“封闭性”、“社员制”的根本特征。从省内外多起以合作金融之名行非法集资之实的案例来看,问题就出在突破了这一根本特征,吸收了合作社以外的社会公众参与进来。为此,我们专门划定了几条便于干部群众理解掌握的政策红线,以此督促工作落实,并抓好宣传。

  首先,不得将以吸收资金为目的,将无实质性生产经营联系的社会公众、普通老百姓吸收加入合作社。其次,不得设立临街的、银行式的经营网点和柜台。显然,如果是合作社内部开展信用合作,有内部办公场所即可。事实上,绝大部分非法集资活动正是以银行式的网点为幌子,骗取老百姓的信任。第三,不得公开做广告宣传。不得在报纸、电视、互联网等媒体上公开推介宣传。这样一明确,群众就知道,如果哪个地方出现了打着某某合作社信用合作旗号的临街门店,还大张旗鼓打广告做宣传的,肯定有问题。通过这些要求,可使干部群众把握好合作金融与非法集资的政策界限。当然,这些工作还是初步的,要确保合作金融正确方向,打击非法集资,还有大量工作要做。

  今年2月初,省政府召开动员大会,在全省全面启动了试点,这段时间主要是组织开展了培训宣传、批复各市方案、完善配套制度等工作。下步,拟在总结试点经验基础上稳妥有序地在全省铺开,力争到2017年底,初步建立与农业农村发展相适应、运行规范、监管有力、成效明显的新型农村合作金融框架。

四、建立健全地方金融监管体系

  农民群众金融知识相对匮乏,抗风险能力弱,再加上涉农金融组织往往具有先天的弱质性、自发性和高风险性,发展农村金融,必须将监管放在重要位置。同时,随着金融改革的深入推进,数量庞大、类型众多的新型地方金融组织蓬勃兴起,既为“三农”提供资金支持,也存在经营不尽规范等问题。特别在经济下行压力加大的情况下,更容易发生风险。对此,我们保持了清醒头脑,立足于促发展、防风险“两手抓”,力促地方金融组织规范发展。

  一是加强体制保障。加强监管,体制机制是基础。我们以省政府名义印发了立健全地方金融监管体制的意见,在全国率先建立了地方金融监管体系。目前全省17个市、137个县(市、区)已全部设置金融工作办公室,并加挂地方金融监督管理局牌子,承担地方金融协调和监管职责。2014年,17市金融办平均每市有编制23.1个;137个县(市、区)平均每县(市、区)8.5个。

  二是明确监管范围。地方政府主要对中央驻鲁金融监管部门监管范围之外,新型金融组织和金融活动进行监管。包括小额贷款公司、融资担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。

  三是建立协调机制。推动地方金融监管部门主动加强与驻地中央金融监管部门和有关部门的协调配合,坚持补位而不越位,加快形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的区域性金融管理与风险防范机制。这些措施,强化了金融监管,确保了农村金融持续健康发展。

  农村金融改革事关全局,对于引领和带动新一轮经济体制改革意义重大。下一步,山东省将围绕解决“三农”融资难和融资贵问题,加快推动农村金融改革创新,争取在农村金融改革方面走在前列,为全国提供可复制、可推广的经验。

注:

[1]本文为作者在2015年6月28日的中国农村金融年会暨第10期闭门研讨会“中国农村金融创新与农业‘走出去’”上的演讲稿。

[2]作者系山东省人民政府副省长。





   
   
加入收藏 | 合作与交流 | 联系我们 | 在线申请 | 在线帮助
秘书处电话(010-88088160) 京ICP备08102204号
版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司