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关于深化农村改革的四个问题
  2016年04月12日    张红宇

  十八届三中全会首次提出全面深化农村改革的重要任务,作出了加快构建新型农业经营体系、改革农村集体产权制度等一系列重大部署。五中全会对大力推进农业现代化、创新农业经营体制机制提出了新的要求。从总体上看,当前和今后一个时期,深化农村改革主要涉及农村土地制度、农业经营制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度等四个方面。特别是“十三五”时期,深化农村改革必须在准确理解中央一系列精神部署的基础上,牢牢把握农村改革的基本方向,始终坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,立足实际,谋划长远,深耕细作,不断厚植改革优势。

一、深化农村土地制度改革

  随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的全面推进,一二三产业结构发生了巨大变化,一些经济发达地区农业产值占比大幅下降。但从全国来看,城乡二元体制在绝大多数地方依然存在且短期内难以消除。当前和今后一个时期,中国的问题突出为“三农”问题、“三农”的问题突出为土地问题。深化农村土地制度改革,重点是坚持稳定态势和搞活趋向,具体应把握好以下四个方面:

  (一)坚持农村土地集体所有制不可动摇。改革开放30多年来,我国经济一直保持高速增长,总量已稳居世界第二位,这种变化根源于农村改革,得力于农地制度创新。坚持集体所有、家庭承包经营的农村土地制度适应了当时生产力的发展,释放了巨大的制度动力,为经济持续高速发展奠定了坚实的物质基础。但长期以来,理论与学术界关于农村土地应当实施国有化与私有化的争论未曾停息,认为只有国有化或私有化才能适应工业化、城镇化发展的需要,抑或是真正落实农民“耕者有其田”的体现。然而,从历史沿革的思维和制度安排的现实绩效看,如果农村土地实行国有,公权必然会无限放大和扩张,相关主体的行为难以约束,农村土地非农化必将难以控制,耕地保护、粮食安全都将无法保障,社会稳定、经济发展的基础也将随之动摇。反之,如果农村土地实行私有,长期发展引发土地兼并的结果难以规避,部分农民将失去赖以生存的土地,成为社会流民,引发社会动荡,这是社会主义公有制发展绝不允许的结果。而农村土地集体所有兼顾国家、集体、农民三者利益,有其深刻的制度优势,既能保护农民正当权益,又能促进土地资源的优化配置,必须毫不动摇地坚持。

  (二)准确理解农村土地三权分置的历史必然。五中全会明确提出:“稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。”“三权分置”理论作为农村土地制度建设的又一次伟大创新,意义重大,影响深远。改革开放之初,为解决亿万农民的生产积极性问题,缓解国民经济濒临崩溃的风险,我们顺应农民群众的要求,创造性地改革了人民公社体制下的农村土地集体所有、集体经营的制度框架,实现了农村土地集体拥有所有权、农户家庭拥有承包经营权的“两权分离”。这一制度安排,极大地解放和发展了农村生产力,极大地推动了农村富余劳动力的转移,极大地促进了工业化、城镇化的进程。在此前提下,农户拥有的承包经营权开始分离,离开农业经营的农户将土地经营权进行流转,逐步形成了土地规模经营,农村土地的所有权、承包权、经营权形成“三权分置”的格局。应该说,“三权分置”顺应了分工分业的发展趋势,创新了农村土地产权制度,开拓了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了双层经营体制内涵。从制度内涵看,“两权分离”重在解决温饱问题,而“三权分置”重在解决农业效益问题,符合发展适度规模经营的时代要求,是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择,为新形势下完善中国特色农村基本经营制度,推动解决“三农”问题,全面建成小康社会奠定了制度基础。

  (三)抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。土地承包经营权确权登记颁证是党中央、国务院从全面深化农村改革全局发展作出的重要决策部署,涉及亿万农民的切身利益,是关系农村稳定和现代农业发展的重要根基,也是完善“三权分置”理论、推进土地经营权有序流转的前提。抓紧抓实确权登记颁证工作,重点是要完成“三大任务”:一是妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,强化对农户土地承包经营权的物权保护;二是建立健全土地承包经营权登记制度,不断完善土地承包经营权权能;三是建立土地承包经营权数据库,搭建中央、省、市、县四级信息应用平台。为做好土地承包经营权确权登记颁证工作,中央自2009年开始选择8个村进行试点,本着进度服从质量的原则,不断扩大试点范围,截至2015年已选择山东、安徽、四川、江苏等12个省份整省推进试点,今年又安排10个省份继续扩大整省试点范围,力争按照中央提出的用5年左右时间基本完成的要求,圆满完成此项任务。需要注意的是,开展承包地确权登记颁证工作,实践中要坚持确权确地为主、确权确股为辅,要充分认识到股权和物权是完全不同的两个概念,确地是赋予农民完全产权,是完整的权属关系,农民拥有占有、使用、收益和部分处分权;确股是将农民的土地折股量化,用股权形式固化保障农民的承包经营权,其本质为准“按份共有”的用益物权,是不完整产权,不能抵押担保、转让或退出。因此,不主张大范围确权确股,只要农民群众要求确地就要争取确地。

  (四)积极发展多种形式的农业适度规模经营。十八届五中全会明确提出:“要加快转变农业发展方式,发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。”发展多种形式的适度规模经营,核心是要把握好“多种形式”和“适度规模”。关于多种形式,关键要引导农民以多种方式流转承包土地的经营权,以及通过土地经营权入股、托管等方式,发展适应不同区域经济社会发展以及资源禀赋条件的多元多类型的规模经营。但从各地实践和长远发展看,实现农业规模经营主要有两种路径:一是土地集中规模经营。这种路径重点是解决“谁来种地”的问题。在发达地区或城市郊区农民来自非农产业的收入比例非常高,尤其在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的地区,农村劳动力大量转移且长时间不回村,应着力通过土地经营权流转,培育新型农业经营主体,实现生产的规模化经营。据统计,截至2015年底,全国承包耕地经营权流转面积达到4.43亿亩,占承包耕地总面积的33.3%,土地流转当前依然是实现适度规模经营、提高农地使用效率的主要途径。二是服务集中规模经营。这种路径重点是解决“地怎么种好”的问题。在青壮年劳动力大量外出,农民兼业化现象突出,但留守老人和妇女仍有时间和意愿务农,却干得不怎么好的广大农区,应着力通过发展农业生产性服务,培育新型农业服务主体,实现服务的规模化经营,提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。实践中,一些地方探索推广既不改变农户承包关系,又保证地有人种的土地托管、土地入股、联耕联种、代耕代种等服务模式,为无力耕种或劳力不足的农户提供“保姆式”、“菜单式”服务,依托种粮大户、农机大户和合作社、社会化服务组织开展全程托管或将耕种、管理、收割等主要生产环节托管,构建经营权共享机制,实现了统一耕作、规模化生产和节本增效。如陕西长丰现代农业托管有限公司采取土地代耕、托管的方式,通过组建专家指导组、土地托管员、专业服务队,有效解决了无人种地、无力种地的难题,保证了当地粮食种植面积和产量。关于适度规模,即使经营规模与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。2014年中办发61号文件已明确提出,按照我国平均一户家庭拥有7.5亩耕地计算,规模适度大概是10-15倍户均耕地面积,即100亩左右。

  特别应当指出的是,发展规模经营的引领作用需要在思想理念、市场效率、绿色发展、主体带动、科技应用引领等多方面做文章,充分发挥多种形式农业适度规模经营在农业供给侧结构性改革中的引领作用,为切实推动农业的提质增效、竞争力的提升创造持久动力。

二、深化农业经营体制机制改革

  改革开放以来,农村“谁来种地”问题越来越凸显,伴随这一问题又催生了新型农业经营体系和经营主体如何培育问题。十八届五中全会要求着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,提高农业质量效益和竞争力,总的目标就是要以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心,加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,构建符合国情的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。要实现上述改革目标,必须在推进发展改革过程中牢牢把握现代农业经营体系“多元、融合、开放、共享、规范”的内在要求。

  (一)构建现代农业经营体系坚持多元发展是基础。十八届三中全会决定明确要求推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。近年来,随着工业化、城镇化不断发展,出现了大量农村劳动力转移和人口迁移,家家包地、户户务农的局面发生了巨大变化,逐步形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型农业经营主体行使经营权,即“集体所有、农户承包、多元经营”的新格局。在新格局下,统的层次形成了集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系,分的层次形成了普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存局面,由此共同构成了多元化的现代农业经营主体体系。农业部统计表明,目前全国平均规模200亩的家庭农场有87.7万家,农民合作社153万家,产业化经营组织35.6万家,各种类型的社会化服务组织115万家,在商品农产品的生产经营、贸易、加工等方面发挥着主力军作用。多元化是中国农业经营制度的基本特征,中国经济社会发展的不平衡、农业资源禀赋的不平衡,决定了中国农业发展模式必然是多元的,新的经营主体也是多元的。需要说明的是,现阶段各类经营主体的形式发展、各种经营方式没有高低、优劣之分,都有它的成长范围、自身优势和发展空间。

  (二)构建现代农业经营体系坚持融合发展是核心。从我国国情和各地实践来看,普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等各种农业经营主体各有优势、功能互补。从具体功能定位来看,承包农户和种养大户、家庭农场是农业生产的主力军,在直接生产环节作用最突出,绩效最明显,而各类农民互助合作组织在联系农民、特别是服务农民与市场对接的作用明显,不可替代;至于各类农业企业,在农业科技研发、高端农产品生产经营、品牌塑造树立,特别是在农业供给侧结构性改革中作用突出、优势明显。简言之,不同主体不同作用、不同优势,融合发展可以倍增优势和效率。因此,在支持各类主体发展中,既要鼓励发挥各自优势,又要引导做好相互融合,建立紧密的利益联结和分配机制,实现良性互动、协同发展、共同壮大。从历史发展和组织体系来看,普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业等主体在现代农业发展浪潮中都不可独善其身,多元主体都是相互融合发展的过程。从上世纪80年代最简单的公司+农户,后来发展为公司+合作社+农户,到现在合作社又细分为股份合作、专业合作等,都是主体融合发展的最好实践。四川简阳生猪养殖推行“六方合作”模式,即养猪户、合作社、保险公司、金融机构、买猪方、政府等六方共同合作,形成“你中有我、我中有你”,实现一二三产业融合发展,典型具有中国特色的多元主体融合经营模式,代表未来发展方向。

  (三)构建现代农业经营体系坚持开放发展是方向。在全球一体化大背景下,农业的发展应把握好国内国际两个市场,要以开放的姿态迎接各种有利于现代农业发展的资源要素,形成“内生动力+多方支持”的发展大格局。在此基础上,构建现代农业经营体系更须坚持开放理念,这是不可逆转的方向。随着近年来国家对农业的重视程度不断提升、投入力度不断加大,各方对农业的关注日益增多,新型经营主体遍地开花,工商资本源源不断,对外合作蒸蒸日上,形成了“人人谈农、处处谈农、时时谈农”的开放格局。总的看,构建现代农业经营体系,开放是必须坚持的方向,在土地流转、农地经营、农业生产服务、农产品加工营销等方面应鼓励发展多元主体参与、多种模式经营,做到农地农用新型主体用。如土地流转能跨主体、跨区域进行,四川的农民可以到上海、广东流转土地帮助种地,得到生存与发展机会;联想、恒大、阿里巴巴等工商资本也可以流转土地或直接进入农业参与经营,挖掘农产品附加值,发展农村电商,创造利润和效益,引领现代农业发展方向。但应明确,开放应坚持 “两条底线”:不能侵害农民利益,不能改变土地农业用途,即任何非农主体进入,既不能触动农民的合法权益,降低农业收入,也不能将农地非农化,甚至搞非农建设,必须坚持农地农用。

  (四)构建现代农业经营体系坚持共享发展是根本。十八届五中全会提出“人人参与、人人尽力、人人享有”的发展路径,实现“亿万农民分享城镇化的好处”的目标,就是要求在农业日益开放的大背景下,人人参与农业、人人支持农业,最终实现共同分享工业化、城镇化和现代农业发展好处的目标。构建现代农业经营体系要通过体制机制创新,建立共享机制,促进要素资源的优化配置,搭联企业与农民的合作关系、合作社与合作社的关系、企业与家庭农场的关系,这是共享内生作用产生的变化和要求。30多年前,共享简单的表现为买卖关系,而如今已演变为股份关系、融合关系,且随着混合经济的发展,企业与农民之间将逐步形成风险共担、利益共享的紧密联系。简单的合作让农民有保底收入,将来更高层次的股份合作必然是风险与收益并存。如黑龙江克山仁发农机合作社,以农户带地入社为核心,以现代农机为载体,以生产合作为纽带,建立了以土地分配为主、国家投入收益平均分配、公积金等同个人投资、民主管理等制度,实现了资源共享,风险共担,利益共享。

  (五)构建现代农业经营体系坚持规范发展是保障。规模是规范的基础,规范是质量的保障。构建现代农业经营体系,培育新型经营主体是关键。经过多年的积累助推,各类新型经营主体蓬勃发展,总体数量规模虽大,但规范程度不高,各自界限不明,内涵外延也无科学标准。种养大户与家庭农场、家庭农场与合作社、合作社与龙头企业作为不同经营主体,内涵外延、规模大小、运行机制还没有大家一致认同的规范要求。此外,现阶段工商资本企业流转土地进入农业都需要进一步加强规范发展。目前,工商资本进入农业领域从事现代种养业较多,相当部分工商资本对现代农业的促进作用明显,如联想集团成立佳沃公司,分别在山东青岛、四川蒲江建设万亩以上蓝莓、猕猴桃基地,实施标准化生产,发展品牌农业;但也有一些企业进入农业是以搞农业为名,行圈地之实,必须坚决制止。为此,对工商资本进入农业要设置严格监管措施,通过租地的上限控制,租地数量的分级备案,从事农业生产经营的资格审查和项目审核,建立防范工商资本“跑路”的风险保障金制度,以及工商资本经营农业的事中监管和事后查处,以此规范工商资本进入农业。总的看,下一步要在各类新型经营主体数量不断发展的同时,注重质量提升,做到严格规范,实现精准扶持。

三、探索推动农村产权制度改革

  改革农村集体产权制度是十八届三中全会的明确要求,是全面深化农村改革的重要任务,五中全会进一步提出要完善农村集体产权权能。这项改革涉及农民切身利益,情况十分复杂,在一些集体资产雄厚、可支配财产众多的发达地区和城市郊区,产权制度改革是当前和今后一段时期农村改革的重中之重。总的看,在具体推进改革中,必须切实把握好农村产权制度改革的基本方向,赋予农民充分权能,确保农村集体产权制度改革沿着正确的方向健康发展。

  (一)准确把握农村集体产权制度改革面临的严峻形势。以土地集体所有为基础的农村集体所有制,是社会主义公有制的重要形式及其优越性的充分体现。经过30多年的发展演变,农村产权制度已越来越难以适应当前“四化同步”发展的要求,必须加以改革;但这项改革涉及面广,覆盖所有农村,难度极大。从各地实践看,探索产权制度改革的步伐从未停止,如广东南海1984年就开始搞股份制产权制度改革,但到目前为止依然没有一个标准模式能做到“一改解千愁”,足以表明改革难度之大、任务之巨、形势严峻,是典型的改革深水区和硬骨头。突出表现在:一是前无古人。在新中国成立以前,既没有农村土地集体所有制,也没有统分结合的双层经营体制,农村集体资产的产生、积累、维护和制度改革,都没有历史经验可循。二是旁无借鉴。农村集体所有制乃中国特有,国外无直接的先进经验可鉴。三是情况复杂。据统计,截至2014年底全国农村集体账面资产村均447.3万元,但东部地区资产总额超过全国的3/4,部分富裕村资产数以亿计,更大多数的是空壳村、负债村,区域、个体差别甚大,情况十分复杂。四是影响广泛。改革农村集体产权制度,不仅是做大蛋糕的问题,更大程度上是如何分蛋糕,一部分人得利,处理不好另一部分人不得利甚至受损是大概率事件,难以实现帕累托最优模式,各种利益矛盾交织,稍有不慎将影响社会稳定。

  (二)充分理解农村集体产权制度改革的三大目标。明确改革目标方向是推进农村集体产权制度改革的重要前提。改革朝哪个方向走,要达到什么目标,认识必须十分清醒。总体而言,建立健全农村集体产权制度,必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心,以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。总结各地实践看,农村集体产权制度改革要朝三个方面努力。一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的中国特色社会主义农村集体产权制度。归属清晰就是明确农村集体资产的产权归谁所有,权责明确就是确定成员的权利和责任,保护严格就是依法保护组织及其成员的合法产权,流转顺畅就是促进农村集体资产有序进入流转交易市场。二是建立符合市场经济要求,有利于管好用好集体资产,实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。要不断创新农村集体经济运行机制,一方面管好用好集体资产,实现集体资产保值增值;一方面要加强对集体资产的民主管理和民主监督,确保集体资产安全完整。三是形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利,较为完善的农村集体经济治理结构。要在明确产权关系,确定成员身份的基础上,切实发挥集体成员的主体作用,既有利于物质利益的保护,又有利于民主权利的释放,特别是有利于发展壮大集体经济。

  (三)精准聚焦农村集体产权制度改革的两大领域。按照与经济社会活动的关系划分,我国农村集体资产可分为三大类:资源性资产、经营性资产和非经营性资产。由于不同资产的特点不同,改革的重点和任务也应差别化处理。对土地等资源性资产,重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作;对非经营性资产,重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对经营性资产,重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员,赋予农民对集体资产更多权能,发展多种形式的股份合作。总的看,集体产权制度改革应聚焦两大领域:即农村资源性资产和经营性资产。对于山林、耕地、湿地、水面等资源性资产,改革的重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,实现物权化保护;对于经营性资产,应聚焦三个方面问题:一是成员资格问题。要保障集体经济组织成员的财产权利,必须清晰界定集体经济组织成员身份。现在苏南、上海、珠三角等地农村产权制度改革面临的第一个难题就是成员资格界定,如广东南海的改革一共有18种成员身份,涉及100多种情况,十分复杂。二是股权设置问题。股权类型主要包括个人股和集体股。村社干部希望设集体股,以承担村里的公益事业建设,农民群众希望全部量化到个人,避免村里出现“小金库”,争论较大。三是股权管理问题。实践中围绕人口变动因素主要有动态管理、静态管理两种模式。绝大多数地方采取静态管理模式,实行“量化到人、确权到户、户内共享”。

  (四)赋予农民群众充分地集体资产权能。毋庸置疑,深化农村改革的核心目标是释放改革红利、增加农民福祉,作为深化农村改革重要内容的产权制度改革更是应将赋予农民充分权能作为出发点和落脚点。具体而言,重点要赋予农民对集体资产股份的“六项权利”,即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。首先,对于占有权和收益权,要无折扣地全面赋予。占有权是成员权的具体体现,收益权则是占有权在某种程度上的延续,每一个地方都应该赋予农民充分的占有权和收益权。其次,对于退出权和继承权,要进行稳妥试点探索。现行法律对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有明确规定,各地实践中也存在一定差异;如一位老农民的儿子已经当了几十年公务员,还认定他儿子是村民是不合理的,一定要想办法让他退出来。继承权情况也很复杂,比如父亲是农民,儿子是公务员有没有继承权;再如一个在村里生活几十年外来户在村里财产的继承权又该怎么处置等,都需要试点探索明确。其三,对于担保权和抵押权,要慎重赋予。经营性资产的担保抵押与土地经营权的担保抵押相比,前者要复杂得多;一块土地拥有10年的经营权,抵押5年没问题,但如果将经营性资产的股份拿去抵押,只能抵押股份带来的收益,且这个收益难以计算,风险很大。因此,抵押及担保权要在封闭运行、风险可控的试点基础上慎重赋予。

  (五)农村集体产权制度改革要有利于发展壮大集体经济。从微观层面讲,双层经营体制的体现要靠发展集体经济、强化集体经济来实现;从宏观层面讲,发展社会主义公有制、全面建成小康社会以及实现中国复兴梦等都与集体经济高度相关。因此,探索发展壮大农村集体经济是产权制度改革的前提基础和要义所在。众所周知,发达地区发达的原因多种多样,但其中集体经济发达肯定是一个;不发达地区的原因也多种多样,但其中完全没有集体经济肯定是一个。怎么发展集体经济,发达地区有自己的做法,但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。从各地实践看,现在有的地方正在积极探索,通过多种形式发展壮大集体经济,主要有三条路径:一是通过土地入股、农户入社,组建土地股份合作社,以解决土地细碎化和产出能力低下等问题;二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产,以及财政补助形成的资产等作为出资,引入工商资本或新型技术开发,发展农村混合所有制经济;三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等,作为村集体经济组织或农户的股金。总之,发展壮大集体经济的路径很多,关键在于立足实际,充分挖掘。

四、构建农业支持保护政策体系

  十八届五中全会明确要求:“构建培育新型农业经营主体的政策体系。”改革开放30多年来,特别是近10多年来,中央及地方各级政府支农强农惠农政策不断出台,初步构建了国家对农业支持保护的政策框架;但从现实发展需要来看还远远不能满足,应进一步加大农业支持保护力度,提高农业支持保护效能,完善农业生产激励机制,加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护政策体系。

  (一)进一步加大对农业农村基础设施建设的投入力度。长期以来,农业农村基础设施建设是制约我国农业发展的一个重要因素,也是造成当前农业生产效率低、竞争力弱的根源所在。如何把农业农村作为财政支出的优先保障领域,中央预算内投资继续向农业农村倾斜,确保投入只增不减,需要进一步拓宽财政支农资金的渠道,将增加农业农村基础设施建设投入作为财政对农业支持的重点,着力构建“三农”投入稳定增长的长效机制,确保总量持续增加、比例稳步提高,逐步解决农业基础设施问题,解决农业产出能力问题,解决农业资源保护和可持续发展问题。具体而言,要在统筹城乡发展中从思想和行动上重视和加强农业,特别是农田水利设施等农业基础设施建设。同时,要借鉴发达国家和地区先进经验,探索在中西部地区靠政府投资解决农业基础设施的新机制,鼓励企业等以多种投资方式建设农村生产生活基础设施,做到“田外的事情政府办,田内的事情农民管”,农村道路等基础设施都由政府投资建设,农民只管田里种什么、怎么种。此外,国家应从政策引导上把过剩的产能投入到农业中去,广大农村将是化解我国工业生产能力过剩问题的重要市场,是供给侧结构性改革的出口之一。

  (二)进一步明确价格政策的目标导向。粮食等重要农产品价格关系广大农民的切身利益。当前,农产品总体产量过剩,普遍出现了供大于求的局面,价格开始下滑,务农效益递减,必须加以遏制与解决。总的看,应在农产品价格形成机制和收储政策上,既要坚持市场化改革趋向,优化市场配置,又要通过政府引导和支持,保护农民利益,通过“分品种施策,渐进式调整”,实行价补分离、目标价格、最低收购价等行政措施予以调节解决。农产品价格政策与老百姓息息相关,价格政策的目标导向,要朝着有利于现代农业方向发展。具体而言,要改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策,保护种粮积极性,确保粮食安全;通过实施价补分离,继续开展棉花、大豆目标价格改革试点,完善补贴发放办法;要进一步完善玉米收储政策,改进农产品市场调控方式,避免政府过度干预,搞活市场流通,增强市场活力;要完善农产品收储政策,坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格,降低储备成本,提高储备效率。此外,价格政策还需发挥其他导向功能,比如鼓励种什么、限制种什么可以通过产业发展导向来逐步实现,发展什么、不发展什么则可以通过价格导向来逐步实现。

  (三)进一步建立和完善绿色高效的补贴政策。在新形势下,完善补贴政策的总体思路应是支持什么给予补贴、不种什么给予补贴,基本方向是整合优化现有的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴,重点是对补贴进行分类,区分产业支持、收入支撑和环境保护三大类。同时,要实现高效绿色的精准补贴,应努力做到“两个瞄准”:一是把补贴瞄准在两大区域,即主产区特别是粮食主产区和极度贫困地区;二是把补贴瞄准到两个方向,即一方面用在新型经营主体上,另一方面用到需要提升的产业上。另外,政策导向作用与农业补贴力度同样高度相关。中央提出要健全粮食主产区利益补偿机制,实施耕地质量保护与提升行动。因此,下一步重点要探索建立生态保护补贴制度,利用激励机制引导各类主体加强对耕地资源和生态环境的保护,推动建立绿色转型的农业补贴政策。如河北省为解决地下水过度开采利用问题,对不种小麦的农户政府每亩补贴500元,这是退出导向;再如西部地区为减少牲畜养殖,国家给予一定的生态补偿,这是补偿导向。

  (四)进一步创新农业发展的金融支持政策。金融政策支持与发展现代农业密切相关,要坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,创新农村金融服务模式,加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。近年来,中央在农村金融改革方面也出台了一系列政策措施,且发挥了重要作用,但与现代农业的发展需求相比、与各类主体的诉求相比还有相当距离,主要表现为产品、总量供给不足,政策配套不到位,需要进一步创新和完善,重点应在以下三个方面做好文章:一是从供给上看,要加强金融部门现有政策支持,拓宽农业金融服务供给渠道,切实加大商业性金融支农力度,充分发挥政策性金融和合作性金融作用,构建税收、信贷、期货、货币、担保等全覆盖、立体式金融扶持体系。此外,要在呆滞账比例及准备金率上进行灵活调节,实行差别化监管,向农业方面倾斜。二是从需求上看,要创新符合农村特点的抵押担保方式和融资工具,建立多层次、多形式的农业信用担保体系,力争在信贷额度、抵押担保方式、贷款期限等政策上有所突破。三是从目标取向上看,农村金融应侧重扶持新型经营主体,其与传统农户最大的区别就是规模化、专业化和更大的金融需求,金融机构要开展组织创新、产品创新(小额、短期贷款、大额、长期)、服务创新,为各类经营主体设定更多的可抵押产品,形成紧密的利益联结关系。

  (五)进一步建立健全农业保险支持政策。近年来,我国农业保险发展迅速,除中央外,地方也有不少创新。目前中央补贴的政策性保险已经覆盖15个大品种,但难以满足各地多品种的需要,如茶叶、蚕桑、蔬菜、药材等特色产品需求旺盛,但地方已有积极探索,如上海、张家港等发达地区农业保险覆盖产品多达几百种,财政多按80%给予补助。总的看,当前我国农业保险政策主要存在四个方面问题:一是中央层面补贴的品种少。二是保费过高,保额过低。三是缺乏巨灾风险担保机制,保险公司难以兜底。四是部分农民信用水平较低,不规范行为时有发生。下一步,应着力在完善农业保险制度、扩大农业保险覆盖面、提高保障水平等方面做文章,进一步加大特色农业保险的财政支持力度,建立科学合理的保费分摊机制,推进农村信用体系建设,探索国家建立再保险或基金公司和风险保障金制度,完善农村信贷损失补偿机制,力争在以下两方面有所突破:一是不断扩大农产品的覆盖范围。在坚持做好粮食、棉花等种植业“不动农产品”的同时,重点开发商品农产品等“移动农产品”保险,做到应保尽保、能保全保、难保试保。二是提供更多的农业保险险种。除保生产成本外,还可扩延到保全部成本、保收益、保价格,以规避自然风险、疾病风险、市场风险。


(作者张红宇系中国农村金融论坛成员、农业部农村经济体制与经营管理司司长。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。)

 





   
   
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