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农地改革三题
  2016年04月27日    张红宇

  党的十八届五中全会和十三五规划纲要明确提出要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法;依法推进土地经营权有序流转,通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式,推动实现多种形式的农业适度规模经营。深刻表明土地制度改革事关重大,在推进农业现代化方面扮演着不可替代的作用。

一、把握“三权分置”理论的现实意义

  习总书记讲,土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新。如何理解“三权分置”的理论精髓,关键是要充分认识到“三权分置”创新了农地产权制度,丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式,揭示了我国农村双层经营体制的深刻内涵,是中国特色“三农”理论的重大创新,体现了中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。从推进农业现代化发展角度看,现实意义非常重大。

  1.“三权分置”着眼于解决农业问题。改革开放初期,我们实现农村土地所有权归集体、承包经营权归农户家庭,调动了农民生产积极性,实现了农业生产的迅速恢复和农村经济持续健康发展,其根本在于“两权分离”的制度安排顺应了农业经营家庭最优的规律,在实践中解决了农民生产积极性问题。而随着工业化、城镇化不断推进,如何让进城农民越来越多、留乡务农农民越来越少,同时让进城的农民获得更多的财产收益,让留下务农的农民有更多的农地资源可以优化配置,农村土地所有权、承包权、经营权进一步分离,实现农地“三权分置”的制度安排非常必要。经营权在更大范围的优化配置,相对集中土地使用,不仅仅使土地利用效率得到提升,更能明显提升务农劳动力的劳动生产率,从而提高农业效率和竞争力,既解决了原承包农户的财产权益保护问题,又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。

  2.“三权分置”重在放活经营权。“三权分置”安排下,经营权作为独立的权能,在法学上体现债权关系抑或是用益物权,一直是大家讨论的话题。但从实践层面讲,经营权在更大范围内优化配置是农业适度规模经营和发展现代农业的重要前提,独立的经营权体现了农业生产的要素功能。这些年,规模经营一直有两种实现路径,一种是经营权流转形成的土地规模经营,一种是经营权不流转,但重要经营环节采取托管、半托管等形成的服务规模经营。上海松江家庭农场、四川崇州农业共营制、安徽宿州农业联合体以及湖北沙洋的按户连片耕作制等多种经营模式,都是经营权独立发挥权能的不同表现。这种经营权流转或不流转产生的多种形式规模经营,从生产经营角度看,表现了分享经济的成分;从利益联结机制看,显示了共享经济的本质,需要从多角度观察分析解释其制度成因。

  3.“三权分置”催生新农民。土地制度创新从来都与经营方式演变紧密联系在一起。从长期看,数以千万、亿计的大众化普通农民要退出农业生产经营,而数以十万计、百万计相对小众的新型农业经营主体要进入。如何解决谁来种地,保障基本农产品生产和总量供给,要靠家庭农场和各类生产性合作社;如何解决地怎么种好问题,提升农业产出效益和增加农民收入,要靠服务性合作社和各类农业产业化经营组织,而为适应农产品中高端需求,提供更多高端化、个性化、差别化农产品,则需要农业企业发挥组织优势和示范效应。“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置,自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少,而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育,随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力,这是构建现代农业经营体系的基础和方向。

二、规模经营是发展方向

  在四化同步发展要求下观察农业,农业是短板;在全球农业一体化背景下观察中国农业,缺乏竞争力。探讨短板和竞争力缺乏的原因,资源配置失衡、土地产出效率不高、劳动生产率偏低是最根本的,由此决定了农业规模经营的重要性。当然,我国农业资源人均匮乏,农户户均、劳均经营农地规模要达到美国、澳大利亚等国家的标准是不可能的,但相对于同为东亚的日本、韩国,我国农业规模经营的环境要宽松的多,从而决定了规模经营在我国具有广阔前景。

  1.发展规模经营是现实需要。最近几年,规模经营推进健康有序。据农业部统计,截止去年年底,全国土地经营权流转面积达4.43亿亩,占整个承包地的33.3%;以合作社、产业化经营组织发展带动农民形成的服务规模也得到蓬勃发展,2015年底参加合作社的农民已达1亿户,产业化经营组织带动的承包农户已占总量的47%,规模生产、规模服务几乎覆盖到全部农户家庭。中央高度重视农业规模经营,明确提出要发挥多种形式农业适度规模经营在现代农业中的引领作用。规模经营支撑了农业综合生产能力的不断提升和农民收入的持续增长,有效推动了农业发展方式的加快转变和农业结构的科学调整。但另一方面,国内外经济发展形势对农业发展提出了更高要求。农业生产成本上升、农业资源人均占有水平低、生态环境严峻,挑战又无所不在。去年我国农业总产值约6.1万亿人民币,占全国GDP总量的9%,但从事农业的劳动力占比达到29%,我国农业劳动生产率仅为工业从业人员劳动生产率的1/4,第三产业从业人员的1/3,相对于全球农业从业人员劳动生产率的64%,导致我国农业缺乏有效竞争力。实现降成本、补短板、提质量、增效益的农业现代化发展目标,要求我们必须大力发展规模经营,较大幅度地提升务农劳动的生产效率。

  2.规模经营显现出明显的制度绩效。实践中,规模经营在三个方面发挥着积极作用:一是可以明显提高农业机械的利用效益,优化配置各类资源要素,从而减少人力资源和物质投入,大幅度降低农业生产成本;二是新型农业经营主体有学习科技、应用科技,从而增加产出能力的积极性,有利于科技在农业中的推广应用;三是规模经营可以相对低成本获得农业风险保障,有利于及时获取农业信息,强化风险防控,规避农业生产经营风险。生产成本的降低、科学技术的应用、农业风险的规避等方面作用充分显现了规模经营的制度绩效。由此看,规模经营对不同主体而言是提质增效的过程,对国家而言是提供农产品有效供给、农产品质量安全的根本保障。

  3.规模经营本质是资源组合方式改革。着眼于提升农业经营质量和效益,规模经营有利于改造传统农业,转变农业发展方式,破除小农经济约束,实现供给侧结构性改革目标。相对于着眼于短期增长的需求侧改革,强调投资、需求和净出口,农业经营目标是保总量、保需求、保产能。供给侧改革关注劳动力、资本、技术的组合方式,而在此要求下,着眼于长期发展,农业经营更需在土地、劳动、资本、技术和制度的组合方式上下功夫,建立现代农业可持续发展的动力机制,特别是在土地资源利用上,一要充分激发土地集中产生的规模效应;二要通过服务聚焦,延长农业产业链,提升价值链,提高农业劳动生产效率;三要节约集约资源利用,降低生产成本,提升资源配置效率,真正体现供给侧结构性改革要求。

三、我们怎么理解家庭农场

  土地制度创新无止境,但必须牢牢把握两条底线,一条是农村土地集体所有制、家庭承包经营基础地位以及农户与土地承包关系长久不变原则不能动摇,一条是农地农用农民用原则不能动摇。但伴随着经济社会发展,在农民用的基础上,应升华和拓展“农民”的范畴,这里的农民既可以是普通农民,更多则是职业化农民,包括从事农业生产经营的各类家庭农场、农民合作社以及工商企业、“新农人”。从世界农业发展规律和我国农业现代化要求看,当前和今后一个时期,要凸现出在家庭经营基础上发育成长的家庭农场功能作用。规范发展的家庭农场,一方面体现了农业家庭经营的本质要求,另一方面由于其绝大多数家庭农场产生于普通农户,更符合农地农用农民用的理念要求,是培育新型农业经营主体的方向。家庭农场要健康发展,关键要廓清家庭农场的本质特征。

  1.家庭经营。家庭农场一定是家庭劳动力经营,是经营者自耕,不能将所经营的土地再转包、转租给第三方经营。我们倡导的家庭农场本质上是独户农场,而不是主要依靠大量雇工经营的农场,因此,不应将合伙农场、兼业农场、企业农场视为规范的家庭农场,政策扶持应更多地聚焦真正意义的家庭农场。

  2.规模适度。既然是依靠家庭成员经营,规模适度就是非常重要的要求,唯有适度才可以促使各种资源配置组合达到最佳组合。按照中办发61号文件要求,适度规模应与当地的经济社会发展条件相适应,与农村劳动力转移程度和农业机械化水平相适应。适度经营规模应掌握在大体相当于当地户均承包地面积的10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入,即在一年两熟的南方地区为100亩左右,一年一熟的北方地区为200亩左右,比如上海松江家庭农场平均经营规模110亩左右,苏南100-300亩都是适度的标准。

  3.一业为主。家庭农场区别于传统家庭经营的基本特征就是规避低效率的小而全、大而全的生产经营方式,在农业社会化服务充分发展的前提下,家庭农场要从当地的资源禀赋出发,以社会需求为导向,根据自身的能力和职业素质,选择主导产业,实现标准化、专业化生产,通过专业化生产获取不低于当地从事非农产业的农业收入,彰显了在社会化分工前提下,家庭农场经营的优越性和生命力。

  4.集约经营。家庭农场最重要的内涵是使其劳动力与其它资源要素的配置效率达到最优,最大程度地发挥规模经营效益和家庭经营优势。因此,家庭农场秉承科技理念,坚持创新发展,在生产的全过程,节约资源投入、科学经营产业,提升产品质量效益,获得效益最大化,实现可持续发展。


(作者张红宇系中国农村金融论坛成员、农业部农村经济体制与经营管理司司长。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。)





   
   
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