以色列创新的经验和启示
范文仲
中国金融四十人论坛成员
[ 2015-12-15 ]

  以色列地处亚洲西部,人口总量仅在800万左右。尽管地域狭小、资源匮乏,但通过制定科技创新驱动战略,以色列政府自上世纪80年代即成功推动了本国经济的发展,在电子信息、生命科学、现代农业以及新能源等高科技领域均取得了全球领先的成果。从1999年到2010年间,以色列的科技研发投入占GDP比重超过了美国、日本和德国等发达国家,居世界首位。2013年,以色列民用科技研发支出约128亿美元,同比增长7.3%;人均研发支出1357美元,同比增长4%。从事研发的全职人员超过70412人,占总人口的比例为9.1%[1]。以色列能取得这样瞩目的成绩,以色列政府的统筹规划发挥了至关重要的作用,其颁布的创新促进法案、主导的各类创新基金项目以及推动风险投资行业发展等诸多措施值得借鉴。

一、设立专职机构与完善政策法规体系

  以色列于1985年颁布实施了《产业创新促进法》[2],以法律形式界定了以色列政府支持产业科技创新的相关政策。《产业创新促进法》提出了政府支持产业创新应以“科学为基础、出口为导向”的基准原则。无论企业规模大小、所有权性质如何,只要符合创新条件,均可申请政府的各类研发支持基金,通过政策性资金支持企业的研发投入,鼓励中小创新型企业的发展。

  其次,《产业创新促进法》将创新政策的制定、实施与协调等各项权利集中授予了经济部(原工业与贸易部)下属的首席科学家办公室(Office of the chief scientist, OCS)。在这一法律框架下,首席科学家办公室牵头负责了以色列政府一系列研发支持计划,包括研发基金计划、孵化器计划(the Incubator Program)、磁石计划(the Magnet Program)以及国际科技合作项目等众多科技创新活动。在民间风投行业尚属空白的80年代,首席科学家办公室每年通过各类研发基金支持了数以百计的科技创新项目,解决了这些项目融资困难的问题。

  此外,以色列政府也一直着力打造宽松友善的创业环境。《以色列公司法》使得以色列成为了世界上最容易成立新公司的国家之一。世界银行《经营环境报告》统计,在以色列设立一家公司平均仅需13天,费用仅占当地人均收入的3.5%。此外,政府主动为企业的产品创新分担投资风险,对具有“高技术优势”的公司和企业提供税收减免、特殊贷款和投资补贴等优惠措施。符合条件的科技创业公司,可享受最低5%的企业所得税税率优惠(以色列标准企业所得税税率为26.5%)。

二、制定一系列创新支持配套政策

  以色列政府针对不同技术领域在不同环节的创新特点和需求,制定了差异化、多层次的创新支持政策,对科技创新的重点行业和关键技术领域提供了有针对性的政策支持,在创新项目融资难问题的解决上,取得了较为明显的成效。

  1、研发支持基金(The R&D Fund )

  研发支持基金是以色列政府在《产业创新促进法》框架下最早实施,也是适用范围最广、规模最大的一项创新扶持计划。符合条件的以色列企业均可以向首席科学家办公室提出资金支持申请,一般70%左右的企业可以获得通过,并获得不超过研发预算成本20%-50%的支持资金,该项基金每年预算金额约为15亿新谢克尔(约3.8亿美元)。以色列政府对提出申请的企业主要设置了3项条件:一是要求研发项目必须由申请企业亲自实施,不可委托第三方;二是项目成果转化成的产品必须在以色列境内生产;三是研发技术的专利成果不得转让或出售给第三方。此外,根据《产业创新促进法》,获得研发基金支持的企业不得再申请其他的政府科技创新项目。

  研发项目获得商业成功后,一般已专利权费(Royalties)的形式要按一定比例、按年度偿还政府的资助资金。受资助企业在前3年每年应偿还销售收入的3%,此后则按销售收入的3.5%进行偿还,政府获得的收入总计不得超过资助本金及相应利息之和。

  2、孵化器项目

  上世纪90年代初,前苏联的解体导致大量科学家和工程师涌入以色列,同时一些军事科研项目的终止也使数千名工程师离开军事领域进入民用部门,这批技术人才在当时是难得的创新中坚技术力量。为推动将这些人掌握的军事、民用科技技术实现产业化发展,以色列政府于1991年制定实施了孵化器发展计划,该计划由首席科学家办公室负责实施和管理。孵化器计划旨在把私人投资者认为风险过高、过于早期的创新技术孵化成各类初创公司,直到这些公司有能力从私人投资者那里筹资并独立运行。以色列的风投行业直到90年代中期才成熟发展起来,所以孵化器项目的出现,一定程度上解决了当时大量创业者在种子期及创业初期无法获得资金的问题。截止到2014年,以色列共有孵化器20家,累计孵化企业1900余家,政府共资助金额超过7.3亿美元。其中,1600家企业完成孵化并离开孵化器,这些企业有60%获得了私人投资,总额超过40亿美元[3]。

  孵化器由获得许可的私营机构运作,符合条件的私营机构经过政府投标和评估程序后,可获得授权成为政府孵化器的合作伙伴(franchise)。目前,政府私营合作伙伴主要是跨国公司以及知名风险投资基金。孵化器为初创企业提供了全方位的支持,包括行政支持、融资咨询、研发辅助、潜在市场开发等,而企业在孵化器孵化最多不得超过2年。为了保证孵化质量,以色列政府对进入孵化器项目制定了明确的准入标准,20家孵化器每年大约能孵化70-80家初创企业,从数量上确保了孵化器对每家企业进行深度孵化的可能性。

  孵化器需要对创业项目进行筛选,将资质良好的项目报首席科学家办公室审批,批准通过的创业项目大概可以获得约50万-80万美元左右的资金支持,其中85%由以色列政府以补助形式提供,其他15%则由孵化器提供。出资最多的以色列政府并不持有创业公司的股权,而合作机构则可以获得最高达到50%的股权。可以说,在企业孵化的最初两年,大部分风险由政府承担,孵化机构则可以在企业成功后获得丰厚的股权回报。政府只在创业公司取得商业成功后才会收取一定金额的专利权费。目前,首席科学家办公室大约30%-40%的经费来源都是之前资助公司所上交的专利权费。

  3、双边产业研发基金

  在开展国际合作方面,首席科学家办公室遴选符合条件的国家及企业、研发机构,通过国际合作分享先进技术、获取国际市场信息,有效推动新技术新产品进入国际市场。

  以美双边产业研发基金(BIRD基金)是全球历史最悠久的双边合作基金之一,由以色列和美国政府在1977年联合创建,旨在促进以美两国中小型企业进行产业技术创新的国际合作。成立至今,BIRD基金已支持超过900个产业合作项目,支持金额总计超过3亿美元,资助项目的累积销售金额则超过了100亿美元。2014年,共有约120余个项目向BIRD基金提出申请,共有27个项目在当年获得通过。其中,生命科学和能源类项目各占30%左右。

  BIRD基金在公司管理、项目投资等方面都很好的体现了双边合作的特点。管理方面,BIRD基金理事会为最高管理机构,理事会一般每半年召开一次会议,在以色列和美国各举行一次。理事会成员为6人,由以美各派3名代表组成,相关人员一般来自财政部、经济部等政府部门。BIRD 基金要求所有申请的项目必须是由一家以色列公司和一家美国公司联合申请,两家公司共同承担研发和销售过程中的风险。这些项目会提交给有经验的专家审查,专家组由美国国家标准与技术研究院( NIST) 和以色列首席科学家办公室组成。

  与一般的风险投资基金不同,BIRD基金提供的是政策性债权融资,并不要求股权回报。BIRD 基金对申请项目提供的资金支持最高金额可达到项目总预算的50%,而只有当该项目获得销售收入时,BIRD才会要求企业偿还提供的资金。为了鼓励企业尽早实现商业化,基金根据偿还期限的不同设置了不同的偿还比例,比例从100%到最高的150%不等。如果企业能在项目完成第一年还清,则只需要偿还初始投资的100%,即偿还本金即可。如果项目失败,BIRD 基金将不要求还款。

  鉴于BIRD基金的成功经验,以色列政府分别与加拿大、新加坡以及韩国等国家建立了类似的基金,也都获得了不错的效果。2011年,以色列工贸部还推出了一项约2亿元人民币的“印中计划”,鼓励科技企业加强与印度、中国的合作。

三、成熟的风险投资行业为科技创新企业提供资金支持

  活跃的风险投资行业是以色列新型高科技产业取得成功的重要助推器和催化剂。以色列本土风险投资始于上世纪八十年代,第一家风投公司(Athena Venture Partners)于1985年成立。由于当时以色列的金融管制较为严格,风险投资行业发展极其缓慢,直到1990年以色列才出现了第二家风投公司。九十年代初期,随着以色列政府大力推动经济改革,在以Yozma基金为代表的政府基金的引导和带领下,民间及国际上的风险资本不断加大对以色列科技创新领域的投资,并逐渐发展壮大起来。1991年到2000年间,以色列年度风险投资金额增长了近60倍。

  2014年度,以色列风险资本参与的392起投资交易总额为23.6亿美元,平均每笔交易规模达到600万美元,在所有的资本融资中占比69%。近年来,这一比例一直保持在70%左右的水平(2012年度占比73%、2013年度占比75%)[4]。其中,互联网、通讯、软件、生命科学、半导体五大高科技领域分享了约80%的风险投资,市场化的风投行业逐渐替代了各项政府支持计划,成为支持以色列高科技发展的主要力量。总体来看,以色列风险投资行业具有以下两方面特点:

  1.政府基金先期引导并适时退出,财政资金效率最大化

  1993年,以色列政府联合境外投资机构投资2.63亿美元设立了YOZMA风险投资基金,其中以色列政府出资1亿美元。成立至今,YOZMA基金管理金额已超过40亿美元[5],直接投资了50余家科技公司,涵盖了互联网、通讯及生命科学等众多领域。其中,基金投资的众多公司实现赴欧美上市,或被微软、思科等跨国企业收购。目前,以色列已经吸引了全球近35%的风险资本,YOZMA在政府引入境外风险资本,引导资金支持高新技术发展的方向上,发挥了重要作用。

  YOZMA基金的运作包括两部分,一是直接投资,规模为2000万美元,主要投资于初创阶段的创新型企业。截至目前,该基金已成功募集3期,管理金额2.2亿美元。二是联合国际知名金融机构,发起设立子基金。以色列政府采用有限合伙的形式,设立了10支子基金,其中政府持股40%,来自欧美的投资方持股60%。以色列政府承诺不干预基金运作,并与投资方共担风险。此外,合作的私营机构有权在5年内以约定价格收购政府所持的基金权益。YOZMA基金首期所参股的10只子基金中有8家的政府份额被合作方收购,其他几只也通过拍卖等形式实现了政府资金的退出,基本完成私有化。与此同时,政府则将重心转向政策支持和投资环境建设,建立了以色列风险投资市场开放竞争和法律保障的良性机制。

  2.外资风险投资机构占据主导地位,助力科技企业国际化发展

  在20世纪80年代末期,由于非北美企业在NASDAQ市场的上市管制大大放松,使得一大批以色列科技企业能够在纳斯达克上市,这也吸引了众多的国际风险投资机构在以色列寻找投资机会。另一方面,欧美等国际投资机构的进入,也有助于以色列科技企业熟悉欧美市场,有助于进行国际化发展。

  目前,以色列风险投资行业大约有80家左右的活跃风险投资机构,其中近四分之一为外资分支机构,以欧美投资机构为主。此外,尚未在以色列设立基金但通过其他渠道开展风险投资的机构则超过200家,如IBM、微软、Google及思科等。尽管机构数量不占优势,但是从投资总额来看,外资机构则占据了主导地位。在2003到2012年的10年间,外资机构风险投资总额在以色列占比高达60%,且近年来该比例仍在上升。2011年,外资机构对以色列高科技企业的投资总额为15.8亿,占风险投资总规模的75%。共有140个初创期的企业获得投资,其中73笔来自外资风投机构,占总数的52%[6]。例如,IBM于1998至2013年先后在以色列完成10笔投资,规模均在1亿美元以上;Google也曾出资10亿美元收购当地一家名为Waze的地图应用公司。

  此外,以色列本地的风投机构也多与国际上其他公司进行密切合作,以拓宽资本来源。尤其近年来,来自中国的资本也加大了对以色列科技公司和风投基金的投资。2015年初,中国的阿里巴巴公司投资以色列知名风险投资集团JVP,投资规模达到千万美元,而在此之前,百度、复兴医药等公司也都已涉足以色列科技投资领域。

四、启示

  从以色列在科技创新的发展路径来看,以色列政府发挥的作用至关重要。以色列在实施科技创新战略中,着重营造激励创新的公平竞争环境,通过各类研发资金支持建立创新风险分担机制以及强化风险投资等金融行业对创新的服务功能,上述诸多做法值得借鉴,主要有以下三个方面:

  1.完善政策法规,构建良好创新环境

  以色列政府通过立法为先,建立了透明的法律体系框架,以色列《产业创新促进法》集中授权给首席科学家办公室等专职机构,统筹管理政府科研资金,有效做好对重点行业、关键技术领域的资金支持。同时,政府也着力构建宽松的创业环境,在相关法律授权及明确规定的基础上,对于企业的创新行为,在财税和资金等方面也给予积极的政策支持。我国实施创新驱动战略,应完善科技激励的相关法律,研究制定《科技创新促进法》,倡导鼓励创新的基本理念,在法律层面做好科技创新的制度安排,规定财政资金对科技研发的支持,明确中央与地方在科技创新中的职能部门和职责分工等。

  2.提供支持资金,建立风险分担机制

  以色列政府投资和支持科技研发并未以商业成功作为主要考量,政府一般不会持股创业公司,也不要求过高的投资回报,甚至对失败的初创公司也进行了债务豁免,更多关注的是科技创业项目的溢出效应以及对增长的积极影响。在此基础上,以科技孵化器项目为代表的各类创新研发基金,其主要功能之一就是适当分担创新风险,使对私营资本来说风险过高的科技项目有机会进行产业化、商业化尝试。我国可以参考以色列的相关经验,在科技孵化器、多边科技研发基金等领域,研究建立对经济发展有益的高风险、高科技项目的风险补偿机制。

  3.避免行政干预,有效发挥市场作用

  市场化的风险资本将以色列领先的教育科研力量和国防科技技术以及为数众多的创业者同市场进行了十分有效的对接,使以色列成为世界上学术成果产业化、军事技术民用化最为成功的国家,也是全球公认的创业和创新技术中心之一。以色列风险投资业的发展过程中,外资和私营资本的参与,以及政府资金的杠杆作用,使得以色列的风险投资虽然起步并不早,但是发展层次很高。在这一过程中,政府提供资金并制定相关规则,通常并不负责具体运营。我国推动风险投资行业的发展,应有效发挥市场作用,避免过度行政干预,政府应搭建好平台、做好对私营资本的投资引导。政府的适时退出,也是不与民争利的体现,有助于财政资金的循环使用、发挥更大效率。

(作者:范文仲 周特立)

注:

[1]以色列科技创新的基本情况及特点,商务部网站

[2]The R&D Law :“Law for the Encouragement of Industrial Research and Development”,

[3]资料来源:以色列孵化器项目网站(http://www.incubators.org.il/category.aspx?id=606)

[4]2014年第四季度以色列高新技术企业融资报,来源:前瞻网(http://www.qianzhan.com/analyst/detail/463/150525-8e19ac8e.html)

[5]资料来源:Yozma网站(http://yozma.asia/)

[6]以色列风险投资发展及优势分析,商务部网站(http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/gzzd/201307/20130700202087.shtml)


注:本文作者范文仲系CF40成员、中国银监会国际部主任。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。

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