基础设施金融的普惠性
姜建清
中国金融四十人论坛学术顾问
[ 2016-07-31 ]

  提要:中国经济“新常态”下,金融机构通过助力基础设施建设,不仅可以履行金融机构的社会责任,落实普惠金融的应尽义务,还能够实现自身的可持续发展。基础设施具有带动效应,是当前经济走出困境的重要突破口,而金融应该在基础设施建设中发挥积极作用。

  这次会议的主题是普惠金融,作为一个金融界的从业人士,我想脱虚向实地讲讲基础设施的建设问题,这个问题在当前显得尤为重要。

  现在中国经济进入“新常态”,周期性的影响和结构性的问题叠加,在未来一段时间,中国经济将呈现L型的走势。中国经济当前一个比较突出的问题,就是投资下行速度过快,尤其是民间投资。在中国经济转型发展的关键阶段,我们通过助力基础设施建设,不仅履行了金融机构的社会责任,落实了普惠金融的应尽义务,也可以更好地实现自身的可持续发展。

  那么,怎么样从金融的视角来看基础设施建设呢?我谈两点。

一、基础设施具有带动效应,是当前全球经济走出困境的重要突破口

  当前全球经济还没有完全走出后金融危机时期的阴影,复苏缓慢,而且不均衡。全球能源大宗商品价格一直处于低位,发达国家主要依靠扩张性的货币政策刺激需求来促进经济的复苏。英国脱欧后的效应还在持续发酵,新兴经济体增速结构性放缓和周期性放缓叠加。国际社会普遍认为:开展多边经济合作,加强对基础设施的投资,将是未来一个时期内推动全球经济发展持续稳定并保持活力的重要因素。国际上许多金融以及其他方面的会议,都在讨论这个问题。

  根据麦肯锡的报告,目前发展中国家每年的基建投资大约是1万亿美元。如果要保持当前的经济增速,到2020年之前,每年至少还需要增加1万亿美元的基建投资。

  我国城市化正在持续进行中,许多城市基础设施需要新建。已有的一些基础设施,需要更新、改造和升级。前不久中国交通运输部和国家发改委联合发文宣布:未来三年中国将在铁路、公路、水路、机场和城市轨道交通领域投资建设300多个项目,涉及投资总额约4.7万亿元。基础设施投资对经济增长有供给侧的效应,也有需求侧的效应,是经济增长的主动力。一方面,基础设施的建设、改造,可以扩大有效需求。大规模的政府支出和私营部门的投资,能够有效带动下游产业的发展。根据国际货币基金组织的研究,投资支出对GDP的比例上升1个百分点,同年产出水平将提高约0.4%,4年后提高约1.5%。另一方面,增加对基础设施建设的投资,可以扩大有效供给。完善的设施,便利的交通和配套条件,才能吸引投资、扩大生产、改善民生、降低成本,从而实现普惠。

  1980-2015年中国全社会固定资产投资从910亿元增加到了55.2万亿元,增长了大概605倍。增速最高的是1993年的61.8%,最低的是1999年的5.1%,年平均的名义增长率为17.3%。其中,基础设施建设的投资从1980年的558亿元,增加到了13.13万亿元,名义增长了234倍。特别是大中型项目的基建投资规模不断上升,对提高中国经济增长质量,增强增长后劲,起到了重要作用。目前,中国正在积极推进供给侧的结构性改革,其中一项重要工作就是通过改善基础设施和公共服务,来扩大有效供给,从而为实体经济的调整和升级创造条件。

  中国和新兴市场国家的发展经验显示:基础设施投资建设,对改善民生、提高社会福利能起到重要作用。我们每个人都是基础设施建设的受益者。因而在基础设施项目选择及秩序安排中要争取社会福利最大化、受益群体最大化、受益时间的最久化。除灾害性的补偿、公共性的基础设施建设以外,要努力实现必需的基础设施及基本的公共服务的均等化,政府转移支付主要应该体现在这些领域。对一般的公共设施建设,要注意成本,要考虑货币的时间价值,要进行投资的折现值比较。

  目前全球的经济、金融危机造成各国政府投资能力下降,基础设施的新建和更新并不能满足经济增长的需求。在这一背景下,中国提出了“一带一路”的倡议,把基础设施的互联互通作为优先建设领域,得到了沿线国家和地区的广泛响应,契合了世界经济再平衡、再发展的迫切需求。这也是一项互惠互利、合作共赢的举措。中国可以区别情况,运用好政策性或商业性的金融工具,促进跨国基础设施建设和全球产能合作。

二、金融应该在基础设施建设中,发挥积极作用

  多年来,中国的金融机构一直在基础设施建设中发挥了引领作用,提供了大量信贷资金的支持。截止到2015年末,我国21家主要银行业金融机构的基础设施行业贷款余额为19.4万亿元,比上年增长了9.4%。当年新增贷款1.82万亿,占新增贷款比重的21.5%,涉及电力、交通、油气、矿产、电讯、机械、园区建设、农业、水利等领域,基本实现了对重点基础设施的全面覆盖。因为基础设施具有公共物品的属性,能够推动社会发展,提升人民福利,从二战结束到上世纪80年代,全球的基础设施建设几乎都是由政府主导的,政府承担了基础设施投资和运营的全部风险。但是随着基础设施的需求和投资规模的不断增长,政府主导基础设施投资进一步加重了政府的财政负担。基础设施建设长期巨额的投融资需求,仅靠政府投资或开发性金融机构无法满足。

  因此,应当推动基础设施项目的商业化运作,将一些由政府提供的公共产品和服务推向市场。政府和社会资本合作(ppp)的模式以及建设经营转让模式(BOT),越来越多地被众多国家采用。从全球情况来看,经济越发达、市场化程度越高、政策越完善的国家和地区,私营部门参与基础设施投资的比例就越高。在发达国家,私营部门投资占比一般超过50%,而发展中国家这一指标则普遍低于30%。

  目前中国的社会资金进入基础设施建设的速度和积极性都不高。原因有多样,如项目投资回报率低、对合同履约风险的担忧、国际市场的汇率风险、金融创新程度不高等等。目前中国PPP项目的初步需求达到了10万亿人民币,但真正落地的项目仅1万亿元。中国储蓄率高,资金充沛,但各类金融机构普遍感受项目资源不多,可见投融资机制并不顺畅,急需疏通。疏导资金投向,调整资产结构,给快速增长的负债找到合适的资产配置,是金融业供给侧改革的重要举措。投资期限较长、安全性高和收益率稳定的基础设施项目,会成为金融机构资产配置的重要方向,这样可以有助于开辟更广阔的投融资领域。

  当前中国的基础设施建设存在大量的缺口,需要引入更多的市场化、商业化的运作方式。同时,也需要政府提供有效的支持,如政策顶层设计,健全金融法律等。政府要保持政策公平、透明和连续,提高行政审批和社会服务效率,简化审批流程,制定投资计划,公布PPP项目库,营造公平竞争环境。政府还应建立包括权责认证、激励监管、收益风险共担、以及私营部门退出等在内的一整套机制、体制。

  基础设施建设是财政政策可以积极发力的重要领域,要着力解决基础设施建设投资普遍存在的经济效益不高、投资条件不全、商业吸引力不强的痛点。可以通过设立基础设施建设基金、产业发展基金、项目开发基金等来弥补权益性资本的不足。可以通过设立担保基金、夹层融资基金、政策性保险公司等,来缓释融资风险。通过出台减税、贴息等政策,降低经营和财务成本。通过特许经营、政府采购、长期包销等机制,保障经济回报稳定性,提高长期潜在收益,给犹豫不决的民间投资提供一个安全、稳定的资金池,提升中国基础设施投资的吸引力,促使民间投资率迅速回升。

  基础设施建设领域的金融创新必须进一步加强。加强金融机构合作,实现信息交流、资源互补、收益分享、风险共担,构建多元化融资机制,建立包容性的金融体系。可以通过境内外债权融资、股权融资、跨境筹组银团贷款、国际金融组织中长期贷款、政府财政基金、金融机构的联合融资等方式,来积极推进基础设施建设。加强金融产品和服务创新,开发多层次的直接融资工具,鼓励投贷联动,以投促贷。利用股权加债权的模式,债权、股权、物权及其他可行方式,投资基础设施项目。探索家族基金、并购基金、不动产基金等业务创新,鼓励民间资本、保险公司、社保基金、养老基金、信托资管等机构参与基础设施建设。引导商业性基金共同参与,发挥金融业的资金、人才、信息优势。提供金融服务的整体解决方案,为基础设施规划和建设提供可行性融资方案及咨询服务,帮助企业发掘基建投资机会,评估风险、配置资源并并提供决策支持。

  基础设施具有公共性,其资金来源也可以具有公共性。可通过商业化融资模式创新,向社会发行长期债券来解决资金问题。应动员更多的私人及私人部门的资金参与,实现“取之于民,用之于民”,但全程要加强透明度披露。通过基础设施资产证券化,增强商业银行流动性,实现长短期资产负债的合理匹配,加强股权回购保障,完善项目退出机制。还要完善基础设施投资征信,评级、担保、市场交易、法律法规等体系,鼓励债权人充分参与到项目咨询、决策、设计、施工、融资各个环节,参与基础设施建设管理和投后管理,提高基础设施的风险评估、决策和管理能力。基础设施投资面临的外部环境复杂,要避免论证不足、盲目决策。基础设施的投资者要承担经营、财务、价格、利率、汇率、经济波动等市场风险,而跨境的基础设施项目投资者,甚至还可能承受政局动荡、政策法律、文化差异、劳工环保等非市场风险。因此,要统筹设计好项目的法律架构、税务策划、投融资方案、风险分担机制以及建设运营维护方案。

注:

[1]本文为作者在7月30日的第三届互联网金融外滩峰会所做的主题演讲,由CF40秘书处整理,未经作者审核。

[2]作者系上海新金融研究院(SFI)理事长、中国工商银行股份有限公司原董事长。

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