亚洲基础设施投资:前景与挑战
刘健
中国金融四十人论坛成员
[ 2017-01-12 ]

一、增加基础设施投资促进经济发展

  1、2008年全球金融危机后,发达市场经济国家普遍实行QE,金融市场流动性充裕,但QE政策本身并不足以促使实体经济持续复苏。面对全球总需求不足和经济结构不平衡、缺乏投资,各国政府应进一步采取有效措施增加国内投资,其中一个重要的政策选择就是增加基础设施投资,这也成为全球性共识。2016年9月G20杭州峰会,各国领导人共同重申基础设施投资的重要性,核准“全球基础设施互联互通联盟倡议”,支持11家多边开发银行发布《支持基础设施投资行动的联合愿景声明》并制定高质量基础设施项目量化目标。中国愿意同G20国家积极落实杭州峰会成果。

  2、基础设施在经济增长中的作用是明显而巨大的,也是全方位的。基础设施投资不仅能创造有效需求,带动经济增长,增加就业,而且还能从供给面改善资源配置效率,提升劳动生产率,提高整体经济的长期竞争力,长期上可以扩大供给。特别是在基础设施投资不足国家,投资乘数较大,同时创造大量就业岗位,不仅能够创造出建筑业和维修业直接就业,还能够创造铁路设备、供电设备等相关产业的制造类就业。这些领域往往是金融危机后受影响较大的社会群体。

  3、亚洲是全球最具经济活力的区域,对全球增长贡献日益重要,亚洲作为世界工厂,除与域外国家进行大量贸易外,区域内经济联系日益密切。亚洲国家的多样性及区域内部发展不平衡,使得亚洲区域内基础设施互联互通面临诸多挑战,同时潜力巨大。基础设施互联互通可大幅降低贸易成本,实现资源更有效率配置,也有利于区域内部贸易投资发展,有利于内陆国家更好参与和享受区域经济发展的益处,实现亚洲国家包容性共享发展。

  4、2013年,习近平主席提出了“一带一路”倡议,目的是秉持“共商、共建、共享”原则,推动与沿线国家的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”,共同打造开放合作平台,促进区域内经济要素有序自由流动和优化配置,实现包容性发展。其中,基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域,特别是交通、能源以及通信等领域。沿线国家发展阶段不同,对基础设施的需求很大,也为各方创造了巨大的合作空间。

二、中国基础设施建设情况

  1、中国改革开放后有效地动员了多种资源,大规模开展基础设施建设,中国的基础设施水平得到大幅全面提升,为经济腾飞奠定了重要基础。据麦肯锡公司的研究,从1992年到2013年,中国用于修建公路、铁路、机场和港口等基础设施的投资占GDP的8.6%,而同期美国、加拿大为2.5%。截至2016年底,中国高速公路总里程突破13万公里,全国高速铁路运营里程突破2.2万公里,均位居世界第一。覆盖全国的高速公路网、高速铁路网,极大地改变了时空概念,人员、货物、信息流动加速,推动了产业的增效和城市化发展。中国还建成了全球效率最高的超高压输电系统,高效率的电网系统提高了整体效益,为可再生能源的发展奠定了基础。

  2、中国基础设施的快速发展得益于政府的高度重视和持续投入,也得益于通过深化改革充分发挥市场的力量。中央政府主要在全国及跨省层面进行规划、协调和适度补贴,并通过合理划分与地方政府间的财力与事权,调动省及省以下政府投资基础设施的积极性。同时,我们通过投资体制改革,逐步将基础设施和公用事业领域向民间资本开放,从原有的财政单一资金来源,转变为包括财政、信贷、资本市场、信托市场和外资等在内的多元资金来源,并逐步引入BOT、PPP等多样化的投融资模式。

  3、2013年以来,中国在公共服务领域大力推广PPP模式,充分发挥市场机制的作用,取得了显著效果。中国财政部会同相关政策部门建立了“法律+政策+指南+合同+标准”的PPP制度框架,保证PPP模式的规范运行。截至2016年11月末,财政部PPP综合信息平台入库项目10,828个,预计总投资13.0万亿元。其中进入执行阶段的项目1,110个,预计总投资1.83万亿元。

  4、中国城市化水平落后于工业化进程,中国未来城市化建设需要大量围绕城市发展的基础设施建设。城市化会带来大量投资和消费需求。过去十年的统计数据表明,城镇化率每提高1个百分点,平均拉动投资增长3.7个百分点。根据中国政府的规划,2020年要实现常住人口城镇化率达到60%左右。在这一过程中,城市基础设施将继续成为投资重点,在市政设施、城市交通、节能环保乃至教育、养老、医疗等领域创造大量需求。同时,城镇化将促进信息、物流的集约化,提高经济运行效率并创造更多就业。

三、亚洲国家政府应通过有效政策,创造良好投资环境,促进亚洲基础设施投资与建设

  1、尽管各国对基础设施有着强劲需求,市场上也充斥着流动性,但如果缺乏制度安排,难以动员长期资金参与基础设施投资中来。基础设施不是私人产品,仅靠市场机制无法保证有效供给。因此,基础设施建设需要政府有效介入、适度监管,政府应在规划、协调、标准制定、价格及服务监管和对正外部性进行补贴等方面发挥积极作用。各国政府应抓住长期融资成本较低的机会,创造有利的投资环境吸引投资,大力开展基础设施建设,特别是应鼓励私人部门参与。2016年第八轮中美战略与经济对话中,美方认识到基础设施资产供给和需求之间的缺口以及增加基础设施投资对提高潜在经济增长和竞争力的重要作用,并承诺研究和完善公共事业监管框架。很高兴美国新政府表示将增加基础设施投资。

  2、虽然许多国家面临严峻的财政状况,直接投资的能力有限,但政府在坚持中长期进行财政调整的同时,短期内为实现刺激经济目标,在财政增支空间有限的情况下,可以考虑通过财政的中性化操作,包括减税或提高公共设施收费上限等方式,在不增加财政赤字的情况下支持基础设施投资。扩大投资将增加更多的就业机会和设备制造,转而节省政府在失业人员救济方面的开支,增加制造业税收,冲抵提供基础设施税收优惠带来的收入减少,在改善就业的同时,也保持整体财政开支的相对稳定,起到一举多得的效果。

  3、政府需要转变思路,培养市场意识,摒弃政府大包大揽的老办法,充分发挥私营部门的积极性。例如,对于一些商业可行性高、投资回报良好的项目,可考虑建立公私合营(PPP)的合作机制,政府参与并联合国内外机构投资人形成股权投资结构,共担风险,共享收益。

  4、在吸引投资者方面,政府需要着力解决“软环境”问题,出台合理有效的配套政策,营造开放、良好的投资环境,使投资者有条件、有兴趣、也有意愿参与基建投资。政府审批难、限制多、社区利益难协调常常是基础设施投资的一大障碍,对外国投资者尤其如此。因此政府应该适当放松监管限制,政府应增加政策的透明度和可预见性,创造开放、友好的政策和监管环境,降低投资的不确定性。

  5、亚洲地区基础设施有很大发展空间,根据亚开行估计,2010-2020年间将有8万亿美元的基础设施建设资金需求。但政治风险、政策风险很高,表现在规划难(特别是跨国),审批多,政府决定价格,外资政策多变(往往被视为战略资产),征地拆迁环保等地方事务复杂等,特别是跨国的区域项目,项目准备、融资谈判和运营管理更加复杂,即使在欧盟一体化程度最高的地区,跨境基础设施投资占比仍很小。正是由于风险高、投资回收期长,项目开发和融资是一个缓慢复杂的过程。除政治互信和政治推动外,良好的政策框架、有能力的实施机构和良好的投资环境非常重要。亚洲区域内缺乏大型基础设施投融资机构,MDBs应发挥更大作用。目前,世行、亚开行已分别与亚投行、金砖国家新开发银行签署合作协议,在基础设施建设方面展开联合融资、知识共享等合作。我们鼓励新老多边开发机构密切合作,共同为亚洲区域基础设施、新能源、跨境合作、贸易投资便利化等做出更大贡献。

  6、欧盟经验可供借鉴。为促进欧盟统一市场,强化凝聚力,欧盟加大泛欧基础设施网络的规划、融资、建设。欧盟近年推出的欧洲投资计划进展顺利,值得亚洲国家借鉴。其融资平台是设在欧投行的欧洲战略投资基金(EFSI),有关投资项目均纳入欧投行日常项目管理。截至目前,欧洲投资计划共涉及201个项目,总规模达1639亿欧元,投资包含了多类基础设施项目,撬动私人部门投资乘数约为14.1,基本达到预期的15倍乘数效应。取得这一成绩,欧投行发挥了重要作用。这主要是因为它具备三方面能力:一是有良好治理机制,聚集一批国际化的专业人才,具有大型基础设施规划、建设、管理能力;二是有较好政府关系,能协调多国政府的利益、诉求,处理复杂地方事务;三是有一定规模的长期资金,按商业可持续原则选择项目,短期业绩考核压力。

  7、中国政府提出“一带一路”倡议以来,得到沿线国家和国际社会的积极响应,并取得良好进展。应建立一个公共平台,明确协调一致的“一带一路”基础设施发展战略,确定项目识别和优先选择的原则,协调利益相关方的关系,交流政策及项目实施经验,统一项目实施标准和招标程序,减轻对环境和社会的负面影响。

  8、长期稳定的融资对落实倡议十分关键。一是需要强有力的政治支持,作为倡议的受益方,沿线国家政府应共同为项目建设和融资提供支持,营造良好的融资环境,充分动员各种渠道的资金。ODA对于欠发达国家基础设施项目识别和前期准备非常重要,特别是软的基础设施;鼓励官方融资机构向欠发达国家提供优惠贷款。二是需要第三方作为公正的中间人积极促成各方就共同利益达成共识,国际金融组织可发挥引领性作用,世行、亚行、亚投行、新开发银行等多边开发银行具有较强机构能力,同时也具有多边属性,在规划落实大型项目特别是跨境项目方面比国别银行更具优势。三是仅靠公共部门无法解决庞大的融资缺口,必须发展多样化的融资模式。亚洲金融市场的建设非常重要,有助于动员地区储蓄资源。域内国家要提高有实际经济行为资本流动的相互开放,对跨境银行业务的支持,发展本币债券市场,发展货币互换市场。要发展人民币融资市场,发展熊猫债券市场,增加国际货币体系的公平性和多元化选择。采取税收优惠政策,吸引主权财富基金(亚洲积累了大量外汇储备)、养老金等机构投资者参加基础设施投资。可论证参照欧洲投资计划的做法,建立联合投资平台,通过与区域性银行、成员国政策性银行、私人部门以及域外实体进行联合投资,支持投资项目。


(作者刘健系CF40成员、财政部国际经济关系司司长。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。)

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