“营改增”的执行情况与改进建议
徐忠
中国金融四十人论坛成员
[ 2017-05-04 ]

“营改增”是税制改革的主要成果

  第一,增值税的完整抵扣可以避免重复征税,有利于深化分工。但是国际上金融业的主要业务实际上是零税率的,只有很小的一部分需要缴纳增值税。一来金融业的可抵扣项很小,二来金融业的增值税是可以转嫁的。用“显性和隐性”来说增值税其实不准确,实际上国际上是没有征收增值税的,中国是一个特殊情况,所以国家税务总局王军才会在OECD发言说“中国是一个创新”。但是,这个创新是好还是坏,值得商榷。

  第二,税制结构对于金融创新、产业升级非常重要,税制结构不合理就会造成扭曲。现在国家对国债实行免税政策,但对其他债是征税的,而国开债的规模庞大,由此导致整个金融市场的基准收益率不是国债收益率而是国开债收益率。可见,为了增加国债发行的竞争力,反而导致了市场扭曲。另外,在经济下行过程中,财政收入下降,显然不能通过提高金融业的税收来解决这个问题,否则将违背经济规律。

  “营改增”是我国税收改革的主要成果。十八届三中全会提出财税改革三大任务是税制改革、预算改革和地方与中央的财政关系改革。目前来看,“营改增”是近年来最重要的税收制度和最重要的改革成果,“营改增”旨在完善增值税制度,形成完整的增值税抵扣链条,符合经济发展方式转变的需要,是中国经济结构调整的重要手段。一方面,营改增的进项抵扣机制促进了服务业专业化分工的进一步细化,加速了生产型服务业从制造业外包分离,解决了企业长期以来形成的“大而全”、“小而全”的问题。另一方面,营改增的试点是改在服务业,惠在工商业。服务业原来开的是营业税发票,营改增后开的是可以抵扣的增值税发票,增加了下游企业增值税的进项抵扣,对制造业发展具有减税效应,降低了企业成本,也扩大了制造业对服务业的需求,有助于服务业自身的发展。

全面推开“营改增”试点的减税情况

  2016年全面推开“营改增”试点以后,根据财政部门和税务总局的减税口径,营改增全年减税总规模超过5000亿元。但是,据我们估计,“营改增”带来的实际减税额度,在2016年只有2000亿-3000亿,2017年大约是3000亿-4000亿,因此是小于财政部门的测算的。两个数据之所以不同,有两个方面的原因:

  一是在消费环节价格基本不变的情况下,增值税减税红利转变为企业税前利润,按照25%的所得税率计算,企业实际得到的减税规模仅剩余四分之三。

  二是财税部门计算的减税幅度是对比改革前后法律法规文件所得的结果,并非不同税制下实际交税数额的对比。由于增值税的实际征管力度强于营业税,会扩大税基,“营改增”试点行业的实际税负可能不降反升,比如金融业中实施一般税法的银行业机构,实际税负一般增加15%-20%,最高增加31.62%。如果进一步完善营改增试点税负,增加行业的税负政策,可能减税额还能增加500亿-1000亿元。

“营改增”试点对分级政府间财政关系的影响

  国际上的做法是,单一制国家将增值税划归中央,联邦政府和地方政府共享增值税。美国没有增值税,但是有针对一般消费政策的零售税。按照OECD的分类办法,增值税和零售税都归为一般消费税,在美国这部分收入完全属于地方政府。

  按照国际可比口径,我国原来的增值税和营业税都是一般消费税,在全面推开“营改增”试点之前,地方分享25%的增值税收入,营业税全部归地方政府。全面推开“营改增”试点之后,国务院发布了国发〔2016〕26号文,增值税全面实现五五分成,名义上地方分享增值税比例从25%提高到50%,但原营业税纳税人由地方政府专享的税收收入也被纳入共享税范围,地方政府实际财力是有所削弱的。

  最严重的问题是,增值税在我国采用生产地扣税原则,通过国税系统收税,地方政府只是参与分钱,没有调节税率的权利,所以不能有效激励地方政府转变职能。

金融业“营改增”政策的两次打补丁

  我国是国际上最早、也是唯一征收金融业增值税的国家。国际上,大部分金融业务都无需征收增值税,只有小部分中间收入征收了。

  自2016年5月1日起金融业纳入增值税范围,按照财税2016年46号文,绝大部分金融业务都要征收增值税,主要内容有三点:借款利息不得抵扣进项税;新购入的不动产进项税可分两年抵扣;税率6%。这一方案没有打通增值税的抵扣链条,只是营业税制度的平移,同时税率上升,税基扩大,税负增加,不符合国务院关于收益行业税负只减不增的要求。

  金融业普遍反映,46号文制定的金融业营改增政策将推高市场利率,提高社会融资成本,与改革初期解决小微企业融资难融资贵的方向相悖。在金融系统的强烈呼吁下,财政部门于2016年4月29日发布《关于进一步明确全面推开金融业营改增试点有关政策的通知》,明确,质押式买入返售金融产品、政策性金融债券和普通年金的利息收入免征增值税。这是金融业营改增试点方案第一次打补丁。这两条政策有利于我国公开市场操作和金融市场平稳运行,保证了我国政策性金融机构支持政策性项目的能力不受影响,预计可以为银行业节省税负350亿元。

  2016年6月30日,财税部门发布财税[2016]70号文,将同业存款、同业借款、同业代付、买断式回购、普通金融债、同业存单、央行发行的债务工具等列入增值税免征范围,这是金融业营改增试点方案的第二次打补丁,有利于进一步减轻金融业税负,避免金融机构将税负转嫁给实体经济。

金融业“营改增”试点方案存在的问题

  虽然财税部门已经针对金融业营改增试点方案两次发布打补丁政策,目前最好的情况就是维持金融业应税业务范围相对于营业税阶段没有改变。目前的试点政策还存在一些问题,金融业税负依然可能上升。

  第一,税率上升。对于贷款收入等原征收营业税的项目,营改增后,税率上升0.66%。根据每年6.06万亿贷款利息计算,银行业税负将因此增加400亿元。

  第二,税基扩大。原营业税下应征未征的、持有到期的企业债利息收入被纳入增值税征收范围。按照目前信用债存量近13万亿元计算,银行业持有企业债、公司债等信用类债券增加税负约200亿-400亿元。

  第三,可抵扣项目减少,进项税管理难度较大。具体包括三个方面:一是在利息支出不允许抵扣的情况下,与贷款服务相关的部分业务,佣金等支出均不能作为进项抵扣,对银行业税负影响较大。二是金融业其他可抵扣进项税项目较少。目前包括中间业务支出以及固定资产采购、办公等营业费用。三是营改增初期,金融业机构获取增值税专用发票难度大,部分供应商暂时不开具增值税专用发票。

  第四,金融业“营改增”试点操作成本较大。

进一步完善金融业“营改增”试点方案的思考

  第一,补充增值税税收优惠措施,扩大免税业务范围。具体包括四个方面:一是对公司信用类债券利息收入免征增值税,鼓励直接融资市场发展。二是采取权责发生制原则,票据贴现业务按照持有时间缴纳增值税。三是对90天以内应收未收利息征收增值税后,逾期90天后转表外,应允许银行冲减当期利息收入,待实际收回时再缴纳增值税。四是对国内金融机构境外发债免征增值税等预提税,这样既可以降低金融机构的融资成本,又可以通过降低0.5个单位的税负吸引100个单位的资本流入,稳定汇率预期。

  第二,减少进项税抵扣障碍,实现应抵尽抵。具体包括两个方面:一是针对财务年度比营改增试点时间差异导致的抵扣难题,出台统一的税收抵扣政策。二是政府部门收取的各项费用,比照农产品发票、通行费发票,按照政府收费凭证注明的金额计算扣除进项税。

  第三,降低税收征管操作成本。

  第四,从制度层面确保银行业税负只减不增。即使采用上述前三条建议,受贷款义务、 税率上升等因素影响,营改增后,银行业金融机构总体税负仍将有所上升。为确保银行业税负只减不增,短期内对超过营业税税负水平的,部分实施税收返还,即即征即退的政策,从中长期看,应尽早实施借款利息可抵扣进项税的政策,彻底打通增值税抵扣链条。


(作者徐忠系CF40成员、中国人民银行研究局局长。本文系作者为中国金融四十人论坛独家供稿,未经授权请勿转载。文章仅代表作者个人观点,不代表CF40及其所在机构立场。)

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