金融科技和美国监管应对
Gerald Tsai
[ 2017-07-08 ]

  提要:金融科技在美国和全球金融体系当中的作用愈发重要。目前美国主要通过三种方式为消费者提供金融科技服务。但美国对于金融科技的监管属于分散式监管,并没有单一的针对金融科技的许可或者是单一的监管部门,而是被纳入广泛的金融监管框架当中。未来,美国监管部门希望建立正式和非正式的渠道,加强与金融科技公司的交流沟通;监管者希望通过学习利用新技术,以使监管和合规过程更高效;监管者也在考虑澄清与第三方合作方面的风险管理要求,以使社区银行能更好的拥抱创新科技;另外希望通过参加国际会议向他国监管部门和业界学习。

  金融科技在美国和全球金融体系当中的作用越来越重要,云计算、大数据等金融科技带来了机会,使我们可以扩大、改善金融体系的活动。企业家、银行和技术公司处在科技发展的前沿,但是监管部门也要在推动金融科技发展方面发挥重要作用。作为监管部门,首要的职责就是要保证受监管机构的运行是健康、规范、合法的,包括公平对待消费者。在这种框架中,我们需要推动有利于社会发展的科技创新,同时保证风险得到恰当管理。在这方面,美国的金融监管部门和世界其他很多地方一样,正在针对发展中的科技和商业模型逐步建立新的监管方针。

美国提供金融科技服务的三种模式

  第一类是一些金融科技公司使用移动平台等创新工具直接为客户提供金融服务。对消费者来说,吸引力是决策时间更快,便捷性较高,给客户带来很好的体验。这些金融科技公司不依赖银行就可以提供很好的服务,往往和银行是一种竞争关系。我认为这种模式是金融科技的原始概念。按照这种模式运营的美国公司是少数,而且数量在不断减少。

  第二类是金融机构、银行适应并采用了金融科技,改善金融服务的提供。他们所提供的产品和金融科技公司自身提供的产品相似,有些银行在研发自己的金融科技产品,有些银行会寻求软件服务商等为他们提供这样的服务。

  第三类是业务合作关系。银行和非银行金融科技公司开展合作,既结合了金融科技公司创新和对客户体验的关注,又保留了传统银行的风险管理和客户关系的优势。比如美国很多金融科技公司直接对消费者发放贷款以及向投资者募集资金,但依赖合作伙伴银行做出贷款决策、发起贷款和提供最初贷款资金来源。同样,电子支付和钱包公司打造了便利的移动支付,但是这些公司也依赖传统的银行渠道来清算和结算,包括利用自动清算所和借记贷记网络。这种合作模式最近几年在美国越来越流行。现在的科技公司,已经不再提“颠覆银行”,而是与银行合作。

美国针对金融科技的金融监管架构

  美国并没有单一针对金融科技的许可或者是单一的监管部门,金融科技监管是属于广泛的金融监管框架当中的,所以它可能要面临州或者是联邦级不同部门的监管。在金融监管方面,美国有各类功能性的和综合性的监管机构。很多非银行的活动,像贷款、汇款、保险等,主要由50个州管理许可发放和审慎监督。银行和证券行业则同时受50个州和联邦政府的监管。在证券行业,自我监管也发挥了重要作用。联邦政府在消费者金融保护方面起牵头作用,但是州政府也发挥了重要的作用。虽然美国没有一个明确的支付体系的监管机构,但是美联储在某些重大支付系统方面负责制定标准,也可以说发挥了很重要的作用。

  现实当中这个体系如何运转?

  假设一个金融科技公司想要做贷款、汇款,很多这样的公司是在州一级受到监管。非银行的金融科技公司选择从事这两种活动,会需要分别获得业务所在州的许可,遵守相关规定。很多公司表示,要同时面对50个不同的监管部门,监管和法律风险很高。相对而言,美国的银行面对的金融监管模式更加一体化。银行都面对联邦和州的监管部门,但主要是面对一个联邦机构,以及一个州监管机构。美国对银行的监管框架更为统一、协调,所以更便于银行开展全国性的服务。相对金融科技公司而言,银行还可以享有一些好处,比如有存款保险、可以在全国贷款,而且可以接入银行间支付体系。当然,为了享受这些好处,也需要履行更高的审慎和行为标准,非银行公司可能没有做好准备,达到这样的高标准。另外,根据其结构和规模,银行可能会接受其他的联邦和州的监管部门,比如对保险、投资经纪和咨询和其他涉及消费者保护的业务领域的监管。

  尽管美国科技公司很少选择成为银行,但有很多会与银行合作。在这样的模式下,金融科技公司仍需要获得所有必要的许可,面临州政府的归管。同时,银行继续接受联邦和州级监管部门的监督。如果金融科技公司提供服务给银行或其客户,很多时候银行依然要对该公司提供的服务负责。美国联邦银行监管部门,已经制定了对第三方的风险管理要求,包含尽职调查、审计、持续监测等,来指导银行管理和第三方的关系。同时,金融科技公司如果给银行提供某些类型的服务,可能也需要接受美国联邦银行监管部门的直接监督。

  可以想像,美国的监管架构会影响到金融科技公司的运营模式。如果不是50个州分别发放许可,可能会有更多全国性的金融科技公司和银行竞争。对银行的监管要求可能也限制了金融科技公司申请银行牌照的意愿。现在有越来越多的公司与银行合作,也反映了行业希望在现有的客户群当中发挥新科技的益处,把银行的存贷款能力和金融科技公司的创新能力结合在一起。同时,我们在考虑美国监管部门针对金融科技采取的措施时,应当要考虑美国的监管框架,即所谓分散式的监管(有人称之为分割式监管),所以在金融科技方面,许多机构都有话语权。新的指南可能来自于许多不同监管机构,有时应用范围较集中式的监管框架要窄得多。

美国应对金融科技监管采取的新措施

  全球监管机构采取的措施包括成立创新中心、监管沙盒、提出新的执照要求、更清晰的监管要求(包括直接指导)等。新加坡监管局的同仁刚才也有介绍。我们用的词语可能不一样,但是内容大体差不多。

  首先,我们正在设立类似创新中心的项目,来回应新科技所带来的新监管问题。通过消费者保护局的催化剂项目、货币监理署(OCC)的创新办公室、商品期货交易委员会(CFTC)的实验室项目等渠道,金融科技公司和传统的金融机构可以与监管机构进行沟通,包括通过召开会议的模式。参与这些项目的是对金融科技有了解的监管人员。这些项目成为监管机构与业界的沟通管道。旧金山联邦储备银行最近也推出了金融科技导航项目,欢迎相关的金融科技公司、银行等参与。

  第二,美国金融监管当局也开始应对和处理金融科技方面的一些许可问题。比如纽约州的比特许可,是对从事虚拟货币的公司设立的一种专门的许可和监管项目。而显示出州级监管多样性的是,德克萨斯州、伊利诺伊州在汇款业务许可方面给与虚拟货币公司豁免权。另一个例子是,OCC提议针对金融科技公司发放专门的全国性银行牌照。但是州监管机构因此对OCC提起了诉讼。州级的银行和其他监管机构宣布了一个“2020愿景倡议”,其中提到到2020年要成立一个50州统一的许可和监管体系。虽然目前仍处于初期,但这样可以很好地解决跨地区的许可问题,类似欧盟提出的给予金融科技公司欧盟护照的做法。

  第三,美国的金融监管部门扩大了现有指引,考虑采取新的措施,来处理金融科技公司和他们合作伙伴关心的问题。最近有这样一个新的监管领域,就是银行和第三方服务提供商之间的关系,比如美国存款保险机构,提出了第三方贷款安排的相关指引。还有OCC的第三方关系风险管理指引也得到了更新,指引中详述了当全国性银行从第三方寻求并获得服务的时候,应当做哪些尽职调查。消费者保护局最近也宣布,对金融机构的某些类型的服务提供商做审查,重点最初是在房屋抵押贷款方面。除了与第三方的关系外,美国的监管部门还在考虑其他一些方面的问题。美国很多金融科技公司和银行会利用消费金融的信息和其他数据设计新的服务。2016年末,美国的消费者保护局公开就获取消费金融信息的有关规则征求意见,包括机构为提供服务而在消费者同意的情况下获取这些信息。另外有些机构在考虑采用一些其他数据,比如用信用打分以外的其他数据作出放贷决定。这方面消费者保护局也在征求各类意见,了解各方对这些数据用于信贷建模方面的看法。另外,美联储在其监管职能之外,在支付方面也采取了一些举措。比如成立了关于更安全和更快速支付的工作组,还在分布式记账技术方面成立了专门小组做调研。

监管部门的机会和挑战

  首先是进一步的参与和交流。有些监管部门已经建立了正式和非正式的渠道与金融科技公司进行交流,希望这些交流和沟通的渠道可以进一步拓宽。美国金融科技行业也应该充分利用现有的倡议、项目,或是未来将建立的一些项目。监管者需要和金融科技公司进行良好的沟通,鉴于美国的监管结构,这些金融科技公司也需要和多个监管部门做好沟通。

  其次,监管科技问题。监管者和业界如何利用科技创新和自动化、机器学习等方式令使监管和合规过程更高效。在反洗钱合规方面,美国已经在利用这样的技术。相信在消费者保护合规的风险管理方面,这些技术可以发挥更大作用。商品期货交易委员会也提出,要利用科技创新,改善自身的监管工作。我希望更多的监管部门也可以采取类似步骤。

  第三,传统的社区银行和小规模金融机构可以更多地考虑发展金融科技。因为社区银行是美国金融体系当中很重要的一部分,尤其是在为小企业提供贷款方面。在采用创新科技上,相对大型机构而言,他们面临成本、运营等方面的挑战。如果迟迟不能采用新技术,他们以后可能会无法满足消费者的需求。我并不是说所有社区银行都要马上做转型,但希望所有的机构都要考虑采取与其业务模式和风险管理相符的新科技的可能性。如果社区银行和第三方服务提供商一起合作,采用这样的新科技,希望更多的美国监管者也可以考虑,澄清关于与第三方合作方面的风险管理要求,去除这些社区银行拥抱创新科技的限制条款。

  此外,参加这种国际会议,有机会向其他国家监管部门和业界进行学习,这一点也非常重要。

注:

[1]本文为作者在2017年7月8-9日的第七届上海新金融年会暨第四届金融科技外滩峰会上所做的主题演讲,由上海新金融研究院翻译整理,未经作者审核。

[2]作者系SFI特邀嘉宾,旧金山联邦储备银行金融机构监管和信贷部门审批及金融科技负责人。

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