“汇率失调”仍是影响中美经贸关系的那根“刺”
管涛
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2017-07-22 ]

  虽然特朗普此前强烈指责中国是“货币操纵”的总冠军(路透社,2017),但美国财政部最新发布的《2017年上半年度国际经济和汇率政策报告》没有把中国定义为“货币操纵国”,而只是把中国同德国、日本、韩国、中国台湾、瑞士一起继续放在了“观察名单”上(U.S. Department of the Treasury, 2017)。特朗普政府的态度明显软化,一方面是他们终于意识到中国过去两三年时间正在努力稳定人民币汇率,另一方面也是因为在地缘政治层面美方需要中方的支持与配合。没有给中国贴上“货币操纵”的标签,使得中美之间的贸易战暂时得以避免,但双边贸易失衡仍是中美经贸关系的焦点问题。4月初的“习特会”上,推出了一个“百日计划”, 中美双方将围绕贸易领域的合作展开为期100天的谈判,旨在缩小中美之间的贸易不平衡。未来真正影响中国的是“公平贸易”,“汇率失调”(currency misalignments)可能成为美国指责中国实施“不公平”贸易的主要把柄。

“汇率失调”可能成为美国攻击贸易伙伴“不公平”贸易行为的“矛”

  不同于共和党传统上宣扬“自由贸易”,特朗普政府更强调“公平贸易”。特朗普政府认为美国没有从当下的全球化中得到好处,或者得到的好处远低于其它国家,并认为这主要是源于贸易伙伴国“不公平”的贸易行为。

  据报导,近期特朗普总统正在考虑签发一项行政令,要求美国商务部和美国贸易代表90日内提交有关贸易行为导致贸易赤字的报告,找出对每个国家的每项产品出现贸易赤字的原因,并寻求更有效征收反倾销及反补贴税(Wang, 2017)。

  商务部部长罗斯强调有关报告将为政府的贸易决定提供基础,他又指美国的关税及非关税贸易壁垒在发达国家中最低,其他讨论自由贸易的国家实际较比美国更加保护主义。美国政府会采取系列措施来应对贸易伙伴的“不公平”贸易行为,而这些行为不属于贸易保护主义。罗斯特别提到了非市场经济国家对国有企业的补贴和对外商的市场准入限制,并强调会估算美国贸易逆差在多大程度上是由其它国家“汇率失调”造成的(Ross, 2017)。

  美国财政部关于“货币操纵”有对美贸易顺差过大、经常项目占比过高和持续单向的外汇干预三个具体量化的评判标准(U.S. Department of the Treasury, 2016)。前述被美方列入“观察名单”的六个国家和地区,没有一个完全满足这三个标准,而只是满足其中的一项或者两项,中国目前只满足对美贸易顺差200亿美元以上的标准。这应该是美国没有给任何经济体贴上“货币操纵”标签的客观原因。

  相比起“货币操纵”,“汇率失调”涵盖的范围更为宽泛,不需要是因为政府刻意干预外汇市场,任何因素造成的汇率偏离均衡水平都可能被纳入。例如,美国商务部部长指出墨西哥货币在特朗普当选后的大幅贬值属于汇率失调,尽管这是纯粹的市场行为且墨西哥经常项目仍处于逆差。罗斯表示,“汇率失调”实质上是提高商品出口竞争力的行为,相当于政府对出口商品的补贴,正在考虑将“汇率失调”纳入商务部关于美国贸易伙伴贸易滥用(trade abuse)报告。

从国际标准来看中国不存在人民币“汇率失调”

  作为在汇率问题上最有发言权的国际机构,国际货币基金组织(IMF)长期对各国的经常项目和汇率波动进行监控,也对“汇率失调”提出过判定标准。根据基金组织2007年通过的《对成员国政策双边监督的决议》的定义,当经济体在没有显著产出缺口的情况下经常项目却大幅偏离均衡水平时,该国汇率出现根本性失衡(fundamental misalignment)(IMF, 2007)。

  汇率是否失衡的判断是建立在经常项目是否失衡的基础上,因此与经常项目直接相关的是经济体的实际有效汇率(real effective exchange rate),而不是任何双边汇率。实际有效汇率是经济体与其贸易伙伴的剔除通胀的双边汇率的加权平均,权重为贸易量。实际有效汇率反映的是一国产品的贸易竞争力。采用实际有效汇率是因为两国间双边汇率与双边贸易差额并不能说明一国存在整体性的经常项目失衡或存在外部不稳定性(IMF, 2007)。换句话说,双边汇率(例如人民币兑美元汇率)对于判断一国“汇率失调”没有指导意义。

  中国的经常项目顺差占GDP比重在2008年国际金融危机以后大幅下降,2016年已经降至1.74%,经常项目并不存在失衡。根据2016年国际货币基金组织与中国第四条款磋商报告,中国的经常项目顺差占GDP比重预计将在2021年下降到0.5%。尽管2012年以前,基金组织一直认为人民币汇率显著偏离均衡水平,但2012年起改为认定人民币汇率只存在“温和低估”(moderate undervaluation)(IMF, 2012),2015年以后进一步明确表示人民币汇率不再被低估,并且总体反映了基本面(IMF, 2015)。

  虽然美国经常指责国际货币基金组织在汇率监督方面不给力,但历史上美国财政部对贸易伙伴汇率政策的评估结果基本采信基金组织的观点,美方对于人民币汇率的评估与基金组织也大体接近。2011年美国参议院通过《2011货币汇率监督改革法案》从“货币操纵”转向强调“汇率失调”,并认为美国应该对“汇率失衡”国征收反补贴和反倾销税(The Congress of U.S., 2012)。随后的三年间,美国财政部对主要贸易伙伴的汇率政策报告中多次提到人民币汇率严重偏离均衡水平(U.S. Department of the Treasury, 2014)。但2015年至今,美国财政部报告就再没有称人民币汇率失调了(U.S. Department of the Treasury, 2015)。

美商务部或绕过财政部和基金组织制定新的评估标准认定人民币“汇率失调”

  罗斯可能弱化整体经常项目平衡和实际有效汇率均衡的概念,强调中美双边贸易和双边汇率。由于中国是美国商品贸易逆差的最大来源国,罗斯可能以此为把柄指责双边贸易失衡是由人民币汇率(尤其是兑美元的双边汇率)失调导致的。实际上,美国财政部每次发布的《半年度国际经济与汇率政策报告》都会专门点评过人民币兑美元双边名义和实际汇率的变化。如美国财政部在《2012年度国际经济与汇率政策报告》中指出,从2010年6月退出2008年重新引入的盯住美元汇率安排以来,到2012年11月9日,人民币兑美元汇率累计升值了9.3%;由于同期中国的通胀高于美国,人民币兑美元2010年6月以来实际升值了12.6%, 2005年7月汇改以来实际升值了40%(U.S. Department of the Treasury, 2012)。报告还关注到受欧美主权债务危机冲击影响,2012年期间,有个别时期人民币兑美元有所贬值,尤其是在5月和7月(管涛, 2012)。但报告的最终结论是,截止11月9日,当年人民币兑美元汇率总体是升值的。

  此外,不同计算方法对实际有效汇率均衡值的估算可能存在一定偏差,因此对汇率失调与否的判断也存在操作的空间。由于人民币兑美元汇率从2015年以来呈贬值走势,美国商务部可以有选择地使用均衡汇率的测算方法,包括质疑中国近年来服务贸易逆差异常增长可能高估了经常项目顺差调整的可信度(Wong, 2017),技术上制造人民币汇率失调的证据。

  如果中国被美方认定存在“汇率失调”,其可能的后果有二:一是美国有可能启动反补贴和反倾销措施,对从中国的进口或者特定产品的进口施加单边贸易制裁;二是制约人民币汇率的市场化调整,施压中国阻止人民币兑美元汇率进一步贬值。

  当然,鉴于美国制定“汇率失调”新标准的做法有可能殃及美国的重要盟友,美方关于中国不公平贸易做法的指责也可以量体裁衣,聚焦于中国存在的一系列影响贸易公平的政策体制问题,包括给予本国企业尤其是国有资企业优惠或补贴、对外资的歧视性政策、要素价格的非市场化行为、政府行政干预等。对此,中国应事前有所准备。

  总而言之,特朗普政府的贸易政策更强调“公平贸易”。 “百日计划”是“习特会”的一项重要会谈成果,世界两大经济体加强接触肯定比直接对抗好。但“百日计划”是问题和结果导向,旨在增加美国对华出口,减少美国对华贸易逆差。因为中美双边贸易失衡是由两国经济的互补性所决定的,短期内恐难发生根本性转变,中美贸易摩擦可能只是被暂时推迟了。由于出口补贴等不公平贸易措施难以获得证据,因此“汇率失调”可能成为特朗普政府的重要选项和突破口。技术上而言,美国商务部有可能制定与国际惯例相悖的 “汇率失调”标准,并将其纳入衡量中国和其它国家“不公平”贸易的判断条件,以“汇率失调”作为借口要挟中国汇率升值或在其它贸易政策上做出妥协。对此,中国需要未雨绸缪、防患未然。


(作者管涛系CF40高级研究员,何晓贝系CF40助理研究员。本文首发于CF40微信公众号,转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点,不代表CF40及其所在机构立场。)

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