房地产税探析
[ 2018-03-12 ]

【专题研究】房地产税探析

本周观点
房地产税难以解决高房价问题,应定位于“调节税”

CF40专栏
钟 伟:房地产税,落下的是靴子还是巨石?
刘尚希:房产税立法应舍繁就简
任志强:房地产税并非解决中国房地产市场所有问题的良药

诸家观点
尹中卿:房地产税出台时机要拿捏分寸
贾 康:房地产税如何征收?

专题背景
两会以来官方第4次表态房地产税法
史耀斌:正在抓紧起草和完善房地产税法律草案

本周观点:房地产税难以解决高房价问题,应定位于“调节税”

  提要:高房地产税率和高房价是互相伴随的,房地产税难以解决大都市的高房价问题。中国的房产税应定位为“调节税”,而不是“国民税”,主要体现在对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。在继续推进房地产税改革的过程中应注意以下几点:第一,应当尽快在全国实施,降低公众对税收的焦虑和不安情绪;第二,房产税作为地方税,可以考虑选择房产税作为税权下放试点,中央做框架性的统一立法,把此税种的部分立法权交给地方;第三,需加强和完善房产税的配套改革;第四,房地产税改革设计应放到整个税制中来统筹考虑。

高房地产税与高房价互相伴随

  从1998年房改至今20年,房价分化始终与中国城市化进程相伴。随着房价不断攀升,房地产税问题引发社会广泛关注,相关讨论已持续多年。在今年“两会”上,房地产税问题再次引起热议。

  2018年3月5日,李克强总理在作《政府工作报告》时提出,要稳妥推进房地产税立法。3月7日,财政部副部长史耀斌就“财税改革和财政工作”答记者问时表示,按照中央的部署,目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。由此推断,未来房地产税必将落地。

  房地产税能否成为调控房价的长效机制之一,需要先分析我国大城市房价高企的原因。我国大城市房价高,并非由于房屋的居住功能,和户籍等因素关系也不大,而是由于大都市提供了政治、教育、医疗、就业创业、资金、信息、人脉和购物娱乐等公共服务和私人服务。大都市富集的资源越多,精英人群和梦想人群向大都市的聚拢越多,房价就越高。一个国家不同城市的房价差异越大,折射出城市间的公共服务在空间上的分布越失衡。

  房地产税开征与否和大都市房价变化关系不大,至少从长周期看是如此。以美国为例,最高房价的区域同时也必然是房地产税率最高的区域,房地产税可能会高达2%以上。而中部传统农业和制造业州,房价低,房地产税率也低,可能不到1%。可见,高房地产税率和高房价并不是非此即彼的关系,而是互相伴随的。要想让大都市房价降下来,分流过度聚集的资源才能治本。例如在北京,政府机关、央企和金融机构总部、著名高校和医院等逐步外迁,有可能在一定程度上缓解高房价问题。

  房价上涨的另外一个重要条件是货币的超发与贬值。不管市场中是否有炒房的投机行为,也无论这种名义上的“炒”所占的比重有多高,只要货币在不断的超发和贬值,就会推动房价上涨。

  理性地说,中国房价不断上涨的主要动因与“房住不炒”或征收房产税无关。首先是中国的土地制度让政府将土地资源垄断,并用竞拍方式当商品炒作,预收高额的土地出让金而造成的土地价格不断高涨;二是货币超发和贬值推动房价上涨;三是坚持要限制大和特大城市的人口聚集,坚持发展中小城市和让农民回农村的土地错配;四是无法打通城乡资源流通的渠道,无法满足城市化发展的政策让产出落后于城市化的需求和城市的改善需求;五是公共资源配置的不合理性,让购房与购买享受公共资源的权利相挂钩,导致价格的扭曲;六是税费的重头发生于建设与交易环节,加大了住房的成本;七是保障居住权利导向于保障财产权利,让居住功能让位于财产定位;八是未用税收政策调节和有效建立以私人住房投资而形成的租赁市场,于是只能靠购买解决住房问题,把所有的需求挤到了一条购买的狭路之上。

房地产税应是一种“调节税”

  从长远看,房地产税改革有利于完善税制、完善地方税体系和开辟地方政府新的收入来源。但任何税收问题都不仅仅是财政问题,尤其是在“税收焦虑症”不断蔓延的情况下,税收已经变成社会问题,乃至政治问题。在减税的呼声大、社会对税的“厌恶感”越来越明显的情况下,把房产税定位为增加地方政府收入是不合适的。中国的房产税应定位为“调节税”,而不是“国民税”,也就是说不能将房产税设计为普遍征收的一种税,进而变为增加地方收入的一个措施。而是应该按照调节功能设计个人房产税,主要体现在三个方面的调节:对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。

  实际上,上海和重庆两地房产税改革试点的运行情况也能够证明上述结论。首先,两地改革后的房产税收入并不多。无论是与地方税收收入还是财政收入相比,都仅仅是个零头,不可能成为主体税种或替代土地出让金。税收都有一个自然演进的过程,例如我国的个人所得税,也是从调节税演变而来,至今也未能成为普遍征收的税种,因为中国人均收入水平处于较低阶段。一般而言,房产税的缴税面应比个税的缴税面要窄,否则居民无法承担。其次,两地的房产税改革试点尽管在制度设计上有差别,但都遵循了一个思想,即保护大多数人既得利益,改革只涉及少数人。重庆房产税征收范围只涉及约10%的人群,主要针对高端房产业主和炒房客,并不针对普通社会公众。同时,两地都考虑个人的住房需求,给予免税面积扣除。这种定位主要是发挥房产税的调节作用。也正因为这一点,房产税在上海和重庆的试点没有在实施中引发社会震动,没有受到社会公众抵制。

  未来的房地产税改革主要涉及以下几个方面的问题。第一,房产税改革路径。如果经过评估,房地产税改革不会引致新的公共风险,就应当尽快在全国统一实施。目前这种靴子不落地的拖延状态副作用很大,而且拖得时间越长副作用越大,公众对税收的焦虑和不安情绪会越来越严重,从而扩大社会预期的不确定性,不利于住房制度长效机制的建设。第二,房产税改革方式。由于各地在经济发展水平等方面存在差异,可以考虑选择房产税作为税权下放试点,中央做框架性的统一立法,把此税种的部分立法权交给地方,允许各地根据实际情况制定房产税的具体实施细则。第三,房产税的配套改革。作为房产税改革顺利实施的保障,在两地试点改革经验基础上,有关房产税征收涉及的产权确定、个人住房信息系统建设、征税方式、程序等征管技术问题和其他相关制度建设,也需要进一步完善和加强。第四,房产税改革需要统筹考虑。房产税涉及税费制度、地方税体系及整个税制,其改革不能就房产税论房产税,相关设计应放到整个税制中来统筹考虑,以便于未来有关房地产不同环节税收的协调、房地产税制的合并和房地产税费制度的整合。

打破“房住不炒”的条件是解决土地双轨制

  要打破“房住不炒”,基础条件在于解决中国土地的双轨制和政府垄断土地资源的土地商品化交易的拍卖制,而不是靠加征房地产税。

  按照财政部的说法,要实行房地产税会先减免房地产在建设、交易环节的一些税费负担,但未明确要减免哪些税费。如果取消土地出让金和各种相关的税费,改为房地产税逐年征收,再让土地可以永久使用,那么这种征税就与国际接轨,并有其合理性。

  中国没有全国公民统一的住房制度。户籍和土地制度的双轨制,导致了住房制度的双轨制。不改变这种双轨制,就无法根本解决资源的有效利用问题,创建统一的住房制度。

  政策的双轨制还有国有、私有产权在市场竞争中的不平等与不合理性,如银行信贷、融资等。这一系列问题都并非靠加征房地产税能解决的。房地产税并非解决中国目前房地产市场所有问题的良药,更不是解决建立长效的中国住房机制的良药。在没有解决上述的各种问题,尤其是已收取的各种税费问题之前,要加征房地产税,只会加重国民的税收负担,造成更大的不合理的国家与民众之间的收入分配矛盾,造成市场的混乱和社会各阶层之间的矛盾,甚至造成社会动荡和分裂。

  要从根本上建立一个良性的房地产市场和住房市场,就需要建立一个不分城乡双轨制的统一的住房制度,让人权平等,分享公共资源的权利平等,以充分保障居住权利为前提,打破地方财政保障本地户籍人口的住房限制。


——CF40研究部

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