进一步扩大金融开放和严监管不冲突
郭凯
中国金融四十人论坛成员
[ 2018-08-18 ]

金融开放是自主决策和中美贸易摩擦关联不大

  谈到金融服务业的开放,我来谈一些感受。

  去年以来,大家明显感到金融服务业开放的速度加快了,我简要梳理一下其中的时间节点,所有的事情不是突然发生的,而是一个过程。

  这一轮金融开放的起点是2016年10月1日人民币正式加入SDR,这是人民币国际化里程碑式的事件。此后,周小川行长明确指示我们下一步要研究金融业进一步开放的问题。很巧合的是,在2017年年初,CF40组织撰写了第一份《径山报告》,主题就是金融业对外开放(更多内容请点击:《2017·径山报告》综合报告全文发布!黄益平详述金融开放七大政策建议)。CF40选择这个主题完全是独立决策,没有跟人民银行沟通过,但我们大概在同一个时间点考虑了同一个问题。《径山报告》发布后,其影响力之大,也体现了金融开放政策的重要性和业界的关注度。我们平常跟美国财政部、美联储、国际货币基金组织接触比较多,当时国际货币基金组织和美国财政部明确告诉我,他们一拿到《径山报告》就全文译成英文阅读了——很难想到国外机构对一份民间报告如此重视,这也体现了这件事的重要程度。

  2017年5月,中美之间制定了一个经济合作“百日计划”,其中金融的部分是人民银行代表中国政府与美国磋商的。“百日计划”虽然磋商了30多轮,最后达成了10条共识。媒体报道比较多的是中国开始进口美国牛肉,但其中有五条涉及金融业,包括评级、征信、信用卡等内容。最重要的一件事情是,2017年7月份,中央财经领导小组召开第16次会议,新闻报道称“会议听取了人民银行关于完善人民币汇率形成机制和扩大金融业对外开放的汇报”。当时人民银行向中央财经领导小组做了一个汇报,那次会议对下一步金融业开放做了很重要的部署。今年4月份,习主席在博鳌亚洲论坛发表了重要讲话,第二天,央行行长易纲在博鳌亚洲论坛宣布了金融开放11条措施。

  我梳理这个时间点是想说明,我国研究部署金融开放,和中美贸易摩擦并无太大关联,而是早于中美谈判和贸易摩擦的,这是一个自主、自发的过程。从中国自身角度来说,当时已经有了进一步开放的需求。而这一过程和中美贸易摩擦在时间上有所重叠,有人认为我们被美国施压才提出金融进一步开放,这个观点是不成立的。

  如何评价这一轮金融开放?我个人觉得,中国金融开放要分阶段来看待,上一次比较大规模的开放是加入WTO,当时我们做出了一系列承诺,银、证、保都公布了一些开放举措,在那之后陆续还有一些开放措施。这一轮开放应该是加入WTO之后最主要的一轮金融业集中开放,一是开放范围比较大,涉及到银行、证券、保险、评级、征信、支付和其他小的领域,基本上金融服务业所涉及的领域都包括了。二是力度很大。WTO只是把门打开了,允许外资机构进来,但还是有很多限制,比如股比、业务范围等各种限制,现在是走向国民待遇,进一步走向全牌照、全股比的开放。现在对银行业已经放开限制了,保险、证券是三年后放开股比限制。三是落实非常快,因为习主席说过“宜早不宜迟,宜快不宜慢”,人民银行之前宣布的11条金融业开放措施目前已经落实了7-8条,还有3-4条需要后续修改法律法规等工作完成后才能落实,年内应该都能够实现。

促开放和严监管需同时并存,负面清单和持牌经营不矛盾

  金融业进一步开放和严监管是什么关系?一方面是严监管清理了很多金融机构,另一方面是打开大门让外资机构进来,这中间是否矛盾?我认为不仅没有矛盾,而且这两件事情必须要同时发生,即扩大开放和加强监管同时并存。

  开放的本质是取消对外资的歧视。严监管能保证所有金融机构,无论国有、民营还是外资机构,都能按照统一、严格的高标准来受到监管。一些主要的发达国家,他们走向高度开放的同时都有很严的监管体系,我们也应如此,通过严监管控制金融风险。

  另外,金融业要走向负面清单管理,和金融业必须持牌经营和特许经营是否矛盾?是不是因为金融业是一个特许经营必须持牌的行业,就不能是负面清单管理?是不是如果对外资实行负面清单管理就是对外资实行了超国民待遇?我觉得这个理解有不对的地方。用开车来打个比方,我们过去规定外国人不准在中国开车,这属于没有开放。后来我们规定,外国人可以开排量1.6升以下的小汽车,再过两年外国人可以开7座以下的车,其他的车不允许开,这是正面清单开放模式。而负面清单开放模式是,我们规定外国人除了军车、公共汽车不能开,所有车都能开——这就是从正面清单管理变成了负面清单管理。但这不意味着,外国人可以在中国无照驾驶,依然需要考取驾照和办理相关手续。所以,金融业对外资进行负面清单管理,但外资机构依然需要获取相关牌照和资质,而不是对外资放任不管。

“你中有我,我中有你”是更安全的金融格局

  关于金融开放和金融风险的关系,任何开放都可能带来新的风险,这是不可避免的。但是也要客观分析,我想说几点观察:

  其一,金融服务业开放和资本项目开放是两个不同的概念,我们现在所做的金融业开放都是金融服务业开放,属于WTO的管辖范围,允许外国人进入国内做生意,可以有资本流动,也可以没有资本流动。对于资本项目开放开多大、怎么开的问题,现在有很多争议,但相对金融服务业的开放而言不是一个概念。

  其二,回看2008年国际金融危机,美国出事的都是本土的金融机构,比如雷曼兄弟、贝尔斯登、AIG等,英国唯一发生挤兑倒闭的银行北岩银行也是本土的银行。这个案例屡见不鲜,其实大部分国家的金融业出现风险,都来自本国机构。这其中有非常复杂的政治经济学原因。所以,堡垒一般都是从内部攻破的。中资银行在国外经营,或者外资银行在中国经营,相对比较老实、规范,因为不是在本土经营,其业务范围、政治联系都有很多限制,因此很难出现大风险,反而是本国机构可能是最大的风险点。

  其三,有人会用国际金融危机期间东欧的情况来举例,东欧很多国家的银行业外资占比非常大,外资银行回撤资金,导致信贷业务、金融服务收缩,使得东欧国家陷入很大的困境。我们会不会有这样的问题?我认为,一是中国不像东欧国家,中国国内金融体系已经长成大树,外资银行占比才1%多,不会是东欧国家高达70-80%的外资银行占比,不会出现银行业掌握在外资银行手中的局面。二是,外资银行占比较大的东欧和拉美,两者在危机中受到的影响截然不同,这取决于银行经营模式。拉美国家是外资银行高度本土化,储户的基础来自本地——在当地动员储蓄,并用于当地,所以受到的影响相对较小。东欧国家为何受到的影响大?因为其外资银行从奥地利等国拆借资金,通过短期债务为这些东欧国家提供金融服务,其实这是资本流动的问题,是宏观问题而不仅仅是外资银行的问题。

  第四,关于金融制裁问题。有人有疑问,如果把外资放进来,外国制裁中国是不是就更容易了?我认为逻辑正好相反。美国为什么敢用金融手段制裁伊朗、朝鲜这些国家?我觉得最大原因是美国的银行等金融体系在那些国家没有利益联系,美国不需要那些市场,所以可以把那些国家从国际金融体系中切断,这对那些国家是非常痛苦的事情,但对美国而言基本没有明显影响。所以从这个角度说,金融业越是“你中有我,我中有你”的局面,可能越有利于我们避免剧烈冲突。如果中国的金融机构在海外有分支机构,但海外机构在中国没有分支机构,才越可能发生极端事件。因此从国家安全角度讲,“你中有我,我中有你”是更安全的格局。

中国金融业未来必须高度开放

  关于人民币国际化的前景和挑战,我认为,人民币若想实现国际化,上海若想建成全球金融中心,中国若想更好利用“两个市场、两种资源”,中国金融业必须高度开放,这是必要条件。如果自己跟自己玩,中国不可能有国际金融中心,人民币也不可能成为国际货币,不仅我们自己愿意用人民币,外国人也愿意使用人民币,取决于中国金融业是否高度开放。

  中国金融业开放还有哪些工作要做?

  第一,把已经宣布的开放措施落到实处。这不是特别简单的事情,所有魔鬼都在细节中。开放的便利程度取决于我们在多大程度上让这些细节发挥作用。不是说大门敞开了,外资机构就会来,把政策落到实处是很细致的体力活。

  第二,走向真正的负面清单管理。我们到现在为止的开放,仍然是正面清单式的开放,还没有真正转向负面清单管理,尽管十九大报告提出要全面实现负面清单管理,但真正的转型还没有发生。

  第三,政府和监管机构转变。关于政府转型、监管机构转型,我认为这不仅需要专业能力,还需要思维方式、管理方式的转变。我们如何面对一个更开放、有更多创新、同时又有更多风险的金融体系?不能仅是从准入的时候控制风险,还需要具备事中、事后的管理和调整能力,我觉得这对政府和监管部门是极大的挑战。

  第四,对外开放和对内开放同等重要。我们在对外开放过程中发现,有些对外开放的措施无法推出的原因是,这些措施还没有对内开放。其实政策制定者做金融开放方案时,希望在某些方面步子迈得大一些,但因为这些方面我们对内资还有限制,所以很难对外资进行开放。下一步再制定对外开放举措,需要把对内和对外的开放工作统筹起来。还要全面改善营商环境,金融业开放工作除了金融主管部门制定政策,还需要法律、税收等各种各样的制度配合,这是一个系统性工程。


作者郭凯系CF40成员,中国人民银行国际司副司长。本文系作者在第二届“中国金融四十人伊春论坛”上发表的演讲。

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