我国行为监管体系建构:问题与对策
[ 2018-10-08 ]

【专题研究】我国行为监管体系建构:问题与对策

本周观点
强化风险管理 进一步完善金融业行为监管体系

主题演讲
孙天琦:加强和改善我国金融业行为监管的几点建议
李东荣:建立金融行为监管体系需要强化五个方面(点评)
黄益平:我国行为监管体系的现存问题与可行建议(点评)
张承惠:从金融消费者保护角度构建行为监管体系(点评)

圆桌讨论
多管齐下 构建我国金融业行为监管体系
我国金融业行为监管亟需加强和改善
金融业行为监管的国际经验
构建金融业行为监管体系需多管齐下

诸家观点
周延礼:金融分业监管现七大不适应性
于学军:对金融监管新趋势的五点看法

专题背景
深改委:完善系统重要性金融机构监管 维护体系运行

本周观点:强化风险管理 进一步完善金融业行为监管体系

  提要:近期,中国金融四十人论坛旗下的上海新金融研究院举办主题为“我国行为监管体系建构:问题与对策”内部研讨会。与会专家指出,近年来我国金融业发展迅速,但同时,我国行为监管和金融消费者保护措施不完善,使得金融消费纠纷快速增长,涉案类事件时有发生。基于此,专家指出,我国应当进一步完善金融业行为监管和消费者保护法律体系、加强监管机构行为监管、强化金融机构行为风险管理、提高金融消费者素养,以强化行为监管与金融消费者保护体系,防止市场失序,维护金融稳定。

  我国金融业改革、发展和开放过程中,金融服务质量不断提高,行为监管和金融消费者保护不断加强,越来越多的金融消费者享受到了金融业改革发展的好处。但随着金融新业态的蓬勃发展,跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务的不断增加,金融消费纠纷快速增长,涉众类案件时有发生,部分极端案件成为社会舆论关注的焦点。这类事件主要分三类:第一是操纵市场、内幕交易;第二是经营行为不规范,误导销售,暴力催收,个人信息泄露等;第三是非法经营金融业务,集资诈骗资金传销等等。这三大类,在线上、线下都有存在,威胁经济金融安全。

我国金融业行为监管需加强

  为了解决伴随金融业发展所带来的各类风险问题,我国应当加快完善金融业行为监管体系,这对防范金融风险,维持社会稳定有着重要作用,可以从经济学和法理学两个角度来进行分析:

  从经济学角度看,一是金融消费者在交易中处于弱势,需加大保护力度。近年来活跃的行为经济学也发现消费者行为有长期的、系统性的、可预测的偏差。二是市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以给金融消费者提供一种保护,但因市场失灵,无法从根本上解决金融消费者保护问题。三是需要政府(监管者)提供监管保护,但也要不断提高监管者保护的有效性,防止政府失灵、监管失灵。四是加强金融消费者保护需要掌握好平衡,防止逆向选择、道德风险或阻碍创新。

  从法理角度看,人类社会在手工作坊小商品生产、简单物物交换时期,消费者和经营者博弈力量基本均等。当人类社会发展到全球化分工、社会化大生产、数字经济时代,个体消费者与经营者的博弈力量严重不对等。这个过程中,各国立法思想从形式公平向实质公平演化、从契约自由向契约公平和契约正义演化,向保护个体消费者扩展、深化。这是人类文明进步的表现。

行为监管的国际经验

  2008年金融危机后,更多的国家和国际组织开始从法律、规则与监管架构上强化金融消费者保护和行为监管。英国将金融服务管理局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA),其中,FCA独立负责包括银、证、保在内的所有金融机构的行为监管暨金融消费者保护。世界银行、二十国集团也相继发布了金融消费者保护相关文件。

  美国在行为监管和金融消费者保护方面更加完善。首先,美国监管十分强调信息披露;其次,美国监管具有完善的消费者保护机制;再次,美国征信具有完善体系;最后,美国监管、法律部门各司其职,共同保护消费者利益。

我国金融业行为监管亟需解决的几个问题

  中国当前的法律体系、监管机构、金融机构以及金融消费者自身在消费者保护过程中均存在改善空间。

  第一,法律体系。一是立法滞后,缺乏金融消费者保护专门性法律法规,现有规定层级低。二是机械适用“谁主张谁举证”,金融消费者举证责任过重。三是现有公益诉讼、集体诉讼无法兼顾公共利益和个人利益,且存在司法实践障碍。四是非诉第三方纠纷解决机制建设分散,缺乏统一规划,传统调解效率低。五是以互联网为平台的跨境金融服务增多,跨境金融消费纠纷中,现有管辖方式难以保护我国消费者和机构权益,缺乏跨境监管合作,例如普惠金融和零售金融监管缺位,零售金融责任难以界定,使得金融机构倾向于减少零售金融业务。 

  第二,监管机构。一是行为监管理念存在偏差,重审慎监管、准入监管,重“出交规”,轻“上街执勤”。经费和人员不足,尤其是地方行为监管专业力量薄弱。二是存在监管真空和监管重叠,跨部门协调成本高、效率低。央地权责不清,经常出现相互推脱的现象。对新型金融服务提供商(FinTech)的监管上尤显突出。三是将消费者保护的合规与合法责任集中于监管部门,导致监管体系复杂且难以实施。四是行为风险发现预警不足,缺乏投诉数据分析和行为偏差监测体系。五是行为监管部门“准司法权”(行政司法权)机制欠缺,行政处罚轻、力度小、威慑弱。六是不重视消费者投诉工作,直到演变为涉众事件后才灭火。七是各部门间信息不透明,数据不能共享。八是消费者保护机构独立性不足,难以对消费者实施有效保护。

  第三,金融机构。一是监管部门的监管指引、金融机构的内控执行不到位,存在政策执行的“最后一公里”问题。二是缺少行为风险管理的企业文化,合规部门在机构内部比较弱势,一些业务部门只顾业务、不顾合规。三是公司治理机制不完善,未建立行为风险监督管理和有效制衡机制。四是寡头垄断易造成“店大欺客”。五是绩效考核激进、不符合实际,激励机制不科学,导致一线人员“铤而走险”。六是一些新型金融服务提供商以“大数据”为名对金融消费者个人信息过度采集、滥用,有的发生泄露。七是为吸引消费者,压缩理财产品期限,反而可能造成金融风险。

  第四,金融消费者。一是消费者存在系统性行为偏差,容易被金融机构用以谋利。二是金融素养不足、风险意识不强,维护自身权益的能力不够。三是一些消费者责任意识和诚信意识较弱,存在“逆向选择”和“道德风险”。

政策建议

  参照国际经验,结合我国现状,专家指出建立适应高质量发展要求的金融行为监管体系,应当具备几方面特征。第一,监管体系应当协调有度。第二,监管制度要规范。第三,监管手段要精准有效。第四,监管范围应该合适有度。第五,监管主体应当积极有为。

  基于上述五点特征,专家建议:

  第一,完善金融业行为监管和消费者保护法律体系。一是出台《金融消费者保护法》,完善相关法律法规,明确举证责任倒置的适用标准和集体(公益)诉讼机制安排。二是建设统一的线上金融消费纠纷非诉解决机制(ADR)平台,线下维持现有分部门ADR模式,条件成熟时也可统一。三是拓展跨境监管和司法合作。

  第二,加强行为监管。一是重视行为监管,处理好其与审慎监管的关系,明晰中央金融监管部门间、中央地方金融职责分工。二是强化行为监管能力,提高法律背景人员的比重,增加行为监管在机构、业务、高管等准入问题上的权重。重视金融科技在监管中的应用(RegTech)。三是建立分级监管模式,加强对高市场占有率机构、高风险业务的监管。四是监管部门建立全国性呼叫中心,便利消费者咨询和纠纷解决。五是加强部门间信息共享,增强监管部门数据透明度,引入第三方机构协助监管,例如行业协会。六是建立对举报揭发(whistle blower)的重奖机制。七是增强监管协同,探索行政、民事与刑事的有效对接、合作,加强综合管理,解决监管执行困难的问题。八是加大对违法违规行为的处罚力度。九是在防范风险的前提下,降低市场准入门槛,提升金融业的竞争性。

  第三,金融机构应强化行为风险管理。一是在公司治理层面强化行为风险管理体制机制。二是科学设定业绩考核目标,完善对一线柜员和管理层的激励机制。建立完善绩效薪酬延期支付和追回制度,对销售业绩突出或异常的员工加强合规检查。三是确保监管政策和自身内控制度的执行落地。四是互联网无国界,金融牌照必须有国界,跨境提供金融服务必须持牌经营。五是需要明确理财产品期限问题,禁止虚假宣传,预防期限错配带来流动性风险。

  第四,提高金融消费者素养。一是引导金融消费者主动学习金融知识和风险特征,尤其是数字金融知识。二是树立“自享收益、自担风险”的意识,提高诚信意识。三是整合“一行两会”开展的金融知识普及活动,统一时间集中开展,很多省份已经先于中央层面进行了整合。四是发挥好消费者协会、行业协会、新闻媒体、大学等其他组织在行为监管和消费者保护、金融知识普及方面的建设性作用。
 

——CF40研究部

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