澳门如何参与大湾区建设?
徐奇渊
[ 2019-02-21 ]

  2018年末,习近平主席会见崔世安特首时指出,澳门应“在融入国家发展大局中拓展发展空间、培育发展新动能,以新的发展成果迎接澳门回归祖国20周年。”

  从澳门的角度来看,要充分融入到国家发展大局中,至少有以下两个抓手。一方面,发挥澳门一个中心、一个平台的定位优势,在中国对外经济、文化交流中发挥重要作用。另一方面,积极参与大湾区建设,提升粤港澳的一体化程度。上述两方面的共同出发点,都是在一国两制的框架下,发挥澳门所长、服务国家所需,同时培育澳门自身发展的新动能、新空间。

  但是目前,澳门在融入大湾区的建设和国家发展大局中,还存在一些挑战:

  其一,基础设施的技术标准尚未与内地完全对接,某些领域的基建水平甚至还落后于内地;

  其二,澳门的行政程序受到立法体系的制约,而且立法体系的效率仍有待提高,这不但阻碍了澳门融入湾区,还对自身发展形成了制约;

  其三,大湾区的各城市、各地区、各项业务条线之间的政策协调机制,过于复杂且效率不高,尤其是澳门作为一个小政府,在其中疲于应付;

  其四,虽然本澳有不少科创人才、且政府鼓励新兴产业发展,但是由于澳门的博彩一业独大,科创人才和新兴产业难以在澳门找到赖以生存的产业链生态环境,继而也难以同湾区的发展大局相呼应。

  基于此,课题组在澳门进行了深入调研。我们认为,澳门可从以下领域进行对接,推动大湾区的建设,进而培育澳门发展的新动能、新空间:

  一、统一基建标准,推动基建互联互通,同时提升基础设施建设水平。

  澳门的定位是一个中心、一个平台,即世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台。同时,澳门也是粤港澳大湾区的基点之一。但是目前,澳门的基建水平在某些领域仍然存在短板,而且基建标准与内地不一致,这些都对澳门的上述定位、发展方向,形成了相当的制约。

  具体来看,调研过程中我们了解到:澳门轨道交通发展慢,建设工期长,与内地标准不一致,无法实现无缝对接,基建的互联互通仍然存在问题。其次,岛内交通规划也存在一些问题,难以适应世界旅游休闲中心对游客的实际承载能力。再次,澳门移动通讯和互联网宽带容量十分有限,某些技术标准甚至低于内陆省会城市。

  基于此,我们的建议是:第一,增加澳门宽带容量,降低资费标准,提供公共场所Wi-Fi覆盖率。第二,优化公路、轨道交通网络布局,推动多种运输方式的衔接和一体化。加强与周边机场的联航能力。第三,尽快打通港珠澳大桥的运力,研究办法有序增加大湾区通用车牌数量,避免交通基建资源的闲置和浪费。第四,在南深(南宁-深圳)高铁增设澳门站,将澳门纳入到全国高铁网。

  不过,虽然澳门政府财力雄厚,但是由于其行政、立法程序约束,由澳门出资修建相关的高铁线将耗费漫长时间。一个典型的例子就是,9公里的澳门轻轨,几乎用了10年时间修建。

  因此建议,参照粤澳基金的模式,由澳门出资在内地设立长期投资基金,并承诺给予澳门政府特定的年化收益率。然后,将该笔资金交由中资企业负责建设澳门段高铁线路,在建成后将该段高铁交给中资企业运营。中企凭借运营收益的现金流偿付其年收益。

  二、改善立法体系效率,变通解决障碍,提升行政效率,促进与内地对接。

  与内地的行政程序不同,如果澳门特区政府要推动一项政策出台,其前提是要先制定、通过相关的法律。而且在《澳门基本法》框架下,法律文本先出葡文版,然后翻译成中文。而在澳门融入粤港澳大湾区、融入国家发展大局的背景下,澳门政府面临转型的压力,从原来的小政府,转向适度有为的政府定位。在这种情况下,更多的政策出台,也增加了立法体系运转的压力。而回归至今,澳门的立法工作流程仍然相当漫长。这虽然有其合理性,但越来越难以适应澳门融入区域、融入国家发展的现实要求。

  一种解决方案是,增加对立法会和相关部门的预算投入、增加工作人手。但是,立法过程中的一些障碍和问题,并不是工作量的问题,而是理念问题、或者部门协调的困难。例如,澳门建立征信体系的过程中,就受到了对个人隐私保护问题的质疑,而这对澳门金融市场的发展则形成了障碍。再如,澳门居民享受医疗服务是免费的,但是如果到广东养老、医疗,则不享受免费,其中现有的财政支付体系也是障碍之一。这也对大湾区的跨境医疗、养老,甚至人员流动形成了制约。

  要解决上述问题,提升行政效率,还需要有变通的解决方法。在此过程中,可以充分发挥澳门行业协会、社会团体等自律组织的作用,突破立法方面不必要的制约。例如,征信系统的建设方面,金融机构或其行业协会,可以非官方的身份,先行推动行业内的征信体系共建、共享。再如,跨境医疗服务方面,可以由澳门本地医院到内地开设分部,来进行对接和协调。

  三、以重大项目为切入点,有效统筹大湾区的跨区协调机制。

  当前,大湾区的内部协调机制,涉及各城市、各地区、各业务条线等不同维度,协调机制过于复杂。从澳门角度来看,其参与的协调机制包括四层,分别是:与珠海、中山、广州、深圳4市建立的年度合作机制;与香港的高层合作机制;与广东省政府的协调机制;与中央政府相关部门的联络和协调机制。同时,还有填海、飞灰处置、危险废弃物处置等的跨区协调问题。

  目前,澳门特区政府已经设立了27个专职小组,专门对接上述各种协调机制。尤其是澳门作为一个小政府,政府部门设置较少,因此往往会出现一个部门要负责对接多个协调机制的情况。

  同时,目前的协调机制虽然数量较多,但是效率不高。例如,澳门就废旧汽车处理与广东省进行协调,已经推动了10年才在2018年得以实现。再以填海项目为例,珠海、中山、江门分别与澳门就选址等细节进行协调,之后上述三地分别向广东省汇报,然后广东省再与澳门特区进行协调。仅此一项,澳门就需要在2个层面,与4个主体进行对接和协商。再者,以横琴的合作为例,澳门对其定位是支持本澳发展的后花园,而珠海则将其作为新的增长点。两地出发点不同,协调过程中也必然多有障碍。

  基于此,我们的建议是:第一,在涉及到整体利益的时候,需要中央加强整体利益的统筹协调。第二,各城市和地区,也要着眼长远,做到局部让利、整体互利,短期让利,长远共利。第三,可以通过重大项目作为切入点,由中央进行统筹协调,例如填海、环保等关键项目。

  四、澳门要充分利用湾区的产业生态圈,发展澳门的科创产业

  澳门已经尝试鼓励一些新兴产业的发展,如文化创意产业、中医药产业、海洋高新技术产业、环保产业、电子商贸新产业等等。不过这些产业的发展均遇到各种问题,距离多元化、新动能的目标差距还甚远。

  这些新兴产业的发展之所以遇到障碍和瓶颈,并非人才因素、资金因素的制约。实际上,澳门青年创业人才储备、资金支撑相当充足。目前,澳门每年约有60人进入国际一流大学深造,仅在美国硅谷就有数百名澳门青年在从事技术工作。此外,澳门的大学还拥有4间重点实验室(分别为澳门大学的中医药实验室、集成电路实验室、物联网实验室,澳门科技大学的月球科学实验室),在多个科技领域多有见树。事实上,真正制约澳门科创、新兴产业发展的,是缺乏其生存的产业链生态圈。

  由于澳门的博彩业一业独大,1999年,博彩业占澳门GDP的30%,2017年则超过了49%,其中有多个年份的占比甚至达到63%。如果加上博彩相关的酒店、餐饮、购物等,则博彩业对澳门经济更为至关重要。在这样的情况下,即使有新的技术发明,科创人才和新兴产业也难以在澳门找到赖以生存的产业链生态环境,继而也难以同湾区的发展大局相呼应。

  如前所述,澳门政策出台的前提之一,就是要通过立法程序。而在立法过程中,一项政策对于本澳居民就业、福利的影响,往往是重要的考虑因素,这也是诸多政策备受质疑、招致立法程序障碍的重要原因。

  因此澳门在融入大湾区建设的过程中,仍要立足于本澳的人才优势,采取两方面措施。一方面,要充分融入湾区的整体产业生态圈,将大湾区的金融业、制造业优势,以及消费市场优势转化为澳门的腹地优势,在此基础上吸引、激发科创人才的创业热情。另一方面,澳门政府可采取一条龙的人才、产业政策,从学校的专业设置、学习课程、奖学金补贴、留学进修方向、就业、创业、产业政策各个环节出发,为澳门未来的新兴产业储备人才、培育产业生长环境。而且,这个过程绝对不是短短的两年年,要长期坚持做下去。从中央层面、大湾区整合的层面来看,这也不只是一、两项短期的优惠政策可以实现的效果,需要从长期安排的角度进行考虑。


作者徐奇渊系CF40青年论坛召集人,中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展研究室主任。

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