优化融资担保商业模式,提升融担体系服务效率
张承惠
中国金融四十人论坛特邀成员
[ 2019-05-06 ]

  “融资担保”是指在经济和金融活动中,为保障债权人的债权实现,降低资金风险,由第三方承担违约责任的一种经济行为。而将担保作为主要经营内容并收取相应担保费用的企事业单位的集合,就构成融资担保行业。为支持中小企业和创新事业发展,我国于上世纪90年代开始构建融资担保体系。但是从多年的发展历程看,传统的融资担保体系因为缺乏可持续的发展模式,导致效率不高。在当前中国经济转向高质量发展、迫切需要提升产业发展效率的大背景下,有必要通过结构性改革和利用现代金融科技改造融资担保的商业模式,提升行业的整体服务效率。

一、我国融担体系的发展现状与问题

  (一)融资担保体系发展的简要回顾

  1999年,原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,确立了我国融资担保(以下简称“融担”)体系的架构。在这个设计中,融担的操作主体是政府其下属的企事业单位,融保体系由城市、省、国家三级机构组成,担保业务以地市为基础,各省设立再担保机构以分散风险。为有效控制风险,规定放大倍数不得超过十倍。在随后的发展历程中,国家融资担保机构迟迟未能建立,各省再担保机构发展水平参差不齐。但是在各级政府的大力推动下,各地信用担保机构一度呈现爆发式增长,机构数量到2012年达到峰值的8590家,年均增速36.6%。融担行业总资产超过1万亿,信用担保在保余额超过2万亿。

  从融担机构的性质来看,有政策性、商业性、互助性三种基本类型。但是受政府重视不够和财力不足、互助模式缺乏有效内部治理等多种因素的影响,融资担保体系逐渐演变为商业性担保机构为主的格局[1],即便是国有控股的融担公司,也大多追求商业利益。

  2010年前后,一方面受2008年国际金融危机影响,中国经济增速下行,企业经营环境恶化,导致融担公司代偿率快速上升,风险逐渐累积;另一方面,由于地方政府普遍缺乏监管动力和能力,融担机构运营不规范、违规操作、内部管理松弛等问题日渐突出。2011年下半年以后,信用担保行业的风险集中爆发。在部分省、市,连续出现担保公司资金链断裂、老板“跑路”。融担公司纷纷停业或倒闭,成为新的社会不稳定因素,迫使政府出手整治。2010年3月,原银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、人行、工商总局七部委联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。该办法明确融资性担保公司由省、自治区、直辖市人民政府实施属地管理,规定了融担公司的注册资本不得低于500万元等设立条件,公司业务范围、经营规则和风控等事项。同时由于经济增速放缓,信用风险持续暴露,融担机构也开始主动进行业务收缩和结构性调整。一是机构增长速度下降。2000年-2012年,融担公司的数量由203家增长到8590家,年均增速36.6%。2013年以后,融担公司数量一度下降[2],尽管此后有所恢复,但高速增长的时代已经过去。二是单个融资担保机构规模扩大。2017年8月,国务院公布了《融资担保公司监督管理条例》(以下简称《条例》)。该《条例》在明确融资担保公司的监督管理体系、融资担保公司开展业务的经营规则的同时,进一步提高了设立融资担保公司及跨区域分支公司的准入条件。随着监管要求的提升,注册资本小于2000万元的小机构基本退出市场,10亿元以上机构数量和占比上升。三是在信贷风险高发的背景下,一些担保机构主动压缩贷款担保业务规模,将业务结构向费率相对较低的非融资担保及金融产品增信业务倾斜。

  2015年以后,随着国家对小微企业和创新创业重视程度的提升,政府对融资担保体制支持力度加大。2015年8月,国务院印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(简称“43号文”),提出要发挥政府支持作用,提高融资担保机构服务能力,构建政银担三方共同参与的可持续银担商业合作模式。各省、直辖市政府陆续出台促进融资担保行业发展的实施方案,将构建全省统一的政策性担保体系作为重要工作。目前中国融担行业的市场结构,大体呈现两类四个层级:一类是政府性融担体系,包括国家层面设立的政府性融资担保机构(包括国家融资担保基金[3]和国家农业担保公司[4])、省级融资担保机构和市、县融担机构四个层面。其中国家融担机构主要通过与各省级担保、再担保机构合作推进融资担保业务。省属融担机构由于省级政府在搭建融担体系的过程中,往往从补充省属融担机构资本金入手,近年来资本实力和信用等级都大幅提升,债券担保占比较高。市县级担保机构的资本实力普遍偏弱,业务以银行贷款担保为主。另一类是民营商业性融担机构。尽管近年来国有机构占比和实力不断上升,但民营商业性融担机构数量比重仍接近60%(主要在市县层面经营)。民营融担机构不仅是政府性融担体系的重要补充,而且是中小微企业贷款信用担保服务的主要提供者,在整个融担体系中起着不可或缺的作用。

  (二)突出问题:商业性融资担保体系缺乏可持续商业模式

  造成前期商业性融担风险高发的制度性原因是缺乏可持续商业模式。

  首先,在原制度设计中,政府为担保机构给出了贷款利率50%的收费空间。由于承担了几乎全部信贷风险,这个费率无法保证融担公司的可持续经营。如果说在构建融担体系的前十余年,由于经济高速增长,风险暴露较少,融资担保行业尚能存活的话,在进入新常态后,随着经济增速持续下行,代偿率快速上升,原有商业模式势必难以为继。2011-2013年,融资担保业务收入占担保行业总资产的比重只有近4%。近年来随着融担业务难度加大,该比重进一步下降。如果代偿率达到3%,按在保余额2万亿左右计算,就将吃掉全部融担业务收入。尽管代偿额中有一部分可以通过追偿收回损失,但现实中追偿周期长、难度大、成本高,导致相当数量的融担机构收不敷支,只能通过其他业务收入维持运营。

  其次,前期融担行业“散、小、乱”的特点,使得商业银行在与融担机构合作中占有绝对谈判优势,很难与融担机构分担信用风险,为了获得业务,中小融担机构甚至不能拒绝商业银行提供的高风险项目。在缺乏风险约束的情况下,商业银行的道德风险也很难避免。造成上述“散乱小”问题的原因除了资本规模小、业务体量小以外,融担机构的客群与银行高度重合、无法通过差异化产生互补效应也是其在和银行的合作中处于被动、依附地位的重要因素。

  第三,缺少有效的风险防控手段。长期以来,融担机构无论是业务模式还是风控方式都与银行高度相似,只是抵押品的要求比银行略宽而已。由于无法给银行带来增量价值,使得融担业务在很多银行眼中成为“鸡肋”。

  第四,支持政策在执行过程中存在偏差。为通过支持融资担保行业发展达到改善中小微企业融资环境的目的,各级政府曾经采取了多种优惠政策,包括税收减免、风险补偿、业务奖励等等。但由于这些扶持政策缺少制度性设计,导致各项政策分散零碎、缺少协同效应且不具长效机制。据融担公司反映,在执行过程中由于有关部门担心审计等风险,设置了过于繁复的手续,增加了申领机构的负担。而且优惠政策大多向政府出资的担保公司倾斜,很难惠及中小民营担保公司,影响了政策的公平性。

  由于上述原因,融资担保行业的净资产收益率只有1%左右,远低于银行业12-14%、非银行金融机构6%左右的平均水平,可持续发展能力堪忧。

  另一方面,被担保企业需要承担2-3%左右的担保成本,为规避风险,融资性担保公司通常还会提出保证金和反担保要求,使实际担保成本更高。对本来就实力薄弱的中小企业来说,无疑增加了很大负担。此外,由于存在担保费率与贷款利率联动的利益机制,贷款利率越高担保业务收入越多,因此担保公司天然缺乏帮助企业降低贷款成本的动力。

  一种商业模式如果供需双方都不满意,对交易各方都造成困扰,那肯定不是好的商业模式。事实上,如果没有地方政府的补贴,很多商业性担保机构根本无法生存。但是如前所述,这种补贴又是不稳定和不一定公平的。从地方实践来看,也有极少数商业性融担公司经营状况是比较好的。仔细分析其经验,一是充分利用地缘优势;二是不盲目追求扩张,守住“一亩三分地”,控制好风险;三是经营环境相对稳定,竞争不激烈。但是,这种成功经验往往很难大面积复制。

二、融资担保体系需要大幅度提升效率

  (一)关于融资担保效率的思考

  中国融资担保体系建立以来,对这一体系的问题、风险、支持政策有过很多研究和讨论,却少有人关注融担体系的效率问题。从另一维度看,效率是衡量某一种市场交易方式的重要指标,支持高效交易方式、淘汰无效和低效的交易方式,不仅是市场的选择,也应该成为政府制订政策时的重要考量因素。

  融资担保体系的效率,笔者认为可以用两个指标来衡量:一是放大倍数,二是对支持对象的覆盖面。

  首先,融资担保机构必须具有放大能力。因为金融业本来就是利用杠杆来撬动社会资源、实现资源优化配置的。如果按照资本金(或净资产)1:1的比例去从事担保业务,那肯定是无效的。因为这事谁都能做,不需要单独设立一类须持牌经营的机构。而且从社会资源配置的角度看,这样的机构能够调动的社会资源极其有限,根本无法实现政府设立融资担保机构、使财政资金“四两拨千斤”的初衷。当然,放大倍数也不是越大越好,因为杠杆率高意味着风险大。杠杆的高低取决于融担机构承受风险的能力和风控能力。因此一般来说,政府设立的融担机构放大倍数高于商业性融担机构。从我国担保行业管控风险能力的角度考虑,在融资担保制度设立之初就将杠杆率限定为10倍。2018年4月23日,中国银行保险监督管理委员会发布关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知,明确融资担保公司的融资担保责任余额不得超过其净资产的10倍。对小微企业和农户融资担保业务在保余额占比50%以上且户数占比80%以上的融资担保公司,前款规定的倍数上限可以提高至15倍。

  其次,融资担保行业对于支持对象应有合理的覆盖面。设立融资担保机制,本来就是为了支持特定群体如小微企业、创新创业活动、特定产业等。覆盖面过小,意味着融资担保机制未能有效发挥作用;覆盖面过大,意味着政府支持的融资担保机制对服务对象实施了过度保护,不利于市场竞争。衡量覆盖面的大小,一是可以用融担服务客户占比和担保贷款占比指标,二是可以引入 “件均”概念,即平均单个客户的担保贷款规模。

  以上述两个标准来衡量中国的融资担保体系,可以看到无论是放大倍数还是覆盖面,我国均远低于国外担保行业。一是根据现有数据估算[5],2017年我国融资担保行业的放大倍数仅为1.86倍,低于2013年的2.3倍。即便是政策性融担机构,也只有少数能达到7-8倍的水平。还有极少数运营良好的商业险融担公司,放大倍数不过4倍左右。可以说,我国融资担保行业自诞生以来,就没有达到过10倍的政策上限。从逻辑上看,给了杠杆不用,一定是经营或模式遇到了问题。如果不对现有融资担保机制进行改造,15倍的支持政策恐怕会成为一纸空文。相比之下,韩国的放大倍数是20倍以上,美国和日本则可以达到50倍和60倍。2006年,中国台湾信用担保基金的放大倍数为20.5倍。德国担保银行作为成功的民营商业性融资担保机构,其放大倍数是27倍左右。

  二是从覆盖面看,由于缺乏数据,笔者无从测算我国中小企业从信用担保服务中受益的比重。就在保余额而论,2017年融资担保占社会融资规模存量的比重约为1.3%,贷款担保占贷款余额比重约为1.5%。按中小企业贷款余额占比50%估算,担保贷款余额占中小企业贷款余额的比重为3%左右。作为对照,日本约有30%的中小企业得到过融担机构的信用支持,担保贷款余额占比为11%。2006年台湾中小企业信用担保基金为15.59万户中小企业提供了担保服务,中小企业信保利用率达到20.77%[6]。

  (二)衡量担保效率的另一个维度

  在融资担保的种类和期限方面,我国融资担保机构基本上只能对中小企业提供一年以内流动资金贷款担保和少量债券担保,而国外融资担保机构的品种和期限都丰富得多。例如美国小企业局可以提供不动产贷款担保(最长期限25年)、机器设备购置贷款担保(最长期限10年),企业流动资金贷款(最长7年);德国担保银行除了为中小企业提供担保外,还以股权参与的方式为中小企业的风险部分提供另一种形式的担保;韩国技术信用保证基金的业务范围为技术信用保证、担保关联性投资、管理和技术咨询、信用调查与信用信息管理、技术评估、技术相关资产证券化担保等。台湾中小企业信用保证基金除了提供一般贷款担保以外,还提供包括中小企业灾害恢复贷款担保、促进就业融资担保、新创重点产业优惠担保、青年创业及启动资金贷款担保、非中小企业海外知识产权诉讼贷款担保、非中小企业自有品牌海外市场推广贷款担保等51个担保产品。

  综上所述,我国现有融资担保体系是一个效率相当低的体系,未来无论是发展普惠金融、支持创新创业,还是推动金融机构转型升级,都需要商业性融资担保机构更好地发挥作用。为此,必须改造原有商业模式,建立新型政银担合作关系,利用现代信息技术优化融资担保业务链条,创新运营方式。

三、关于改造和优化融担体系商业模式、提升运作效率的思考与建议

  1、调整政府补贴方式,建立可持续的风险分担机制和商业模式

  如前所述,商业性融担机构商业模式不可持续的原因,是收入与风险不对等,少量的保费收入无法覆盖贷款违约风险。从国际经验看,建立市场风险的有效分担机制是商业性融担成功的基本前提。

案例:德国柏林-勃兰登堡州担保银行的风险分担情况 [7]

 
 
  上图显示德国担保银行[8]名义上承担了80%的信用风险,但是在政府支持的多层风险分担机制下,担保银行实际仅承担了20-24%的风险。这种机制使得担保银行能够以较低的费率为中小企业提供担保服务:一次性受理费用为担保总额的0.75 % - 1.5 %,每年续保费率为在保余额的1.25 %[9]。

  目前我国已经成立了国家融资担保基金公司,融担基金与省级再担保机构的合作机制正在建立,省以下的融担网络也正在建设之中,部分省市如安徽、江苏、深圳等已经建立起覆盖全区的融担组织架构和风险分担机制,有的省还建立了常态化的风险补偿机制。未来我国的融资担保架构中应当纳入商业性融担机构,使其成为融担体系中的重要节点,与政府性融担体系、其他商业性机构建立良性共生合作关系,从而重塑整个商业模式,实现合作共赢。在这个架构中,省和国家层面的政府性融担机构,主要担任风险分散职责。通过再担保和投资,支持省以下融担机构(含商业性融担)合理承担市场风险,引导其支持符合国家发展战略的产业和市场主体、加大科技投入、提升效率;省以下融担机构(特别是市、县范围内经营的商业性融担机构),应当充分发挥其灵活、熟悉客户和市场的优势,通过产品服务创新和运用大数据等现代信息技术手段,为小微和“三农”提供直接融资担保服务。

  为进一步完善我国融担体系,提出以下具体建议:

  第一,加强国家融担基金的引领作用,加快建立政府性融担与商业性融担机构的合作机制,完善国家融担基金—省级政府性融担机构—地市县融资担保机构(含非营利性和商业性机构)的立体网络。推动建立自上而下的“总对总”(银行总行与担保机构总公司)银行合作,以畅通合作渠道,避免因银行分支机构缺乏总行授权而在业务规模、贷款利率、保证金收取、风险分担等方面产生分歧,推动商业银行自愿承担部分比例的担保贷款风险。同时,应充分借鉴现有国内外成功经验,在国家融担基金、省级以下地方政府的风险分担上形成比较统一的模式。

  第二,调整财税政策支持方式。由于现有财政补贴政策存在补贴门槛高、金额少、覆盖面窄、申报周期长、政策执行部门多、落地效果差等问题,迫切需要通过调整支持方式提高政策效率。为此建议,一是取消现有通过各种渠道对商业性融资担保机构提供的支持政策,将政府资金集中用于政府性融资担保机构的风险补偿。商业性融担机构由于政府性担保基金已经承担了一定比例的风险,不再纳入补贴范畴[10]。同时对商业性融担机构的费率、放大倍数等,给予更大的浮动空间;二是为政府性融资担保机构建立长效风险补偿制度。可以参照美国小企业局的做法,通过对历史数据的测算,得出国家融资担保基金的平均代偿率和净损失率,在折算成现值之后,将收支缺口纳入年度财政预算,作为单独科目列支。省级财政对省再担保机构的代偿补贴也可照此办理;三是为扶持起步阶段的融担基金,可对其提取的代偿风险准备金给予税前扣除(例如三年)的政策支持。

  第三,优化融担行业的经营环境。目前实践中暴露出来的问题,主要是对担保债权的保护力度不够,追偿成本高,有的诉讼周期长达5年。对逃废债企业也缺乏有力的惩戒措施。为此一是建议参照银行申请诉前资产保全的政策,免除融担公司申请保全时必须提供银行存款等有效资产质押的要求;二是加快建立融担体系的信息化系统并接入人行征信系统,避免出现多重担保,并加大对逃废担保债务企业的惩罚力度。三是应支持融资担保机构与专业机构合作,加快前期形成的不良资产处置。

  2、坚持市场化、专业化原则,完善融资担保体系的行为规范

  第一,在政府性融担基金的运作过程中,应坚持专业化管理和市场化运作的基本方向。调研中有机构反映,部分省市农业担保体系出现机关化、行政化趋势,主管部门事无巨细皆要过问汇报,融担机构缺乏用人权,激励机制也远远不足。笔者认为,政府应支持融担机构建立有效的公司治理结构,在坚持机构性质方向的基础上,除了重大事项以外,应给予融担机构充分授权,减少行政性干预,充分考虑不同地区和不同行业以及细分领域的差异,放宽“双控”标准[11],以提高其运行效率。

  第二,尽快建立科学的融担机构考核机制。2017年10月1日施行的《融资担保公司监督管理条例》侧重从防范风险的角度约束融担公司的行为,并不是对融资担保行为的完整规范。且该《条例》并未将政府性担保机构和再担保机构纳入规范范畴。为此建议,一是在相应政府层级建立考核委员会,对政府性融担资金的运作情况进行定期审核。二是科学设计考核指标体系。目前绝大多数地区对政府性融担机构参照竞争性国企,专注于考核资产保值增值和盈利情况,这一导向势必会强化其自我保护意识,只考虑成本和风险最小化。最终大幅度降低整个融担系统对中小微企业的支持力度,甚至偏离融资担保业务的方向。今后对政府性融资担保机构应明确国有资本保值增值原则不适用于政府性融资担保机构,有关部门提出的“保本微利”原则也应具有一定弹性。在考核指标体系中取消盈利性指标或降低权重,重点考核担保服务情况。如支持小微和“三农”融担业务的增长率情况、占比、覆盖面,以及杠杆率、代偿率、追偿率、准备金率、期限比例、产品种类等,形成科学的、相互制衡的考核指标体系。

  对于商业性融担机构,在取消了财政“明补”之后,政府的支持方式主要表现在分担风险上。在为商业性融担机构提供一定风险保障的过程中,可以将覆盖面、“件均”等指标纳入,支持商业性融担机构进一步下沉经营重心,更多地服务于“件均”小的小微客户。引导其在支持小微客户的前提下,努力形成独特的客户服务模式、风控技术与手段,以及与其他机构商业合作模式上的差异,提升其在融担体系中的价值。

  第三,随着经济的增长和融资担保规模的扩大,政府应建立起政府性融担基金的资本补充机制,强化融担基金的资金实力和承担风险的能力。

  3.支持融担体系创新发展,利用现代金融科技实现资源的跨界整合

  当今中国正处于经济转型和产业升级的关键时期。所谓“转型”,就是要由主要依靠投资拉动经济转向更多依靠消费拉动经济、由廉价资源优势转向技术创新优势、由倚重规模经济转向发展范围经济、由追求高速度发展转向追求高质量发展。这种发展模式的深刻转变,必然对金融服务提出了新的要求。需要银行等金融机构下沉经营重心,更好地服务于小微企业;需要金融机构适应创新创业的融资特点,有效满足“双创”融资需求;需要金融机构改变传统的经营方式和风控文化,提升应对风险的能力。在这样的大背景下,融资担保行业也需要尽快改变传统的担保模式,提升担保效率。

  第一,提升融担机构运用金融科技的能力和水平,推动融担机构转型。近年来,互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术发展迅速并在金融界得到广泛应用。商业银行正在利用金融科技快速提升风控水平和获客能力,以及产品定制水平。在这一背景之下,融资担保行业长期以来习惯的“依附银行展业、依靠反担保防范风险”的经营模式已经不能适应形势发展的需要,过去“银行觉得客户有风险找担保公司、担保公司向银行推荐客户”的行为方式将很难持续。融担公司如果不积极寻找与银行的差异化定位,很可能面临客群快速缩小的窘境。因此,迫切需要融担公司加快科技应用,下沉业务中心,转移业务方向,从传统的“对公担保”领域转向“零售担保”领域、从习惯的大额担保业务转向小微担保业务,并从中发掘和培养自身独特的价值创造能力和对目标客群的风控能力,探索与银行差异化发展之路。

  第二,顺应时代潮流,提升融担机构的资源聚合能力。在当今世界,资源整合能力就是竞争力。一些头部金融机构已经开始参照互联网科技公司模式,将各种金融资源整合在一个平台上,为客户提供全方位的金融服务。在融担领域,部分地区和机构正在依靠科技打造高效的商业合作模式和客户服务模式,探索建立“担保和保险联动”、“银行+担保+保险+期货”、“银行+担保+小贷”等跨业协同机制。这种协同一方面可以将信贷风险进一步分散到承受风险能力更强的商业保险和期货市场;另一方面,也使得分散在各类金融机构的资源得以整合和高效利用,实现规模经济效益和范围经济效益。对于监管部门来说,应当支持这种有利于提高效率的跨界资源重组,支持在坚持按照主体牌照范围各司其职的前提下,各主体间充分地合作与协同,深化专业化分工,搭建资源优化配置的产业链。只要能够实现穿透式监管,就不宜以防范风险的名义加以阻拦。

注:

[1]2002年对担保机构的调查表明,政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%。但到2004年底,民间出资的比例已经占到总数的50%。2012年,全国8590家融资性担保法人机构中,国有控股1907家,占比仅为22.2% 。

[2]由于缺少公开的全国性行业统计数据,在此很难对融担公司数量、注册资本、资产、收入、在保余额、产品结构等进行分析比较。

[3]2018年9月,根据党中央、国务院决策,财政部联合20家金融机构设立的国家融资担保基金有限公司正式运营。首期注册资本661亿元,财政部出资300亿元,其他20家金融机构股东出资361亿元。

[4] 2015年7月,财政部、农业部、银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》,决定用3年左右的实践,将农业支持保护补贴中20%的存量部分加上重量大户补贴试点资金和增量资金,合计每年230亿元左右、分三年将690亿资金作为注册资本金,构建支持农业适度经营的担保、再担保组织体系。

[5]以下数据来源:根据万德数据库和网络公开资料整理。

[6]数据来源:网络资料、台湾中小企业信用保证基金历年年报、安徽融资担保集团等。2006年以后,台湾信保基金的客户数量,担保余额比重和放大倍数逐年下降。

[7]资料来源:安徽融资担保集团。

[8]德国担保银行为商业性专业融资担保机构。

[9]数据来源同上。

[10]从部分省市的实践情况看,由于政策性担保资金的介入,商业担保公司承担的风险层数由原先的100%降至40%左右。在这种情况下,不宜继续给予财政补贴和风险补偿,应使其在市场竞争中实现优胜劣汰.

[11]即控制农业政策性担保业务的业务范围和规模。单户在保余额不得超过300万元,单个企业在保余额不得超过1千万元。尽管支持小微贷款的方向没错,但任何一个金融机构都需要合理的产品结构,对业务限制过多不仅限制了融担机构的经营空间,也使得放大倍数难以提高。


作者张承惠系CF40特邀成员,国务院发展研究中心金融研究所原所长。本文为作者向中国金融四十人论坛独家供稿,未经许可不得转载。

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