对小微信贷政策效果应做独立评估
黄益平
中国金融四十人论坛学术委员会主席
[ 2019-07-06 ]

  中小微企业作为市场经济最广泛的参与主体,实际上多年来政府一直在金融领域想各种办法,努力改善小微企业的融资环境。2018年11月,国务院再次出台了一系列改善小微企业融资难、融资贵问题的政策。2019年《政府工作报告》明确提出,当年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上,小微企业综合融资成本必须有明显降低。形成货币、财税、监管等“几家抬”的策略,实施稳健的货币政策,灵活运用定向降准等货币政策工具,建立对中小银行实行较低存款准备金率的政策框架。要求商业银行对普惠小微企业贷款单列全年信贷计划,发挥大银行“头雁”作用,并带动其他金融机构降低小微企业贷款利率;推动国家融资担保基金加快发挥作用,督促金融机构疏通内部传导,引导建立商业可持续的长效机制。可以说,小微企业信贷政策已经形成了一个比较完整的体系。

  如果看官方截至2019年5月末的数据,上述政策框架几乎算得上是立竿见影,取得了十分显著的成效。第一,普惠小微贷款余额10.3万亿元,同比增长21%,不仅比上年末的增速高5.8个百分点,也远远超过同期总贷款余额13.4%的增速。第二,信贷支持的小微经营主体达到2365万户,同比增长35.4%。第三,五家国有商业银行的普惠小微贷款余额比去年底增长23.7%,平均贷款利率4.79%,较去年全年下降0.65个百分点。第四,在小微企业贷款余额中,信用贷款占11.3%,比上年末提高2.5个百分点。这些数据确实给人一种欢欣鼓舞的感觉。

  但真实的政策效果还需要系统性分析。根据笔者的调查与观察,过去这段时间,小微企业的融资环境确实有所改善,但可能远远没有官方数据描绘的那么乐观。2015年夏天,宋国青老师和笔者带领一个以北京大学国家发展研究院师生为主的团队,受委托对金融支持实体经济政策的效果做第三方独立评估。当时关注的问题之一就是小微企业的融资困难,监管部门的举措主要是两条,一是“三个不低于”的监管要求,核心是商业银行每年对小微企业的贷款在总贷款中的比例必须上升;二是整治银行乱收费,降低小微企业的融资成本。当时监管部门提供的数据都非常好看,不但所有银行每年小微企业的贷款比例都在增加,而且取消了上千项银行收费。但在调查中发现,小微企业的“获得感”普遍不强,有的感觉融资环境还恶化了。原因就在于,有些银行为了达到监管要求采取了很多“应对”手段,比如“灵活”定义小微企业。而对行政要求的取消收费,银行要么对收费采取改头换面的做法,要么干脆就不贷了。

  这一次笔者没有做系统的分析,不好轻易下结论。但所了解到的一些情况值得重视。简单而言,就是看数据,企业、银行、监管皆大欢喜,但实际上是各有苦衷。类似“银行贷款给小微企业,企业又回过头来买银行理财产品”的故事,相信很多人都听到过。其实还有三个更值得深思的问题,第一,政府采取措施缓解小微企业融资难、融资贵问题已经多年,每次报上来的数据也都很好看,可是为什么小微企业的融资困难一直没有得到根本性的解决?第二,当前经济下行压力加大、中美贸易战前景不明,小微企业借这么多贷款干什么用呢?第三,银行既要增加小微企业贷款、还得降低贷款利率,将来会不会形成大量的坏账?

  笔者建议国家对小微企业信贷政策组织系统性的独立评估,评估一下自2018年年中以来,政府所采取的缓解小微企业融资难、融资贵的政策有没有真正达到预期的目的,官方数据所反映的情况是否准确,取得了什么成绩、遗留了什么问题、又形成了什么新的风险?如果政策没有完全达到预期目的,根源是什么?总之,“年年化解小微企业融资难”的局面不应长期持续,金融政策不能自娱自乐,要努力从根本上解决实际问题。

  笔者以为,如果最近几年政府试图化解小微企业融资难的政策有不尽如人意的地方,一个重要的原因可能是过于强调行政命令,而对金融规律重视不够。比如,过去七、八年来,监管部门一直要求所有银行对小微企业的贷款在总贷款中的比例上升,商业银行执行起来肯定有困难,且不说不同的商业银行的比较优势不同,有的适合做小微企业贷款,有的不擅长为小微企业服务。而且,随着宏观经济形势的变化,小微企业的风险也会起伏,银行必须随之调整贷款结构,这是风险管理的必要步骤。现在行政一刀切,确实有点强人所难的味道。更要命的是监管把融资难和融资贵捆在一起解决,不但要增加贷款,还要降低利率,银行无法做风险定价。只好要么阳奉阴违、弄虚作假,要么硬着头皮上,将来出了风险再说。

  那么,小微企业信贷的金融规律是什么?核心是风险定价,一是要需要准确分析贷款企业的风险,二是根据风险水平确定相应的贷款利率。我国存在严重的小微企业融资难现象,原因在于上述两方面都有问题。我国当前金融体系的两大突出特征是政府对金融运行的干预比较多和银行在金融交易中的比例非常高,这个金融体系擅长于支持大企业、制造业与粗放式增长,因为银行做风险评估的传统方法就是看企业的历史财务数据、看可以做抵押品的固定资产和看政府提供的担保,这样,被政策人为压低的存贷款利率不再成为大量放贷的一个重要障碍,也因此,抑制性的金融政策并没有妨碍中国经济过去几十年实现高速增长。但这个体系对小微企业确实存在一定程度的歧视,因为小微企业往往缺乏历史数据、抵押资产与政府担保,银行不太擅长对这样的企业做风险评估,被政策压低的贷款利率更进一步降低了银行对小微企业提供贷款的意愿。

  因此,如果要改善小微企业的融资环境,政府应该创造条件,帮助银行提高对小微企业做风险评估的能力,同时支持银行进行市场化的风险定价。如果只是通过行政命令的办法解决问题,很难取得实质性的成效。过去几年,政府一直在采取政策措施,但小微企业融资难的矛盾不但没有得到根本性的解决,就是这个原因。2013年以来,小微企业贷款在银行总贷款中的比例实际上是明显下降的。

  中国的许多金融机构已经创新性地形成了一些对小微企业金融风险评估的有效方法,简单地概括,就是线下软信息、线上大数据。线下软信息就是信贷员了解小微企业家的综合信息,包括历史、社会关系、个性、行为等,然后依次来判断信贷的风险。江浙一带有许多中小型银行在这方面形成了相对成熟的经验,尤其以浙江台州的泰隆、台州和民泰三家银行为代表。线上大数据就是根据小微企业或者企业家在互联网平台上留下的足迹,利用机器学习和大数据分析的方法来判断信贷风险。以网商、微众和新网为代表的新型网络银行已经能够每年发放上千万笔的贷款,完全没有人工干预,而且将不良率控制在很低的水平。这种“线下软信息、线上大数据”的风险评估模式,不仅已经相对成熟,而且是走在全球普惠金融发展的前列的。但客观地说,并不是每家银行都可以在短期内落地这样的风控模式,因此,也不应该简单地采取一刀切的行政要求。政府可以做的,是尽量消除小微企业所面对的不平等的政策环境,推进利率市场化,同时尽快完善小微企业的征信体系,打通包括政府、社会、商业数据在内的大数据信息平台,帮助弥补小微企业财务数据和抵押资产缺乏的不足。

  市场化风险定价的基础是“金融风险一定要得到补偿”,这也是货币银行学的基本原则之一。政府强行要求商业银行降低对小微企业的贷款利率,可以说是好心办坏事。符合金融规律的降低融资成本的做法有三条:一是通过货币政策宽松,基准利率下移会导致平均贷款利率下降;二是改善风险识别能力,贷款利率要与风险水平相匹配,因此,精准地判断风险水平,也有助于降低小微企业的融资成本;三是政府提供担保、贴息等政策支持。除此之外,行政性地要求银行降低贷款利率,一方面会妨碍银行信贷配置的有效性,另一方面也会吸引更多高风险的企业来贷款,进一步加剧银行的风险。特别需要强调的是,对于大多数小微企业而言,基准贷款利率(4.35%)或者稍高一点的水平(国有商业银行的平均利率4.79%)都太低,无法完整地覆盖风险,商业银行增加小微企业贷款地意愿不高,完全可以理解。而这恰恰是加剧了而不是缓解了小微企业的融资难。因此,解决融资难的第一步,应该是提高而不是降低商业银行对小微企业的贷款利率。近期,监管部门负责人在向全国人大常委会汇报工作时候表示,在解决中小企业融资难融资贵问题上下一步将重点解决信息不对称等的问题。也说明监管部门开始重视这个问题。对此,我们翘首以待。

  最后,需要区分商业性银行与政策性银行,商业银行贷款的一个基本前提是商业可持续。解决融资难的政策目标并不是要让所有小微企业都能获得贷款,而是要让所有具备偿还能力的小微企业能够获得贷款。我国当前的金融体系确实不利于小微企业获得融资,但解决这个问题仍然需要尊重金融规律,客观地说,很多小微企业都是小本生意,不见得需要贷款支持,而且中国的小微企业的平均寿命大概不到五年,所以做好小微企业贷款的关键仍然是提高风险评估的能力,然后按照市场化的原则定价。如果政府觉得从道义或者公平的角度考虑,需要对一些小微企业提供资金或融资成本方面的支持,就应该利用财政或者政策性金融的工具,但这些与通常讨论的小微企业贷款不是一个范畴。


作者黄益平系CF40学术委员会主席,北京大学国家发展研究院教授。原文刊发于《清华金融评论》2019年7月刊,编辑王蕾。未经许可不得转载。

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