直面中美贸易冲突 坚持深化改革开放
东艳、徐奇渊等
[ 2019-11-01 ]

一、中美关系的演变和美国对华政策转向

  理解中美关系:从周期论、权力转移论,再到国际秩序论

  2018年以来,中美关系越过“临界点”的说法逐渐从不确定的预言变为严峻现实。在种种反思当中,认为中美关系“时好时坏”的周期理论陷入了解释困境,而基于守成大国、崛起大国力量比较的权力转移理论成了最为流行的视角。尽管后者可以为中美关系的发展提供一个整体的连续解释,但是却不能准确地反映现实。例如,以国家能力综合指数(national material capability)来度量,在20世纪90年代后的20年间,中国和美国的力量对比一直处于最危险的80%至120%的区间,但是从现实来看,中美关系绝对称不上危险。因此,相对于单纯的力量对比,“改良版”的权力转移理论——国际秩序论——转而强调崛起大国力量的结构、性质更为关键,即:决定大国关系的不仅仅是双方力量规模的对比,还涉及到各自力量的构成及其性质,尤其是后者,将决定另一方对威胁的感知。

  国际秩序差异程度能够更好地揭示国家力量的性质(详见本报告第一篇第1章)。美式国际秩序是美国对自身安全、经济和政治利益的归纳和制度化。从秩序差异程度看中美关系不仅更能把握实质,而且分析也更加简明一致。国际秩序是一种对国家行为模式的安排,其由共同观念、约束性规则和规则保障机制组成,其实质是对国家在国际社会中行为的约束。不同国家对于同一国际秩序的认识存在差异。在这里,我们以美国主张的国际秩序作为比较的基点。当前美国主导的自由霸权秩序是一种增强了现实主义色彩的“2.0版”的自由国际主义。基于中美之间在三大国际秩序方面的分歧、距离变化,即国际政治秩序、国际安全秩序、国际经济秩序,可以更好解释中美关系长期以来的改善和恶化。

  国际秩序领域的消极互动,压舱石和周期论的终结

  在过去,中美经贸关系之所以会给人一种“压舱石”的错觉,只是因为在国际经济秩序距离方面,中美两国的贴近持续时间更长。而反观国际安全秩序,中美在该领域的贴近大致在冷战结束前就已停止。在国际政治秩序,中美的贴近在1989年就已中断。而国际经济秩序领域的贴近则至少维持到了2001年(详见本报告第一篇第1章)。因此,美国在经济领域对中国的期待也在加强,从而也愿意从乐观角度来考虑中国的未来走向。直到奥巴马的第一任期,美国政府的主流观点还是希望“说服”中国更进一步地融入美式秩序、加快改造自身的经济体制。

  但是期待总有一定的时限。中美经贸联系的迅速发展既是成功,也是一种挑战,它在客观上要求遵循不同规则的中美经济进一步的相互调适,以解决全球化所带来的失衡问题。简单地说,即使中美在经济秩序方面的差异和分歧保持不变,中美经贸联系规模的单纯扩大,也将会导致两者在经济秩序方面的冲突迅速上升。更何况,中美经济的竞争性关系还在有力挑战着互补性关系,这意味着中美的经济秩序冲突可能加速凸显。可以认为,如果不能缩短中美两国在国际经济秩序上的距离,中美经贸关系的竞争性还将继续增强,其“压舱石”的性质还将加速质变。事实上,早在奥巴马的第二任期开始,美国对华政策已经悄然转向。

  可见,中美关系正常化以来,尤其是1989年以来的中美关系,在本质上并不存在周期性,两者在各秩序领域的消极互动始终在不断累加,最终越过了“非敌非友”的临界点。由于经贸依赖这一“压舱石”本身已经质变,中国不再可能通过既有途径来恢复双边关系中的总体均衡。要想重新恢复平衡,不仅需要缓解两国在国际经济秩序上的分歧,或许还需要跳出国际经济秩序的一维视角,从多维的视野来建设性地思考这一问题。

  美国军方报告和301调查报告,美对华政策转向的重要标志

  2017年12月,特朗普政府公布了其任内首份《美国国家安全战略报告》,该报告将中国定位为美国的头号竞争对手(competitor/rival),并指出“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣,是对美国的实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们影响力”。

  2018年3月,美国贸易代表办公室(USTR)公布《301调查报告》,其主要“发现”是:中国正在推行政府主导的产业政策;其产业政策目标是“在技术领域,特别是先进技术领域取得领先地位以取代美国,统治全球市场”;“其实现产业政策目标的手段包括四大类:第一,不公正的技术转让制度;第二,歧视性的许可限制;第三,瞄准高技术产业的海外投资;第四,入侵美国商业计算器系统,通过网络盗窃美国知识产权”。

  但是我们的分析表明,《301调查报告》是建立在道听途说、主观臆测和不实之词基础之上的(详见报告第一篇第2章)。这进一步说明,美国在启动301调查之前就已经决定发动对中国的贸易战,301调查发现的所谓“事实”,只不过是要为美国政府发动针对中国的贸易战制造借口。

  同一时期,从2018年1月至9月,美国国防部先后发布了一系列报告,尤其是2018年1月的《2018美国国防战略报告》、《中国技术转移战略报告》特别具有信号意义(详见报告第一篇第3章)。前者将中国定位为“战略竞争对手”,并称“中国利用掠夺性的经济战术对周边国家构成威胁,并对南海进行军事化”。2018年1月公布的《中国技术转移战略报告》更是提出,“美国应采取措施挫败(thwart)中国的技术转移战略”,具体包括三条建议措施:其一,利用美国外商投资委会会(CFUIS),防止敏感技术转移到对手手中。其二,对敏感的技术和产品,进行出口管制,防止对手获得。其三,加强对中国留学生的签证管理,尤其是考虑到对关键技术的保护。上述三条建议,后来完全被特朗普政府所采纳,甚至更加变本加厉的实施了。

  美军方系列报告出台的背景是,2008年危机后,美国财政困难令军费预算面临压缩,并对国防工业造成了危机式的冲击。特朗普上台后,在白宫贸易与制造业政策顾问纳瓦罗的推动下,特朗普在2017年中即发布总统行政令,要求国防部从全政府层面重新评估美国制造业和国防工业基础的风险。在此背景下,美国军方报告与301调查报告相互借鉴、平行推进,并于2018年初先后发布(详见报告第一篇第3章)。报告中的对华强硬政策建议被特朗普政府采纳,直接导致美国过去一年多以来对中美贸易、投资、科技、人员交流等诸多领域的限制。

  从特朗普上台本身来看,美国军方报告、此后的301调查报告,以及美国对中国的政策转向具有一定的偶然性。但是,奥巴马政府第二任期开始的对华政策变化、对国际经贸格局的重塑,以及特朗普的对华政策在美国国内获得支持,这都表明,美国对华政策的转变有其深刻的历史原因及其必然性。这种必然性无法用中美关系的周期性理论来解释,在部分程度上可以用中美权力转移理论来解释,但更大程度上仍然需要从第一篇第1章提到的国际秩序距离的角度来进行理解。

二、不断升级的中美贸易冲突:如何应对和管控?

  在贸易冲突中,美国在谈判中的一些要求已经和中国的核心利益发生了冲突。但是这种冲突发生在两个层面。第一个层面是无解的冲突。美国的一部分代表性观点认为,中国和美国的冲突是根本性的,中国的力量上升就是对美国地位的削弱甚至毁灭。这种代表性观点认为中美冲突已经超出经济层面,因此必然导致双边较强烈度的冲突,甚至这一冲突可能扩展到经济领域以外的各个方面。反过来,类似的观点在中国也有一定代表性。如果仅仅局限于这个层面,则中美贸易冲突必将无解,我们只能看到双方关系紧张程度的不断升级、甚至失控。

  第二个层面是有解的冲突。美国对中国经济发展模式的质疑主要包括:中国如何实现在全球供应链中地位的攀升?中国经济地位上升的方式、手段是否合理,是否可以接受?中国是否存在非市场导向的政策和做法?事实上,欧盟和日本等国家也有类似的困惑和疑虑。在此基础上,美国方面所关注的中国强制技术转移、市场准入、不合理的补贴等问题,部分可能是存在误解,同时也可能是中国政策确实存在改进空间。总体上,在这些问题上达成和解、共识的可能性仍然是存在的。

  基于两类焦点问题的划分来看,中国需要将两类冲突适度分割,不宜过度关注中美贸易冲突无解的一面。否则,中美贸易冲突的悲观预期将自我实现,真正的演变为一场国际经济体系的灾难。中国应该做的,是将两个层面的冲突来源划分清楚:对于无解的冲突,他强任他强。对于有解的冲突,则要谨慎对待、努力推动达成共识,在保证中国核心利益不受侵害的前提下有所取舍、积极推动国内相关领域的实质性改革。

  同时,在应对中美贸易冲突的过程中,中国的政策也需要聚焦核心利益,并以此为出发点形成逻辑一致的政策框架。当然,中美贸易冲突当中,中国的核心经济利益是什么,也是需要讨论和界定的问题(详见第二篇第7章)。2018年3月以来,中美贸易冲突不断升级。从关税战到投资战,再到技术战,甚至还有发生金融战的潜在可能。本报告将对这四个方面的冲突进行全面分析。

  关税战:对中国的最重要冲击,是对开放预期的冲击

  中美贸易摩擦以来,诸多文献针就加征关税对于国家福利的影响进行了测算,其结果都比较小,加征关税对于国家真实收入的影响大都低于1%。但是另一方面,金融市场的情绪对中美贸易战反应强烈。如何解释这种矛盾,关税战对中国冲击到底有多大?

  我们基于量化贸易模型进行分析,测算了关税战对两国福利(以真实收入衡量)的影响,以及中国走向全面封闭的福利效应。结果显示:(1)已有测算倾向于低估贸易摩擦对一国福利的影响,而我们在贸易模型中考虑了中间品贸易、垄断竞争(相对于完全竞争)以及企业异质性,这些将极大地增加福利效应的影响。(2)但即便如此,我们的研究也发现,如果中美只是相互加征关税,这对两国福利的负面影响较小;而在中国走向全面封闭的情形下,中国的福利最大将下降约80%。这足见坚持改革开放之重要,中国一定不能被中美贸易冲突打乱了对外开放的步伐。

  上述结果也表明,市场的明显的悲观情绪,可能主要来自于中美贸易战引发的对于中国对外开放进程出现倒退的预期。只要中国坚定地落实扩大对外开放政策,中美贸易摩擦对于中国经济的影响较为有限,市场也必将重拾信心(详见报告第二篇第1章)。不过,如果关税战不断升级、长期化,这可能对企业的长期经营行为、重大决策产生实质性影响,这对于包括中国在内的现行全球分工格局将产生深刻冲击。

  关税战:美国加征关税排除机制带来的缓冲和隐忧

  美国针对加征关税的排除机制,在中美贸易摩擦的分析中不容忽视。短期来看,其缓冲作用明显,体现了两国经济的密切依存关系,但长期来看仍然存在隐忧(详见报告第二篇第2章)。我们对USTR加征关税排除申请数据以及典型案例的深入分析,得到了以下结论:

  其一,加征关税的排除商品,所涉及规模、比例都相当可观,为关税战提供了缓冲。截至2019年9月底,340亿清单的排除申请裁决率已经达到96.1%,排除商品金额占比约为25.12%;160亿清单的排除申请裁决率目前仅为79.3%,而排除商品金额占比已达到约25.70%,最终占比预计将显著高于340亿清单。而2000亿和3000亿清单对美国自身的负面影响更大,其排除比例很可能会更高。可见,排除机制缓解了中国企业面临的短期压力。不过,中方企业也应该关注美国官方公布的排除信息,积极与美方商业伙伴沟通排除后的关税分担机制。

  其二,排除获批和被拒绝的理由明确。从执行结果来看,获批的各类排除加征关税商品,基本符合美国官方公布的三个标准:(1)寻求中国以外的商品替代来源面临困难;(2)加征关税对申请主体造成严重经济损害;(3)加征关税商品与中国制造2025不相关。在这方面,我们重点分析了滚珠轴承。而没有获批的排除加征关税商品,如客车四缸发动机、某些特殊轴承,则有以下几个特点:(1)属于重点打击的产业,或者产业升级方向;(2)可替代性相对较强;(3)对消费者影响较小。

  第三,关税排除机制对于美国来说相当理性。一方面,避免美国企业短期承压过大,发生不可逆的损失;另一方面,通过增加不确定性,迫使产业链与中国脱钩、压制中国战略性产业发展。从中长期来看,中国需警惕产业链转移风险和产业升级受阻风险。中国需要对关税未被排除的产业进行评估,并提供一定的政策支持,但是这种支持应基于竞争中性原则。比如,以相关受损行业为切入点,大力改善相关行业的营商环境、进一步扩大开放等。

  最后,中美应停止关税战、取消已经加征的关税,或至少不应继续升级关税战。中美双方互相加征关税,只会造成扭曲加剧、福利损失上升,最后导致双输。这是两国经济学家的共识。而双方当中,任何一方的加征关税,也会带来双输的结果。由于双方贸易量的不平衡,在美国政府咄咄逼人的态势下,在规模上中国无法对等报复,在经济意义上中国也没有必要进行对等报复。在条件允许的情况下,两国应通过排除机制这一缓冲机制,进行良性互动。

  投资战:中国赴美投资遭国别歧视

  特朗普政府上台后的2017和2018年,中国对美直接投资的规模出现快速下降趋势。具体地,从2016年的460亿美元下降到2017年的290亿美元,降幅达37%。2018年更是进一步降至48亿美元,同比剧减84%。基于历史和最新数据的经验研究发现,CFIUS的审查中存在针对中国的国别歧视,并且已有的审查结果将会带来显著的威慑效应,这正是近年来中国对美直接投资出现大幅下滑的主要原因(详见报告第二篇第3章)。

  CFIUS是美国政府负责审查外资对美并购交易的最重要部门。CFIUS相关法规的变革,则体现了美国政府对待外国直接投资的基本态度。2018年8月13日,特朗普签署通过《外国投资风险审查现代化法》(以下简称FIRRMA)[1]。此后CFIUS权限显著扩大,对中国投资产生了重要影响(详见报告第二篇第4章),特别是:(1)新增了对新兴技术的审查,而且要求新兴技术出口需要持有许可证,并满足出口管制要求。(2)强调对国有企业及“外国政府控制的交易”的审查。(3)扩大与盟国的信息共享,联手封锁中国的技术类投资。目前美欧日已经正式开始投资安全合作,合作内容是交换交易信息,协调审查标准。

  中国赴美投资遭到国别歧视,需要引起中方高度关注。中国企业不应低估交易受到CFIUS审查的可能性。中国企业应主动审视自身的资本结构,以确定自己是否属于CFIUS定义的“受政府控制”企业。当确实是国企时,中国企业应强调并购的商业动机,明确非优惠性质的融资来源,重申对知识产权的保护。

  此外从审查程序来看,中国企业要重视在非正式申报阶段与CFIUS的沟通,了解各委员的态度和担心。对确实存在敏感技术或资产的交易,中国企业应遵守FIRRMA的要求,将敏感因素从并购目标中分离出来,满足CFIUS在交易所有权和治理方面提出的条件,并对安全相关的各项要求进行承诺。

  投资战压力下,中国不应封杀美企,相反应进一步扩大开放

  作为回应,中国不宜封杀美资企业,而是应该对美资在内的外资企业进一步扩大开放。中美贸易冲突当中,特朗普团队中的鹰派成员明确表示应该与中国脱钩(delink)。这不符合中国利益,中国应当保持与美国的经济联系,维护中国在全球供应链当中的地位,这才是中国经济的核心利益。在应对中美贸易冲突的过程中,中国需要从核心利益出发,避免政策失误。从保持对外开放、维持中国在全球供应链当中的地位来看,中国不但不应该制裁美国在华投资企业,相反,应该进一步改善营商环境、一视同仁地对美国企业实行更为开放的市场准入政策。

  国际经济体系纷繁复杂,这既是一席觥筹交错、推杯换盏的盛宴,又是一场你死我活、一较胜负的拳击台。而在拳击台上,除了积极进攻、消极防守之外,还有第三种战术,就是搂抱。处于弱势的蓝方,在扭转局势之前,可以搂抱住红方,这样红方就无法再进攻。蓝方抱得越紧,则红方越是无计可施。全球供应链也是这样,中国和美国抱得越紧,美国就越难以对中国进行攻击,而且中国和美国抱得越紧,也越有利于中国融入到全球供应链当中、并且进一步提升中国在其中的地位。从此意义而言,在中美贸易冲突当中,中国要强化与美国经济贸易的联系,而不是与之脱钩(详见报告第二篇第7章)。这一点在2019年3月15日通过的《中华人民共和国外商投资法》中有所体现,中国重申了保持开放吸引外资的决心。

  但是,根据2019年6月我们与美中贸易全国委员会(USBC)的谈话调研发现,在中美贸易冲突的背景下,美企感受到了经营环境的明显恶化。例如,某家上海的美国企业,在近一年经历了170多次执法检查,实际上只有2次查出了问题。2019年6月,中国也出台了不可靠实体清单机制,虽然没有确定具体企业明单,但这一不确定性,极大地引发了美资企业的恐慌,显著提高了在华美资企业的合规成本。在此背景下,中国应给出明确的政策信号,鼓励和支持与美国高科技企业进行合作,增加相关政策的透明度和可预期性。

  技术战:中美技术有脱钩迹象,中国应理性应对

  中美贸易冲突以来,美国政府阻碍双边留学生、技术人员的正常交流,对中国企业进行技术封锁和禁运。截至2019年6月,被美国纳入“实体清单”的中国企业及其海外子公司总计261家,占美国实体清单总数的21.9%,仅次于俄罗斯的317家,已经成为实体清单涉及数量的第二大国家。

  目前中美双边技术合作已经受到冲击,中美科技合作已经大幅降温。从1990年代中后期的“九五”时期开始到“十二五”时期结束,在中国与所有其他国家合作申请的国际专利中,中美合作数量的占比一直在40%到42%之间波动,并且呈现波动上升。但是在“十三五”时期的前3年,中美合作占比已跌落至38.5%,2018年更是降至33.9%。数量上来看,中美合作申请的国际专利,从“十二五”时期的年均1265项,降到了“十三五”时期前3年的年均945项,下降幅度达25.3%。

  不过有两个事实仍然值得强调。一方面,中国与日本、英国等国科技合作关系正在日益密切,这在相当大程度上填补了中美科技合作下滑带来的空缺。其中,中国与日本、英国合作申请的国际专利,近3年的年均数量较“十二五”时期年均数量分别增长了24%、45%。值得注意的是,中国与日本、英国、德国、法国联合申请的国际专利数量,在2018年都出现了显著上升。另一方面,从联合申请国际专利来看国际技术合作,美国目前仍然是中国的最重要合作伙伴。2018年中美联合申请国际专利990项,其占比仍然达到三分之一强,甚至大于中德(426项)、中日合作数量(425项)之和。值得注意的是,中俄合作申请的国际专利在2018年仅为5项。这又表明,中美技术合作仍然占有相当重要的位置,不容忽视。

  面对第一科技大国的脱钩威胁,中国应理性应对挑战。首先,要清楚地看到,美国政府以企业所有制、或危害美国国家安全、违背美国法律为由,对中国的高科技企业进行禁运和技术封锁。其次,从竞争中性、产业政策之间找到交集、找到两者的相容之处,对现有政策进行改革。要注意到,我国在产业政策、国有企业等领域,确实存在改进的空间,其中的一些做法甚至也影响到了中国的创新和产业升级。我们需要对此重新审视,这也是继续坚持深化改革开放的努力方向。第三,去除不必要的行政干预,让中国的高科技企业自主做出选择。企业到底应该怎么做,华为这样的企业比谁都清楚。第四,中国应尽可能地留在全球价值链当中,同时可以增加中国作为最终需求者的地位,以缩短全球价值链。第五,努力发展不受美国控制的区域价值链,例如,包括中国台湾、日本、韩国、欧洲国家在内的区域价值链。

  最后,从问题产生的原因,以及解决问题的角度来看,全球化条件下军民两用科技的高度发展与扩散改变了传统的安全边界与军事优势,只有通过建构新的技术标准和管控机制才能缓解技术和供应链安全担忧,避免中美脱钩和逆全球化趋势(详见报告第一篇第3章)。在这方面,华为表态将5G技术授权给美国企业,正是具体的解决方式之一。

  技术战:中美应合作推动形成对等、有效、全面的国际技术转让多边规则。

  当前,国际技术转让多边规则严重缺失。这体现在以下三方面:第一,只有对知识产权高标准保护的规则,没有促进技术转让的规则。第二,对发达国家的优势知识产权保护标准极高,但对发展中国家的优势领域保护标准极低。第三,只有约束政府的国际经济法规则,但基本没有能够约束跨国公司技术垄断行为的国际竞争规则。

  在此背景下,中国对禁止强制技术转让的承诺,不但超过了TRIMs的要求,而且也是绝大多数其他世贸组织成员没有做过的承诺。中美双方的分歧在于:中方认为是在使用自己的政策灵活空间,美方认为这影响了自己的商业利益,双方有各自的道理。如果中美能够推动相关国际规则的形成,对于稳定中美经贸关系和世界贸易体系是有好处的。

  本报告对推动形成国际技术转让规则给出了5点建议(详见第二篇第5章):

  首先,尽管中国早已经承诺——不以技术转让作为外资准入的条件,但这种禁止技术转让履行要求的承诺并没有成为一个多边纪律。中国应该支持将这一规则多边化,并结合下述4点内容,与美合作共同推动形成对等、有效、全面的国际技术转让多边规则。美国也应看到,这将是推动实现中美双赢之举。

  其次,多边技术转让规则,既要限制技术输入国的政策干预,也应限制技术输出国的政策干预。技术转让方与受让方的契约自由,都应该得到保护。对于尖端技术,如果技术转让方认为采取技术保守战略,不进行技术转让对其更有利,那他自己就会加强技术保密,不对外转让技术,这并不需要政府进行干预。如果技术转让方愿意转让技术给其他国家,则说明这种转让行为更符合其商业利益。在此情况之下,出口国采取技术输出限制措施将会对市场产生扭曲作用,不符合技术转让方的商业利益。技术输出国政府基于国家安全原因进行技术出口限制应该基于“必要”原则,不应滥用国家安全理由进行出口限制和技术输出限制。在这个问题上,有关的国际规则需要完善,应该进一步明确哪些基于国家安全理由进行的技术输出限制是必要的。

  其三,应该建立限制技术垄断行为的国际规则。在这方面,《国际技术转让行动守则(草案)》里面有大量内容可以作为进一步磋商的基础。

  第四,应该考虑基因资源、传统知识、民间艺术等的知识产权保护问题,避免在技术贸易中使得这些知识产权的所有者和利益相关者的利益受损。

  最后,还应考虑建立与数字经济时代相适应的国际技术转让规则。在尊重国家主权、国家安全利益以及个人隐私的前提下,促进以数字形式存在的技术的自由转让。

  此外,还应对现有的《与贸易有关的知识产权协定》进行补充完善,使其更加平衡,同时将其发展成为一个全面的技术贸易自由化规则体系,这应该成为世贸组织长远的战略目标。对知识产权保护的最终目的,是为了促进技术的创新和技术的交易。也许未来的TRIPs将扩展成为另一个 GATT (General Agreement on Trade in Technology,《技术贸易总协定》) ,或者 GATK (General Agreement on Trade in Knowledge,《知识贸易总协定》)。

  金融战:美国金融制裁杀伤力强大,中国应对需从长计议

  当前,美国对中国实施金融制裁的锋芒已经初露。从现有的丹东银行、昆仑银行,再到2019年6月传闻不配合美国调查的三家商业银行,美国金融制裁的现实或潜在的威胁来越大。不过,中国经济和金融市场体量巨大、国际关联度高,多家中国商业银行均为全球系统性重要商业银行,美国难以对中国实施与伊朗、俄罗斯相同量级的金融制裁。对于中资银行可能止步于常规性的金融制裁,例如,对大型中资银行的巨额罚款、对中小型中资银行则可能切断美元业务。对其他企业和个人可能存在更多的常规金融制裁手段。尽管美国难以对中国发动全面的金融制裁,但是中国仍应未雨绸缪,为应对金融制裁做好充分的准备和最坏的准备(详见报告第二篇第6章)。

  首先,美国金融制裁威力强大。正是基于CHIPS的美元霸权、长臂管辖的法理依据,以及通过SWIFT系统实现挟天子以令诸侯,美国的金融制裁具有强大的杀伤力。欧洲国家的金融机构也深受其害,欧洲多家银行都因此遭受巨额罚款。

  其次,美国金融制裁的威慑力尚难以动摇。欧洲国家已经做出了两个重要尝试来应对美国的金融制裁,即 “阻断法案”和INSTEX为平台的金融创新,但是均难以对抗美国的金融霸权。此外,区块链、数字货币技术,也难以撼动美国的金融霸权地位。一方面,欧洲在该领域的技术水平明显落后于美国和中国。另一方面,中国在这方面暂时具有一定技术优势,但是从长期来看,中国的数字稳定币发展的主要约束条件不是技术,而是资本账户的不完全开放。但目前中国开放资本账户的条件还很不成熟。此外,IMF虽然提出推动SDR稳定币,但仍然面临着SDR的固有困境。

  再次,应对美国金融制裁,中国应从长计议,应基于现实、理性应对。第一,在中期,从现实主义出发,中国应尽量避免将双边冲突升级到金融战,避免触发美国实施较大规模的金融制裁。第二,中国金融机构应在美国法律框架内,积极维护自身利益。建立完善的反洗钱框架,增强合规意识。第三,密切关注数字稳定币的发展,通过根本性的改革,为中国的数字稳定币发展创造开放、兼容的金融环境。中国需要从长远着眼,加快推动产权保护、汇率弹性浮动等一系列根本性的改革,为资本账户开放奠定坚实基础。

  最后,美国频繁推出金融制裁,特朗普政府反复失信,在此情况下,中国应顺势推动人民币国际化,同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。(1)尤其是美联储即将进入降息周期,要抓住这一有利的时间窗口期,推动人民币汇率形成机制向充分的弹性汇率制转变,同时完善人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。这是推动人民币国际使用的前提条件之一。(2)在贸易和投资领域,对于中国有谈判能力和定价权的情况,应争取更多使用人民币计价和结算。(3)完善熊猫债的基础设施建设,推动境外和多边金融机构在华发行人民币债券。(4)对于已经陷入美国金融制裁的中国金融机构,既来之则安之,要让这些机构充分发挥其应有的作用。(5)中国迫切需要打造完整的现代金融服务体系产业链,以缓解金融制裁的影响,例如海运金融服务体系。

三、以制度协调和制度型开放应对中美冲突

  我们对中美贸易摩擦和历史上的日美贸易摩擦进行了比较。两者呈现出一些共性,即:经济全球化使国家之间的交往,从商品和要素的交换,越来越向生产一体化演进。而在更紧密的经济联系中,制度差异使两个国家间的制度矛盾逐步放大。在此过程中,贸易摩擦从微观经济摩擦、向全局性摩擦以及制度摩擦扩展。世界市场一体化程度的加深,要求市场运行规则具有一致性,而各国经济制度差异造成了市场运行模式的多样性。这两方面的矛盾逐步加深,由此导致各国制度协调的必要性不断上升,但同时协调的难度也在日益增加。当矛盾累积到一定程度,会以某种激进的冲突形式爆发出来。

  作为一个理想的结果,上述矛盾的爆发将促使双方从局部政策协调转向全面的制度协调。在实现这个理想结果的过程中,因为经济全球化由商品和贸易交换向生产一体化演进,协商的重点就会逐步由关税等边界措施,向产业政策、知识产权保护、国有企业等“结构性问题”转变。综合性结构谈判和磋商将逐步成为制度协调的重要内容。中国在2019年初提出的制度型开放政策,通过自主的开放来与国际经贸规则对接,这对于促进中美制度协调具有积极意义(详见第三篇第1章)。

  全球多边机制:中国应积极应对“发展中国家地位”压力、推动WTO改革

  中国经济发展水平不断提升、竞争力不断上升,这些给守住“发展中国家地位”提供出了时间考验。2018年,中国人均GDP接近1万美元。即使按5%的增速计算,十四五期末,中国人均GDP将超过1.25万美元。不仅仅是总量指标,越来越多的质量指标也显示,中国的守势面临越来越大的压力——当然,这恰恰也是中国经济发展取得成绩的表现。

  在WTO改革中,美欧等发达国家所持有的所谓“反搭便车”态度。尤其是近年来,美欧等国家多次强调,中国不适合继续作为发展中国家享受WTO的优惠待遇,希望中国能承担更多的责任。在守住“发展中国家“地位的过程中,中国面临的成本越来越高,不但失去很多朋友,而且很多针对发展中国家的优惠政策,也不见得单纯对中国有利(详见第三篇第2章)。

  发展中、发达国家在WTO的待遇差异,主要体现在是否适用“特殊和差别待遇”条款。在这方面,中国面临越来越大的压力。中国应在反对直接对等的前提下,对WTO成员国分类改革主动做出预案,积极回应发达经济体的关切,在全球经贸治理体系中承担更大的责任,促进WTO适应新形势而变革前进。

  具体而言,“特殊和差别待遇”条款分布在WTO的各类协定中,涉及155个条款(155项条款的具体分布,可以参见第三篇第2章),大体可以分为6类:1.增加发展中国家成员贸易机会的条款。2.要求WTO成员,尤其是发达国家保护发展中国家成员利益的条款。3.允许发展中国家在执行多边贸易规则和纪律时一定灵活性的条款。4.给予发展中国家成员更长的过渡期条款。5.技术授助条款。6.对最不发达国家的特殊和差别待遇。所有上述内容可以划分为两大类:一类是需要发达国家采取行动来完成的,一类是允许发展中国家承担不同义务的规定。

  需要注意的是,“发展中国家地位”问题在WTO层面更多的是道义上的考量,实质上,中国在《贸易便利化协定》等正在逐步承担接近于发达国家的责任,随着中国经济实力的进一步提升,中国在全球贸易体系中的引领作用将进一步加强,必将承担更多的责任。

  借鉴WTO成员身份调整的实践,以及中国自身的实际情况,我们提出以下政策建议(详见第三篇第2章):1.依据自身的经济发展水平和能力承担更多的责任,回应发达国家的关切。在不同的条款中,可以按照一事一议原则,承担不同的责任。2.中国应该通过多边、区域、双边等层面,加强与新兴经济体、发展中国家、金砖国家和东亚国家的合作,平衡发达国家和发展中国家的利益诉求,推进适合全球贸易发展的新规则体系。3.继续支持WTO促进发展和能力建设,促进最不发达国家发展。

  区域多边机制:中国应尽快决定加入CPTPP

  在美国退出TPP、中美贸易冲突的背景下,中国宜尽快决定加入CPTPP:(1)中国加入CPTPP能获得巨大的经济收益,并倒逼国内制度型开放。(2)和2015年相比,中国的经济发展与CPTPP的规则标准的差距在明显缩小。(3)美国退出TPP,中国加入CPTPP难度显著降低。(4)长期来看,美国具有重返CPTPP的可能性,中国应把握住特朗普政府退出TPP的有利窗口期。(5)中国加入CPTPP,有利于中国对遵守高标准国际经贸规则给出可信的承诺,从而增加美国对中国执行双边协定的信任。(6)中国加入CPTPP,还有利于中国未来进行其他高标准自贸协定谈判。考虑到CPTPP的一些规则未来也会纳入到世贸组织的多边层面,因此中国加入CPTPP不仅是“二次入世”的意义,还具有“改世”的意义(详见报告第三篇第3章)。

  在操作层面,中国应制定加入时间表、对加入可行性进行详细论证、向CPTPP成员国表达加入意向,然后在CPTPP启动扩容程序后,根据程序向CPTPP提出申请。官方和政府层面,一是中国商务部应尽快委托智库完成加入CPTPP的可行性研究报告;二是利用中日政治关系重回正常轨道的契机,优先争取到日本这一CPTPP主导成员国对中国加入CPTPP的支持;三是同CPTPP的11个成员国保持接触,争取这些国家的支持。除日本外,起关键作用的成员包括澳大利亚、新加坡、越南、加拿大等国家。中国政府部门应征集产业界对中国加入CPTPP的意见,以便评估利弊。

  当然,中国加入CPTPP确实面临一些困难,中国也应做好被CPTPP拒之门外的准备。为化解这些困难,中国一方面自身应切实通过深化改革对接规则,另一方面,也应该和CPTPP成员国以及美国保持沟通,通过沟通争取到这些国家的支持。总体而言,中国应主动做出加入CPTPP的决定。即使中国暂时无法加入CPTPP,对中国最好的选择依然是对标CPTPP规则进行改革开放。因为美国重返之后,中国只能通过谈判其他高标准自贸协定来缓解CPTPP的压力,如果从现在开始就向高标准规则看齐,未来中国谈判其他高标准自贸协定的难度将大为降低。此外,CPTPP许多规则会体现在世贸组织改革之中,从而演变为多边规则,中国按照加入CPTPP的要求深化改革开放也有利于参与世贸组织改革,并做好接受未来多边规则的准备。

  双边合作:中欧加强合作,分四步实现中欧自贸区

  基于在欧洲的实地调研,我们观察到:中美贸易冲突背景下,中欧合作基础有望得到强化。首先,中美贸易冲突,欧洲经济也受伤。中美关税战本身,及其不确定性,这两大冲击将导致欧洲经济下滑。近期OECD的一份研究报告给出了相关测算结果。此外,贸易冲突对全球价值链的破坏,也对欧洲经济产生了负面冲击。中美贸易冲突的持续、升级,将大幅增加欧洲陷入衰退的风险,这不符合欧洲的经济利益。

  值得注意的是,对于中国“非市场导向的政策和做法”,欧美的质疑具有高度共识,但是在解决方式上,欧洲与美国有根本性分歧。对于美国挑起贸易战、欲将中国赶出多边贸易体系的做法,欧洲机构表示完全反对。欧洲正在积极推动WTO改革,推动形成新的规则,以适应世界经济的新形势。对于美欧贸易冲突,欧洲自身也在寻求多边解决方案。

  但是,欧洲对中国的抱怨和担忧,也可能成为影响中欧合作的障碍:(1)对于中国“非市场导向的政策和做法”,欧洲多有抱怨,甚至与美国有较强共识。(2)竞争力的焦虑:在高技术领域,欧洲担忧中国的竞争压力。(3)意识形态和所有制问题的担忧。

  中美贸易冲突将是一个长期问题,并且正在其他领域扩展。在此过程中,中国应克服前述障碍,与欧洲加强经贸合作,而欧洲也有这方面的强烈需求。具体而言,除了推动中欧在一带一路倡议方面的合作之外,中欧经贸合作可以分四步走:第一步,中欧完成双边投资协定(BIT)谈判。第二步,中欧推动形成共识、合力推进WTO改革,拯救WTO机制的生命力。第三步,中国通过自身改革、与欧洲协商,推动欧盟承认中国的市场经济地位。第四步,中欧实现双边自贸区(FTA)协定(详见报告第三篇第4章)。

  中国自身:如何推动国有企业和竞争中性改革?

  在中美经贸谈判过程中,国有企业的竞争中性问题无疑是争论焦点之一。目前,OECD发布竞争中性报告已经在相关经贸规则的制定中起到了基础性作用,CPTPP和USMCA都加入了基于竞争中性原则制定的国有企业条款。2018年以来,美欧日已经发布了6份联合声明,其中最主要的诉求,就是要在现行WTO多边补贴规则中,纳入国有企业问题。在美欧日2019年5月最新的联合声明中,三方表态将尽快完成产业补贴新规则的制定工作,并吸纳其他WTO主要成员国加入,以发起新一轮产业补贴和国有企业规则的谈判。

  美日欧的6份联合声明反映了国际产业补贴规则的最新动向,其中针对国有企业的意图非常明显(详见第三篇第7章)。其一,美欧日推动补贴规则改革的重要目标,就是重新商定WTO规则下的公共机构认定标准。如果将国有企业、国有商业银行认定为公共机构,则其向下游企业提供货物或服务、向其他企业提供贷款或参股的行为,都将构成补贴。在此基础上,受到补贴的企业(通常是国有企业),将受到制裁。其二,以往WTO规则认定的补贴,主要是财政补贴,而美日欧提出补贴范围的界定,应从财政行为扩大至金融领域:(1)国有银行提供的借贷与公司资信不符,以及可能存在的政府隐性担保问题;(2)政府主导的基金进行非商业考虑的股权投资;(3)非商业考虑的债转股。上述三种情况的资金来源涉及到了国有银行、产业基金。这一趋势与《美墨加协定》中的国有企业条款是一致的。

  十八届三中全会以来,中国虽然加快了国有企业公平竞争立法,但在监管中性、债务中性和政府财政补贴方面,仍然与国际经贸规则存在较大差距。中国应在坚持符合自身国情的改革原则基础上,努力推进内部改革、致力于适应国际规则的同时,推动国际规则的变革。根据我们的测算,国有企业的超额竞争优势主要来自行政垄断、融资;所获补贴虽然较多,但并未带来市场优势;在税收方面存在超额劣势(详见第三篇第5章)。另一方面,国内市场份额受到挤压的主要是民营企业,港澳台资企业基本可以处于竞争中性状态,外资企业仍然具有一定的市场优势。

  因此国有企业的竞争中性改革,其最大受益者将是中国的民营企业,同时这也有助于增加外企的获得感,提升整体资源配置效率,促进中国经济迈向高质量发展。因此,中国尽早落实并推进国企改革具有其迫切性。另一方面,中国推动国有企业竞争中性改革,也具有可行性:随着国有企业,尤其是中央国有企业,全要素生产率的不断提升,国有企业接受竞争中性的实力不断提升。

  针对上述最新变化,我们提出中国应在以下方面推动国内改革(详见第三篇第7章):第一,首先应该认识到,竞争中性与产业政策并不是互相排斥的,两者可以找到交集。这种情况就是对市场主体一视同仁的产业政策。第二,中国应尽快在国有企业分类改革的基础上,启动“竞争中性”改革。分类推进国有企业改革,有现成方案可循。十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”,之后中央于2015 年印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》完全符合这一改革方向。第三,加快经济干预方式从产业政策向竞争政策转型。第四,在金融市场贯彻“竞争中性”原则,消除隐性补贴。第五,规范产业补贴政策,明确授予标准,提高透明度。

注:

[1]FIRRMA是《2019年国防授权法》的一部分,《2019年国防授权法》还包括《2018年出口管制改革法》(ECRA)


本文系上海浦山新金融发展基金会课题报告《直面中美贸易冲突 坚持深化改革开放》总报告。课题负责人为中国社会科学院世界经济与政治研究所国际贸易室主任、研究员东艳和徐奇渊,课题组主要成员还包括苏庆义、姚曦、赵海、崔凡、陈思翀、潘圆圆。

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